积极开发老龄人力资源:何以可能与何以可为

李志明

(中共中央党校[国家行政学院] 社会和生态文明教研部,北京 100089)

提要: 积极开发老龄人力资源是我国实施积极老龄化战略的重要举措之一。立足于全面认识和充分把握老龄化机遇的分析语境,积极开发老龄人力资源能够充分释放老龄人力资源红利、兼顾老年人物质与精神福祉并减轻家庭和社会负担。我国老年人群体所蕴藏的丰富的人力资源和丰厚的人力资本极大地增强了老龄人力资源开发的可能性。然而,在实践中,开发老龄人力资源仍然会受到错误社会认知的影响,并且还存在老年人就业规划和服务发展不足、老年人就业配套福利政策不完善、老年人就业权益缺乏法律保障、老年普通和职业教育体系欠缺等问题。基于此,积极开发老龄人力资源,应在树立正确的老龄人力资源开发观念的基础上,完善老年人就业规划与就业服务,完善老年人就业配套福利政策,建立健全老年人就业法律法规,优化老年人就业导向教育模式。

一、问题提出:积极老龄观下的人口年龄老化和老年人社会经济参与

人口老龄化,作为社会发展和人类文明进步最具综合意义的指标,通常是指某一国家或地区的老年人口在总人口中的占比逐渐提升的动态过程。它是多种因素综合作用的结果,生育水平和人均寿命是其中两个关键要素。在多元现代化要素和现代性逻辑的复合影响下,我国人口生育水平显著下降,同时叠加人均寿命大幅延长,使得人口年龄偏态分布特征更加明显,人口年龄众数和均值向更高年龄段移动。从本质上讲,人口老龄化是经济社会发展和人口再生产模式从传统型向现代型转变的必然结果,也是世界范围内不可逆转的人口演进客观趋势,本身并没有好坏之分。与年轻型社会、成年型社会一样,老龄化社会也是一种正常的社会形态,只是老年人口比重超过前两种社会形态而已。所谓的老龄化“问题”或老龄化社会的“挑战”,实际上并不完全来自老年人或者老龄化本身,更多是变动中的人口年龄结构和既有社会经济架构之间持续互动的结果[1]。人口老龄化给一个国家或地区带来“挑战”的同时,也蕴藏着巨大的机遇。从个体视角出发,老年阶段作为个体生命历程的必然阶段,具备实现“老有所为”的人力资源和人力资本基础。通过合理的开发与利用,老年人群体能够直接或间接地转变为物质财富生产者和精神文明的建设者。正如习近平总书记在谈及积极老龄观时所做的重要论述:“老年是人的生命的重要阶段,是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。”[2]

2002年,世界卫生组织在第二次老龄问题世界大会上正式提出了由健康、参与和保障等三大支柱理念组成的积极老龄化政策框架,以增进老年人的健康和福祉。其中,“参与”理念旨在促进老年人根据自己需要、通过各种方式参与社会活动[3],既包括以继续就业或再就业为核心的社会经济参与,也包括社会生活、志愿服务和家庭照料等其他类型社会参与。在本文中,老龄人力资源开发集中指向促进老年人继续就业或再就业。当前,老龄化已经成为中国面临的基本国情,老年人口占比及绝对数量持续上升。为提高人力资源利用效率并推动人口高质量发展,党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”,“积极开发老龄人力资源”。这既是我国积极应对人口老龄化的战略举措,也契合了世界卫生组织提出的“积极老龄化”的理念倡议。因此,人口老龄化为重新审视我国全年龄段人力资源总量以及人口红利存蓄量提供了契机,也为思考如何促进老年人持续参与经济社会生活及贡献个体力量创造了关键机遇。

