旅游产业复苏政策研究及对乡村旅游绿色复苏的启示※

邵 鹏 张亚雯

(西安工程大学管理学院,陕西 西安 710048)

旅游业作为国民经济战略性支柱产业,旅游产业复苏有助于刺激消费、拉动内需、扩大对外开放和促进就业。作为一种政府干预手段和工具,旅游政策能够调控危机,调整产业布局和结构,促进旅游的高质量发展[1]。2022年2月18日,国家发改委等14部门联合印发《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》,将旅游业作为重点帮扶行业。各地方政府及文旅部门也积极响应,为推进旅游产业复苏发布了一系列政策文件。

政策工具是政府将政策意图转变为政策执行的中间环节,是政策制定者为解决某一社会问题而采用的具体措施和手段[2]。针对失序状态下社会系统的应急管理实践表明,政策工具的选用与创新已然成为有效应对重大突发事件的重要变量。现有相关研究根据政策产生的不同影响划分政策工具,主要使用供给型、环境型和需求型三类政策工具。制定旅游产业政策是发展旅游的出发点,旅游产业政策的指导作用贯穿于旅游事业发展的全过程。高瑞龙等(2021)基于政策工具和乡村价值的二维分析框架,研究发现乡村休闲旅游业偏好环境型政策工具[3]。石培华和翟燕霞(2022)发现红色旅游政策供给型政策工具使用过溢,环境型政策工具适中,需求型政策工具不足[4]。胡北明等(2023)对31个省份的规划进行文本分析,发现“生态”“保护”“数字”及“国际”成为“十四五”时期旅游产业发展的共性目标[5]。总体而言,已有学者对旅游产业政策工具开展研究,但对后疫情背景下的旅游产业复苏政策的关注不足。

随着我国经济社会发展逐步恢复常态,旅游行业也迎来新的发展机遇。乡村旅游是推动新型城镇化的重要动力,是实现乡村振兴的重要路径。大力推动旅游在农村的纵深发展和蓬勃发展,对于乡村振兴具有积极作用[6]。在经济复苏背景下,地方政府发布的旅游产业复苏政策具有什么特征?地方政府发布的政策如何推进乡村旅游产业复苏?这些政策对后疫情时代乡村旅游产业绿色复苏具有怎么样的启示?本文将对地方层面旅游产业复苏政策文本进行扎根分析,对后疫情时代乡村旅游产业绿色复苏进行讨论。

1 研究设计

1.1 数据收集与描述

通过31个省、自治区、直辖市(港澳台地区除外)的政府官方网站搜集2022年以来“旅游业恢复、纾困、扶持”的相关政策。选择该省份的最新政策,最终获得政策31项,包括通知、方案、计划、措施、意见等形式。这些政策大部分是由省政府或省文化和旅游厅发布,仅陕西省的支持文旅政策是由省财政厅发布。对旅游产业复苏的政策文本进行词频分析,在清洗和去除无意义的单字和数字后形成词云图(图1)。词云直观明了地展示出政策文本主要关注旅游、文化、企业、发展、建设、推进等内容,即搜集的文本资料与本研究主题相符。

图1 政策词云

1.2 研究方法与分析框架

本文采用质性分析法展开研究,基于Nvivo12软件对旅游产业复苏的相关政策进行三级编码,包括开放式编码、主轴编码和选择性编码。三级编码得出这些政策主要集中在基础设施建设、资金投入、公共服务供给、科技和信息支持、人才培养与引进、政府采购及外包、督导监管、海外市场、目标规划、法律管制、策略性措施、金融及税收支持、考核激励制度等13个分析维度。

本文选择政策工具与旅游要素两个维度来构建旅游产业复苏政策分析框架(图2)。其中,将政策工具作为X维度,包括供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具,代表不同类型的政策手段;将旅游要素作为Y维度,包括吃、住、行、游、购、娱,代表政策的作用对象。

图2 二维分析框架

(1)X维度:政策工具。本研究将供给型、需求型和环境型政策工具纳入旅游产业复苏政策分析的X维度进行考察。其一,旅游产业复苏供给型政策工具是指政府通过基础设施建设、资金投入、公共服务供给、科技与信息支持、人才培养与引进等方式,推动旅游提档升级,加快推进旅游产业复苏的政策工具。其二,环境型政策工具是指政府为旅游产业复苏工作开展提供宽容开放环境的政策工具,通过目标规划、法律管制、策略性措施、金融及税收支持、考核激励机制等途径,间接影响旅游产业复苏。其三,需求型政策工具是指政府通过购买及外包、督导监管等清除旅游产业复苏障碍,提高旅游产业的内在价值,从而激发旅游产业发展活力,是实现旅游产业有效治理和复苏的政策工具,主要包括政府购买及外包、督导监管、海外市场等。