目前,学界对老龄人力资源开发的研究主要分为三类:第一类文献探讨人口老龄化危机,作为难以逆转的人口结构变化趋势,不充分的老龄人力资源开发会影响老龄劳动参与率和劳动供给时间,造成“资源沉积”[4]。第二类文献基于量化的关键参数和基本假设检验分析展开影响因素分析。不同研究采用差异化方法和数据得出了较为一致的结论,即多重因素共同左右老年社会参与的决策。宏观因素包括既有社会观念、强制退休年龄[5]等,微观因素包括基本人口特征、职业生命周期要素等。其中,老龄人力资源开发与经济需求、健康状况、职业稳定性、受教育程度[6]呈正相关关系,与年龄、经济状况、养老金系数、医疗保障[7]则呈现差异化影响。其他基本人口特征[8]、价值取舍、家庭特征[9]、文化性别规范等要素亦发挥重要影响。第三类文献从多元视角探索老龄人力资源开发的优化方案。一是从老年学[1]、人力资源[10]、老年教育[11]等学科视角出发,认为应当从更广泛的老年社会参与视角解读老龄人力资源开发概念,提出“以制度变革适应人口”的政策调节逻辑,并提出建立专门的常态统筹机构整体推进老龄资源开发工作的建议[12]。二是从借鉴法国[13]、韩国[14]、美国[15]以及其他OECD国家应对老龄化的有效经验出发,建议公共部门从“创造就业机会”和“消除就业歧视”这两个方面发力,包括提供法律支持、调动民间力量、开展老年教育以及实施社区扶持等支持性举措,为老年人参与社会主体活动增能赋权。

总体上,现有研究大多将人口老龄化视为经济社会发展的问题背景而非人力资源开发的机遇前提,故而多是被动提出应急性应对策略。同时,老龄人力资源开发的各影响因素之间存在交互效应,仅从单一关系视角开展讨论容易忽视异质性微观内生变量的影响。与其他不确定性社会风险不同,与人口老龄化相关的潜在变化趋势具有充分预见的可能性。因此,公共部门和服务供给者能够尽可能地有效利用这一趋势,适时调整一系列社会政策制度及实施策略的设计逻辑,有效规避西方国家应对人口老龄化过程中遭遇的政策陷阱。基于此,本文立足充分把握人口老龄化正向效应的分析语境,从积极老龄观视角讨论开发老龄人力资源的必要性、可行性,据此进一步探讨提升老年人内在素质能力及促进其功能发挥的可行建议。

二、何以必要:积极应对人口老龄化的必由之举

老龄人力资源是指身体相对健康、具备劳动能力且具有就业意愿的老年人口总称。在我国人口老龄化趋势日益明显,劳动力结构性短缺、素质不够高逐渐显现的背景下,老龄人力资源作为宝贵社会财富的性质和地位日益凸显。在这种情势下,开发利用好老龄人力资源,是积极应对人口老龄化的必然要求,也是提高人力资源利用效率、推动人口高质量发展的重要举措。

(一)释放老龄人力资源红利的必然要求

当前,我国丰富的老龄人力资源却对应着比较低的劳动参与水平,明显偏低的退休年龄也拉低了老龄人力资源开发水平。一是超大规模的老年人口数量积蓄了充足的待开发老龄人力资源。根据第七次全国人口普查(简称“七普”,下同)披露的数据,过去10年,中国人口老龄化程度进一步加深,60岁及以上人口达到2.64亿,比2010年增长了0.86亿;比重达到18.70%,比2010年上升了5.44个百分点,老年人口绝对数量及所占比重都在急剧增加。从积极的视角来看,老年人口中蕴藏着巨大的潜在人力资源,这可以被视为人口老龄化赋予中国的第二次人口红利。二是较低的老龄劳动参与率凸显老龄人力资源开发不足。随着人口预期寿命的延长以及老年人就业促进政策的实施,2022年OECD国家60至64岁人口的劳动参与率均值为55.7%,65至69岁人口的劳动参与率均值为29.1%[16]。据“七普”数据显示,我国60至64岁和65至69岁老年人就业人数分别占同一年龄组老年人口总数的34.43%和27.49%,70岁及以上老年人就业比例则下降到11.76%。总体上来看,我国老年人口劳动参与率仍然偏低,与老年人口占比日渐升高的趋势不相适应,老龄人力资源开发不足的问题较为突出。未来,通过促进老龄社会经济参与、提高老龄劳动参与率的空间巨大。三是较低的法定和实际退休年龄也抑制了老龄人力资源开发水平。2020年,OECD国家22岁进入就业市场的个人平均退休年龄为女性63.4岁,男性为64.2岁[17]。相对而言,我国法定退休年龄被设置在较低水平①,全社会实际平均退休年龄不足55周岁[18],相当一部分50至59岁的“围老年期”人口根据现行的法定退休年龄政策过早地退出了就业市场。因此,在中国,与较低的法定退休年龄相关联的是围老年期人口劳动参与率也一直保持着偏低的水平。而2021年我国居民人均预期寿命已经达到78.2岁[19],未来从全国层面延迟法定退休年龄的可操作空间较大,能够增加我国劳动年龄人口总量并促进老龄人力资源开发。

(二)增进老年人精神与物质双重福祉的客观需要

新时代人民生活品质的内容包括客观实际获得与主观心理感受两个方面[20],而实现社会经济参与是老年人实现生存期内物质和精神福祉及其效用最大化的可行选择。一方面,推进老龄社会经济参与是适应我国养老保险制度设计以及老年人养老金水平变化趋势的顺势之举。按照多层次、多支柱养老保险体系建设构想,我国将老年人养老金水平设置在“保障广大离退休人员基本生活需要”的保基本标准。但是,近年来我国城镇退休职工基本养老金替代率已经降至较低水平(2021年约为40.7%②)。较低的养老金替代率水平无疑将导致个人生命周期内生活品质在退休前后形成较大落差。同时,部分劳动者较长的受教育年限在推迟他们初次就业年龄的同时也将缩短其养老保险累计缴费年限,使得他们在养老金水平与缴费年限呈正相关关系的基本养老保险制度中处于待遇劣势,对国家和个人来说均构成了损失。在这种情形下,提升老龄社会经济参与程度有助于改善老年人生存期内的物质福祉水平。另一方面,老龄社会经济参与还具有满足老年人精神健康需求、增进老龄健康福祉、促进社会适应良好等多种工具性益处[21]。个体生命历程的多样性决定了年老后退休生活情境的异质性,越来越多老年人开始寻找替代传统生命历程框架的个性化和差异化选择。诸如工作、志愿服务、家庭照料等社会参与,既能拓展老年人口社会网络、改善老年人口社会参与,延缓身体、心理及认知能力的衰退[22],也有助于提升老年人内在和外在的社会价值和正向激励,契合实现老年健康的预防和重建机制的要求。这是因为选择继续就业这种生活方式的老年人身心健康程度往往要比彻底退出就业市场的老年人更高,从而有利于促进健康老龄化。

(三)减轻家庭和社会负担的迫切需要

我国人口老龄化趋势的一个直接后果就是推高老年抚养比,在叠加长期低人口出生率后,社会总抚养比在2010年达到临界低点后一路上扬[23](见图1)。同时,在人口老龄化的持续作用下,我国劳动年龄人口的相对比重和绝对数量相继达峰下行,劳动年龄人口内部“高龄”劳动力的比重也逐渐提高。这标志着我国数量型人口红利已经步入衰退阶段,劳动力供需矛盾将日益凸显。