(2)Y维度:旅游要素。一般认为,旅游者在旅游过程中的消费可以分解为六要素,即吃、住、行、游、购、娱。从六要素的角度考察旅游政策适用性、旅游者消费的结构特征,有助于分析当地旅游发展所带来的经济效益的结构来源,识别旅游业的发展潜力,从而优化旅游产业政策。基于此,本研究将旅游要素维度划分为吃、住、行、游、购、娱。

2 旅游产业复苏政策文本分析

2.1 旅游产业复苏政策维度阐述

根据旅游产业复苏政策文本每个节点的参考数,在文本整体一致性的前提下,使用的编码参考数越多,表明政策工具使用的比例越高。如表1所示:首先,环境型是使用频率最高的旅游产业复苏政策工具,参考点为232,占比44.8%。造成这一现象的部分原因是后疫情时代我国乡村旅游产业复苏工作处于起步阶段,政府需要推出大量环境型政策工具进行旅游产业复苏环境建设。其中策略性措施与金融及税收政策占比最大,说明政府注重构建完善的管理机制和金融扶持策略,对旅游产业复苏工作管理提出明确的普惠性政策标准及措施,以激发旅游产业潜在活力。目标规划占比较大,表明政策注重规划引导,通过对旅游产业复苏的清晰规划从而全面协同旅游产业发展。其次,供给型政策工具参考点为224,占比43.2%。其中资金投入占比最大,说明政府加强一般公共预算投入,为旅游产业复苏提供资金支持。基础设施建设和公共服务供给占比较大,表明政策着重通过完善配套基础设施来支持旅游复苏。最后,需求型政策工具参考点为62,占比11.9%。其中政府采购及外包占比最大,表明政府较为重视建设创新文旅产品,通过财政性资金进行采购,为旅游产业复苏提供产品和服务支持。督导监管及海外市场占比较少,仍有较大提升空间。

表1 X维度分析结果

从旅游要素对我国旅游产业复苏政策进行分析(表2)。首先,“游”参考点数量最多,占比为43.91%。“游”是旅游产业的核心,也是后疫情时代下乡村旅游产业复苏的出发点,政策文本主要关注打造创意旅游景区、完善旅游设施和配套服务、开发研学旅行产品、推进“旅游+”与相关产品融合、聚焦“金融+科技+旅游”、创新旅游市场监管机制、打造旅游精品线路以及物联网感知服务设施和智慧旅游公共服务平台建设等方面。其次,住、行、娱参考点数量相当。“住”参考点占比13.91%,政策文本中主要关注加强对旅行社的扶持力度如暂退旅游服务质量保证金、发放旅游住宿消费券、开展精品酒店民宿评定工作、指导特色民宿和精品酒店等方面;“行”参考点占比13.04%,政策文本中主要关注加强对交通线路的保障、打造旅游风景道、特色化旅游线路,在线提供预约预订服务和支持自驾游线路等方面;“娱”参考点占比11.31%,政策文本中主要关注加强演艺服务体验,以文塑旅、提供特色化服务等方面。最后,吃、购的参考的数量较少。“吃”参考点占比8.26%,政策内容包括开展星级旅游饭店评选,打造文化旅游主题饭店、智慧餐厅,开展评选特色美食工作等;“购”参考点占比9.56%,政策文本中提出打造旅游特色纪念品、支持夜间购物、创新旅游商品、销售当地土特产品、举办非遗购物节等活动。

表2 Y维度分析结果

2.2 旅游产业复苏政策热点分析

对“政策工具-旅游要素”(X-Y)两个维度交叉分析。发现“游”“住”“行”要素主要以供给型政策工具为主;“购”要素以需求型政策工具为主;“吃”和“娱”要素以环境型政策工具为主。

将“政策工具”和“旅游要素”结合来看(表3),编码数量最多的是“游—策略性措施”,共有12条。表明在旅游产业复苏政策实施中,在“游”这一要素方面需要突出策略性措施作用,包括非遗+旅游、红色旅游等措施。“游—科技和信息支持”编码数量次之,表明政府高度重视通过创新数字化为完善“游”这一要素,以此来为旅游产业复苏赋能。政策条文数量较多的还有“住—资金投入”,这表明完善“住”这一要素需要政府通过加强投入保障,加强对旅游消费补贴力度。

2.3 旅游产业复苏政策比较分析

2.3.1 综合经济区比较

参考八大经济区的划分[7],以所在地区发布的相关政策创建案例,与政策基本工具和旅游要素进行交叉分析得到交叉分析表(表4、表5)。交叉分析表中的数据表示各地区分别在政策和旅游要素维度中的编码参考点数量所占百分比。由于划分的八大综合经济区中省份数量有差别,因此表格中还呈现了每类经济区的占比均值。