在这种人口转变情势下,积极开发老龄人力资源,促进老龄社会经济参与,能够有效减轻家庭和社会负担。一方面,老年人实现社会经济参与,能够有效减轻家庭负担。老年人继续就业,有助于实现老年人自身劳动价值、提高其经济自立能力,满足老年人获得尊重以及自我价值实现的需要;能够改善自身经济状况、增补家庭总收入,缓解老年人支出压力,减少或杜绝老年贫困,由此也减轻了其他家庭成员的经济援助负担。另一方面,老年人实现社会经济参与,有助于减轻社会养老负担过重的问题。通过开发老龄人力资源,有助于弥补劳动力结构性短缺,优化市场供需关系,减缓社会老年抚养比上升速度;能够有效提高经济活动人口规模,有效减轻社会保障支出压力,同时增加老年人收入、夯实财富储备基础,增强积极应对人口老龄化的经济基础。

三、何以可能:我国老龄人力资源开发潜力巨大

当前,我国老年人口数量快速增加、健康水平持续改善、受教育年限相对延长。这些人口特征事实意味着未来我国老年人口将以更加多样化的方式经历老年生命周期,也奠定了积极开发老龄人力资源的主客观基础。

(一)人口年龄结构、人口红利结构及产业结构积蓄了巨大的结构势能

目前,我国人口年龄结构、人口红利结构及产业结构等三项重要结构性指标正在发生深刻变化,也在积蓄着巨大的老龄人力资源开发潜能。

1.低龄老年人口绝对数量多和相对比重高的势能将继续积蓄

目前,新中国成立后两次生育高峰时期(1950—1958年、1962—1975年)出生的人口已经或即将步入老年阶段,并且随着经济社会的持续发展以及科学技术的不断进步、医疗条件的大幅改善,我国人口平均预期寿命持续延长,老年人口总量增幅显著,低龄老年人口规模则大幅增加。“七普”数据显示,目前我国60至69岁的低龄老年人口数量占60岁及以上人口总数的55.83%(见图2)。更重要的是,从“十四五”时期到2035年基本实现现代化前,在未来较长的这段时间内我国低龄老年人口都将占据老年人口的主体,低龄老年人口绝对数量多和相对比重高的形势还将延续,高龄化问题在这一时期还不突出[24]。也就是说,当前和未来相当长一段时间内,我国老年人口的年龄结构都将保持相对“年轻态”,确保我国处于积极开发老龄人力资源的战略机遇期。这一正在发生的人口年龄结构变动对经济发展也具有一定促进作用,相关计量检验结果也证实了这种人口红利的存在[25]。

2.第二次人口红利开始接续造就老龄人力资源开发窗口期

在少子化、老龄化人口趋势双重作用下,我国15至64岁的劳动年龄人口总量自2013年达到峰值后开始逐步回落[26],人力资源总量优势开始逐渐弱化。但是,这其实意味着我国人口红利开始转型,以劳动年龄人口占优势、抚养比低为核心特征的第一次人口红利趋向弱化,而人口老龄化带来的潜在人力资源及第一次人口红利开发时积淀的人力资本造就的第二次人口红利也开始陆续登场,成为延续中国经济奇迹的关键动力。应当说,当前我国正处在第一次人口红利和第二次人口红利的过渡与交汇期,人口红利远未消失,“银发红利”正在形成,成为老龄人力资源开发的重要窗口期。

3.新兴技术变革创造了全龄社会经济参与的广泛空间

在新一代信息技术驱动下,我国产业结构加速升级,传统劳动就业模式也被颠覆并持续发生嬗变,诸如工作数量和治理、工作任务性质、相关教育和技能以及雇佣关系等要素均发生调整[27]。老年人或许已经不再适应按照工业时代的传统就业模式继续就业,但是,各种以互联网和人工智能为基础的新兴技术变革有效降低了劳动强度,增加了对劳动者智力和经验的要求且减少了对体力的要求,深刻改变了人类体能智能的边界,为我国老年人口持续参与社会经济活动提供了技术支撑和外部动能,进一步改善老年人社会经济参与的环境。在一定程度上,老年人口因年龄增长造成的内在劳动能力的损失可以通过提升适应性获得补偿,即生产力似乎并没有随着年龄增长而有所损失[28],侧重创造性的公司更是有可能从劳动者年龄层次多元化中获利[29]。这也就为挖掘老龄人力资源创造了新机遇[30]。

(二)健康资本、教育资本、社会资本的资源禀赋积淀日渐厚实

不仅是潜在的人力资源总量优势,老年人口在中青年就业时积淀的健康资本、教育资本和社会资本、经济禀赋存量也对应着巨大的老龄人力资源开发潜力。

1.老年人口健康人力资本改善显著

健康状态与就业在某种程度上互为因果。随着“健康中国”战略的深入实施,我国居民健康水平得到进一步提高,老年人的健康水平持续改善,老年人群的健康预期寿命有效延长。“七普”数据显示,与以往的老年群体相比,我国60至69岁低龄老年人口健康状况更好,身体保持健康和基本健康的老年人占比超过90%(见图3)。较好的身体健康状况,为低龄老年人口形成持续劳动能力、成为稳定的人力资源奠定了基础,能够支撑他们参与社会经济生活并为价值创造做出更多贡献,也使他们能够从更广义的社会参与中获益。

图3 全国分年龄、健康状况的60岁及以上老年人口资料来源:《中国人口普查年鉴-2020》,中国统计出版社2022年版。

2.老年人口教育人力资本大幅提升

得益于新中国成立特别是改革开放后教育事业的蓬勃发展,近年来我国老年人受教育状况得到迅速改善。“七普”数据显示(见图4),我国60至64岁的“新晋老年人”就业人口中具有初中及以上文化程度的人数接近半数, 而50至59岁的 “围老年期”就业人口具有初中及以上文化程度的人数将达到 70% 左右; 60岁及以上人口中具有高中及以上文化程度的人口占比为13.90%,比2010年提高了4.98个百分点。预计到“十四五”期末,60至69岁的低龄老年人口平均受教育年限将突破9年,总体将达到初中文化水平,使得相当比例的低龄老年人口具备重返就业市场的条件。因此,老年人特别是低龄老年人口的快速知识化,将为人口负增长时代的老龄人力资源开发以及经济社会发展提供重要机遇。

图4 全国分年龄、受教育程度的就业人口资料来源:《中国人口普查年鉴-2020》,中国统计出版社2022年版。

3.老年人口社会资本和经济禀赋积淀日益丰厚

长期就业不仅帮助老年人积累了更多的实践经验、职业技能,也为他们积累了广泛的社会关系网络相对更加丰厚的经济禀赋。这是现时老年群体所拥有的不同于年轻群体的技能优势、文化优势[31],也是他们相较于前辈老年群体的资源优势。因此,不仅是人力资源优势,老年群体所积淀的社会资本也有助于他们更快地适应继续就业时所从事的职业,降低全社会人力资源开发和素质潜能提升的总体成本,以便将更多资金转而用于科技创新和技术研发,进而创造更多的就业岗位和机会。

未来十多年间,我国将增加更多的健康/教育水平和社会资本、经济禀赋更好的低龄老年人。开发利用这部分人力资源及其蕴含的巨大消费潜力,不仅非常重要,而且充分可能。

四、何以可为:积极开发老龄人力资源的现实挑战与应对之策

(一)现实挑战

虽然积极开发老龄人力资源具有极端必要性和充分可能性,但是,当前我国仍然存在一些制约老龄人力资源开发的主客观因素,有利于老年人就业的良好环境并未完全形成。

1．错误社会认知妨碍老年社会经济参与

尽管有大量事实和证据表明老年人能够通过多种方式继续为社会做出贡献,但社会认知仍然更多地将老年人视为“依赖他人者”[32],简单地将老龄或老年定义为脱离社会而需要支持和照顾的弱势状态。这种主观臆断错误地将老年人与劳动能力不足、劳动生产率低下、非就业群体等带有贬损色彩的主观印象联系在一起,构成潜在的年龄歧视[33]。这些错误认知对老龄人力资源开发有消极影响:一是局限了老年社会政策的目标取向,使制度化的政策和实践囿于提高养老金待遇、优化养老服务等基础性“给予型”政策内容。这实质上是引导政策制定主体将老年社会政策重点放在促进实现“老有所养”,而限制其向更广泛的“赋能型”内涵以及“老有所为”目标延伸。二是对社会成员个体认知和行为产生影响,降低老年人的自我效能感,最终影响老龄人力资源开发的实际成效。三是造成老年人再就业行为“污名化”倾向,认为老年人退休后应当享受清闲的晚年生活,实现再就业则暗喻不乐观的家庭经济状况。