表4 地区视角下的政策工具维度

表5 地区视角下的旅游要素维度

从表4可以发现:其一,东北综合经济区省份的均值百分比较高(5.26%),说明东北综合经济区省份对于旅游产业复苏的政策发布相对较多。其二,交叉分析表百分比能够说明这些地区发布的政策分别关注的政策工具类型,如东部沿海综合经济区省份更关注需求型政策工具(3.76%),黄河中游综合经济区省份更关注环境型政策工具(4.33%),大西北综合经济区省份更关注需求型政策工具(3.87%)。其三,从供给型政策工具来看,东北综合经济区省份发布的政策较多(6.21%);从环境型政策工具来看,黄河中游和东北综合经济区省份发布的政策较多(分别为4.33%和4.47%);从需求型政策工具来看,大西北、大西南和东北综合经济区省份发布的政策较多(分别为3.87%、3.87%和4.84%)。

从表5可以发现:其一,北部沿海综合经济区的均值百分比较高(3.78%),表明北部沿海综合经济区省份完善旅游要素维度的政策相对较多。其二,交叉分析表百分比能够说明这些地区省份发布的政策分别关注的旅游要素,如大西北综合经济区省份更关注“行”和“购”(分别为4%和4.76%),东部沿海综合经济区省份更关注“吃”(5.56%),黄河中游综合经济区省份更关注“住”(6.25%)。

2.3.2 资源富集区比较

按照国家文旅部发布的国家5A级旅游景区、五星级旅游饭店、国家级滑雪旅游度假地、国家级旅游休闲街区数据集,将31个省、自治区、直辖市划分为低旅游资源区(14个)、中旅游资源区(14个)、高旅游资源区(3个)三大类。以所在地区发布的相关政策创建案例,与政策工具和旅游要素分别进行交叉分析得到交叉分析表(表6、表7)。由于划分的旅游资源区中省份数量有差别,因此表格中还呈现了每类资源区的占比均值。

表6 各资源区的政策工具维度

表7 各资源区的旅游要素维度

从表6可以发现:其一,高旅游资源区的均值百分比较高(3.77%),说明高旅游资源区省份对于旅游产业复苏的政策发布较多,注重利用旅游资源发展经济。其二,交叉分析表百分比能够说明这些地区发布的政策分别关注的政策工具类型,如低旅游资源区省份更关注供给型政策工具(3.64%),中旅游资源区省份更关注环境型政策工具(3.19%),高旅游资源区省份更关注需求型政策工具(5.91%)。其三,从供给型政策工具来看,高旅游资源区省份发布的政策较多(3.79%);从需求型政策工具来看,高旅游资源区省份发布的政策较多(5.91%);从环境型政策工具来看,低旅游资源区省份发布的政策较多(3.28%)。

从表7可以发现:其一,高旅游资源区的均值百分比较高(5.67%),表明高旅游资源区省份对完善旅游要素的政策发布相对较多。其二,交叉分析表百分比能够说明这些地区发布的政策分别关注的旅游要素,如高旅游资源区省份更关注“行”(8.89%),低旅游资源区省份更关注“吃”和“行”(分别是4.37%和3.57%),中旅游资源区省份更关注“购”“娱”和“住”(分别为4.08%、3.85%和4.02%)。

3 结论

本研究对我国旅游产业复苏政策进行了分析,主要结论如下:

(1)旅游产业复苏政策中,供给型和环境型政策工具数量相当,但环境型政策工具内部结构不均衡,需求型政策工具数量相对较低;不同旅游要素的政策参考点差异较大,其中游、住、行的政策参考点数量较多,面向娱、购、吃的政策参考点数量较少。

(2)通过交叉分析发现,游、住和行相关政策偏好供给型政策工具,吃和娱相关政策以环境型政策工具为主。“游—策略性措施”“游—科技和信息支持”“住—资金投入”等编码数量较多。

(3)东北综合经济区省份发布旅游产业复苏政策参考点相对较多,且在政策工具和旅游要素维度中的占比均值也较高。我国高旅游资源区省份发布旅游产业复苏政策最多,并且在需求型政策工具和“行”要素中发布政策最多。

(4)在“双碳”和“两山”目标引领下,旅游产业绿色复苏和乡村绿色振兴将成为后疫情时代稳住经济的重要方向。当前政策已经涉及旅游产业绿色复苏内容,但未来仍需系统地制定产业绿色复苏政策,以通过绿色产业发展、产业绿色转型和经济社会可持续发展,统筹推进乡村旅游绿色复苏。