2．老年人就业规划和服务发展不足

2023年中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》中提出,要“完善老龄工作体制。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部,强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄工作体制职责”[34]。《党和国家机构改革方案》从中央主管部门层面就老龄事业发展进行了职责调整优化,明确了“一盘棋”系统思维和指导思想。然而,实践中有关老龄人力资源开发的政策尚未形成合力:一方面,老龄人力资源管理服务呈“碎片化”状态。老龄人力资源开发涉及的横向不同部门间职责分工和纵向不同层级间事务协调关系众多,开展综合协调、实现协同高效的难度大,促进老龄人力资源开发的多部门协调治理机制有待进一步建立和完善。另一方面,老龄人力资源开发的系统性规制措施缺乏。老年人并非传统意义上的就业重点群体和劳动力供给主力,尽管我国以积极老龄化、健康老龄化为指导思想出台了一些指导意见鼓励老年人继续发挥自身作用,进而提出加强老年人就业服务和促进老年人社会参与的相关建议。但是,在老龄人力资源开发方面尚未完成一揽子的顶层规划设计和中层制度安排,更具体的规范性、指导性和可操作性的老龄再就业促进政策尚未出台,诸如职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务等相关就业支持政策或服务缺失,老年人就业渠道不畅通。

3．老年人就业配套福利政策不完善

与其他年龄群体一样,老年人也承担着多种角色压力,要想实现再就业也需要多方面政策支持。但是,目前,我国尚未建构起整体性老龄就业支持政策体系,尚未营造出有利于促进老年人再就业的良好社会环境。具体来讲,主要表现在以下几个方面:一是老年人家庭照料责任的社会化分担有限,以致非正式劳动对正式劳动形成了较为明显的挤出效应。由于缺乏完善的全生命周期照护体系,弱势社会成员的照护责任多转由家庭成员来承担,再加上传统价值观念的内在影响,大多数退休老年人尤其是女性退休人员会选择回归家庭承担“一老一小”照料责任,弱化了老龄群体的社会经济参与。二是养老保险制度尚未对老年人再就业形成适度激励。目前,学界对于养老金对退休人员再就业的影响显著与否以及具体程度尚未形成共识性认识。但是,根据退休人员“再就业悖论”,人力资本积累较高和经济基础相对窘迫的退休老年人往往更容易做出再就业决策,而庞大的中间群体则在其中摇摆不定。因此,如何通过建立合理的养老保险待遇确定机制激励老年人群体适度增加劳动供给是一个值得思考的问题。

4．老年人就业权益缺乏法律保障

目前,我国老龄人力资源开发的法律法规体系尚不健全。一是劳动关系认定困难。老年人达到法定退休年龄后继续就业总体处于自发状态,不具备认定劳动关系的主体资格要素,退休人员与用人单位之间往往只能建立劳务关系而非劳动关系,对后续老年人就业权益保障非常不利。二是老年人就业权益保障不足。我国现行法律体系对劳动者权益保障是建立在劳动关系基础之上的,有劳动关系的情形能够得到强保护、无劳动关系的情形只能实现弱保护[35]。老年人与用人单位之间形成的非标准型用工关系直接意味着老年人基本劳动保障权益的损失,老龄劳动者将被总体置于正式劳动保障之外,抗风险能力较弱。由于老龄就业双方主体地位实质上不平等,存在再就业老年人难以应对不合理的劳动时间和劳动强度、较差劳动安全卫生条件以及不提供必要福利待遇等问题。特别地,老年人群体更容易受到与年龄相关的歧视,例如,简单地将年龄与劳动能力、健康状况、职业技能水平联系在一起,使老年人在职场中处于不利地位。这些问题均需要国家公权力适时介入矫正,完善倾斜保护老龄劳动者权益的法律体系。

5．老年普通和职业教育体系欠缺

目前,我国老年人在就业市场中的整体竞争力不强,人岗技能不匹配的结构性矛盾持续存在并缺乏有效化解渠道。一是“老有所教”资源供给滞后于社会现实需要。一般社会认知往往将老年教育视为准公共物品,专注于满足老年人养生健康、生活护理、娱乐休闲需求,尚未深刻理解老年教育的价值和意义,老年教育的就业导向不足。目前,我国老年教育统筹规划和管理服务水平都相对较低,特别是缺乏宏观制度规范和经费保障,影响了老年人素质技能提升。二是老年人终身职业技能培训制度尚未健全。随着新兴技术变革的纵深发展,许多老龄劳动者面临技能过时的挑战,科学技术使用能力较弱的群体或受到算法歧视的部分人群显然处于不利地位[36]。各类老年培训机构虽有发展,但社会化、市场化、专业化程度不高,培训水平和层次相对较低,也未被纳入国家职业技能培训体系。

(二)应对之策

在中国,积极开发老龄人力资源已成为应然之势。面对老龄人力资源开发面临的障碍和挑战,公共政策制定者应秉持系统观念,协同推进相关政策措施共同发力,协力促进积极老龄观下的老年人社会经济充分参与。

1．树立正确的老龄人力资源开发观念

理念是行动的先导,只有树立先进的理念,才可能设计出合理的制度安排。因此,全社会的老龄观以及对老年人社会经济参与的认识,对老龄人力资源开发相关制度建设具有重要的先导性价值,甚至在一定程度上决定了老龄人力资源开发的结果。一是要逐步确立与社会价值体系相适应、契合推动人口高质量发展需要的积极老龄观、现代老龄观,并将它全方位嵌入老龄人力资源开发政策制度体系的各方面以及老龄人力资源开发实践的全过程,实现老龄人力资源开发指导理念的现代化转型。二是要优化老龄人力资源开发利用的人文环境。既要做好宣传教育和舆论引导工作,帮助社会公众准确理解人口老龄化新常态,转变人们看待老龄化社会、老年人口和老年阶段的思想观念;也要有机结合老年人再就业的经济价值和社会价值,强调老龄人力资源开发的价值理性,消除社会各方对老年人再就业行为的误解和偏见,为老年人再就业创造良好的社会氛围。三是要充分尊重老年人按照自主意志、价值偏好安排自己退休生活的自主权。既要鼓励老年人积极实现社会经济参与,利用自己积累的知识、技能和经验继续为社会经济发展作出贡献;也要通过多种方式支持家庭成员、社会组织、社区、熟人群体等为老年人参与社会经济活动提供现实条件,逐步化解老年人再就业的现实梗阻。

2．完善老年人就业规划与就业服务

通过加强顶层设计,设计适当的规划、政策和服务来改善劳动者生命周期内的就业表现,建设包容性人力资源市场。一是提升老龄人力资源开发在政府工作中的优先序。一方面,将老龄人力资源开发纳入国民经济和社会发展规划,为老龄人力资源开发工作有序推进提供行动指南;另一方面,还应从国家层面成立老龄人力资源开发专门工作机构,系统推进老龄人力资源开发。二是为老年人提供适当的就业公共服务。(1)将老龄劳动者纳入现行就业公共服务体系中,积极面向老年人开放公共就业岗位。同时,结合老年人就业意愿,充分发掘符合老龄人力资源特点及开发规律的灵活就业机会,支持老年人利用碎片化时间实现灵活就业。(2)拓展老龄人力资源招聘渠道,完善老年人才供需对接平台。面向已退休老年人发布招聘信息,定期举办以老龄人力资源为主要对象的市场招聘会,竭力为老年人实现“老有所为”沟通社会信息、创新就业方式、开拓就业渠道。(3)及时提供个性化老年人就业服务,如就业指导、简历写作、岗位咨询、面试技巧和技能提升培训等,实现服务内容个性化、措施精准化、方式多元化。