4 对乡村旅游绿色复苏的启示

旅游业是典型的资源节约型、环境友好型产业,能够有效促进乡村绿色发展。在后疫情时代,乡村旅游产业复苏的过程也是绿色复苏的过程,更是激活乡村旅游企业与游客旅游方式向绿色转变的过程。研究发现各省旅游复苏政策已经涉及乡村旅游绿色复苏的内容:在“游”要素方面,如推进乡村旅游信息数字化、绿色化改造,促进田园变游园,使“颜值”变“价值”;在“吃”要素方面,如支持农家乐开展绿色发展示范,实施节水节电、绿色低碳升级改造项目;在“住”要素方面,如推进“农房变客房”,开展山水主题酒店和精品民宿推选评定工作,开发健康养老绿色产品业态;在“行”要素方面,如发展户外旅游和山地旅游,加快乡村生态旅游公路建设,支持建设乡村特色文旅廊道;在“购”要素方面,如推动“农品变商品”,将国家地理标志产品、绿色产品、富硒产品等特色农产品转化为旅游绿色商品;在“娱”要素方面,如以文融旅,推进非遗、文创、演艺等进乡村旅游企业,推动非遗技艺活态传承,丰富乡村旅游文化体验。总体而言,疫后居民更加青睐生态化、自然化、低人口密度的旅游资源。本研究在旅游产业复苏政策分析的基础上,阐述现有复苏政策对乡村旅游产业绿色复苏的启示。

第一,供给型政策工具是促进乡村旅游产业复苏的重要推动力。首先,促进乡村旅游产业市场主体数字化水平提升。完善智慧信息绿色管理平台,与互联网企业积极对接;组织直播平台主播为特色民宿和特色乡村游开展直播,打造抖音网红旅游线路。探索利用ChatGPT等人工智能技术提供乡村文化历史讲解和导游服务。其次,推动乡村旅游产业市场主体绿色化转型。加强绿色技术和绿色产品在乡村旅游产业各环节的应用,促进绿色技术与乡村旅游产业需求精准链接;推动乡村游使用节能减排交通工具;提供卫生、安全、生态、健康的农家乐、民宿体验;做到货真价实,不欺诈,不强制购物;围绕时代精神、民族情怀、非遗文化、乡村地区特色策划具有较高端化的消费体验活动。再次,通过“旅游+”和“+旅游”推动业态创新。依托资源禀赋开发农业观光、农耕体验、生态养康等乡村旅游新产品新业态;创新“公司+合作社+农户”的商业运营模式,促进乡村旅游复苏;策划文化交流、户外运动、越野徒步等方面乡村旅游养康产品。

第二,需求型政策工具是促进乡村旅游产业复苏的拉动力。首先,通过数字化对接消费需求。创新乡村旅游消费场景,积极培育乡村旅游消费新模式;充分运用人工智能、大数据、区块链等数字技术满足大众对乡村旅游多样化、个性化消费需求;推动乡村旅游电子商务创新,促进线上线下乡村旅游消费优势互补、融合发展。其次,通过乡村旅游模式创新激发绿色消费需求。鼓励和倡导绿色消费模式,拓宽绿色消费渠道,增加绿色消费形式,从而增加乡村旅游绿色消费的占比;支持发展共享乡村旅游消费,鼓励发展与自驾游、休闲度假相适应的民宿、共享汽车、异地还车等服务。再次,规范乡村旅游市场环境保障消费需求。严格执行政府采购经费规定,不以星级、所有制等为门槛限制相关乡村旅游企业参与政府采购;引导建立乡村旅游协会或旅游企业联盟,制定诚信经营公约,确保乡村旅游主体诚信经营和公平竞争;建立信息共享机制,制止乱收费、乱罚款、乱摊派行为,组织开展不合理低价乡村游、虚假宣传、养老诈骗等问题专项整治。

第三,环境型政策工具主要从间接角度影响乡村旅游产业绿色复苏。首先,加强乡村旅游产业绿色发展的政策支持。应建立健全绿色旅游标准,加大对绿色乡村旅游市场主体的支持力度;鼓励出台促进新能源汽车、节能电器进乡村旅游企业的消费补贴政策;搭建政企沟通平台,及时反映乡村旅游市场主体政策诉求、发布政府政策信息、构筑乡村旅游行业绿色交流平台;探索废弃地复垦试点等方式,有效盘活利用存量建设用地用于乡村旅游产业发展。其次,形成多主体参与的绿色乡村旅游市场。市场主体应加强绿色乡村旅游宣传教育,增强群众的环保意识和绿色消费意识;建立旅游院校、乡村旅游企业、地方政府新型合作机制,进一步打通乡村旅游企业和旅游专业人才交流渠道;注重科技赋能,加快5G、云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能等技术在乡村旅游产业的深度实践与应用。最后,为绿色乡村旅游业态创造发展机遇。支持山地运动、温泉度假、森林生态、医药康养等推动红色旅游、生态旅游、乡村旅游等创新融合发展;为智慧乡村旅游、适老旅游、智能化产品消费等新业态新模式营造良好市场环境,使生态环保和绿色消费成为推动乡村旅游产业绿色复苏的重要动力。