3．完善老年人就业配套福利政策

从广义社会福利视角出发,系统调整和完善老龄人力资源开发的配套支持政策,构建老年人就业友好型社会。一是实施渐进式延迟法定退休年龄并辅之以弹性退休政策。按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则,逐步延迟法定退休年龄,充分利用目前我国低龄老年人规模巨大这一优势条件,提高人力资源开发利用效率,同时通过合理的制度安排引导处于围老年期的退休女性以自愿弹性退休的方式延长劳动参与时间。二是建立老年人就业与社会福利激励相容的相关机制。公共政策制定者要在养老保障和就业促进之间选取适当的平衡点,通过调整养老保险和其他社会保障制度中的财政激励举措(例如,为在达到法定退休年龄后自愿延迟退休的老年人额外增发一定比例的养老金),以加强工作激励并提高老龄劳动供给水平[37]。同样,其他养老保障制度也能通过延缓老龄劳动者健康资本衰退过程的方式提高老年人社会经济参与的可能性。三是以“一老一小”为重点构建老年人就业友好型社会福利政策体系。包括建立并完善“一老一小”养老托育服务体系、长期护理保险等社会福利政策,积极引入多元社会力量发挥专业服务优势,通过增加社会化服务供给置换家庭内部富余的老龄人力资源,降低家庭照料责任对老年人劳动参与的挤出效应,特别是通过提高老年女性劳动参与率扩大老年人再就业规模。

4．建立健全老年人就业法律法规

适时出台老年人就业法律法规,在立法层面明确政府、企业和个人所应承担的责任范围。一是研究解决老年人重新进入就业市场的法律问题。具体而言,重点在于弥补现行法律法规中有关劳动关系认定规范的缺陷和不足,修订和补充《老年人权益保障法》中老年人劳动权利保护条款,在立法层面对老年人退休后再就业的用工关系做出合理界定,灵活对待老年人劳动合同期限和社会保险问题。同时,就老年人再就业时面临的工作时间、职业培训、福利待遇等关键劳动权利与义务事项,从法律法规层面做出明确规范,切实提升老年人再就业的质量。此外,还应加大反年龄歧视就业立法和执法监督力度,预防和减少全社会的年龄歧视现象,切实减轻年龄对就业的影响。二是建立老年群体与用人单位的正向互动关系。一方面,要转变用人单位对于老年人的消极雇佣态度。公共就业部门应采取适当措施激励规模雇用老年人的用人单位,包括税收优惠、社保补贴、资金奖励、精神褒奖等,并做好相应监督工作。另一方面,鼓励用人单位重新设计工作内容并探索创新方式来吸纳老龄劳动者,逐步调整企业文化、薪酬体系、员工培训等原有人力资源管理流程以适应新的人力资源使用结构,形成完善的用人机制。具体可以包括:实行符合老年人就业特征的弹性工作时间、以劳动者的工作结果作为评价指标而非简单的时间标准等举措。当然,鉴于很多用人单位出于规避风险的考虑而可能选择减少老年人用工量,因此,需要平衡好促进老年人再就业与保障企业用工自主权之间的关系。

5．优化老年人就业导向教育模式

就业是劳动力市场供需匹配后的结果,消除老年人再就业客观障碍的最好方式是提高他们的就业能力。这就要求建立老年人就业导向的普通教育和职业教育体系。一是发展“赋权增能”型教育。进一步适应新人口转变形势下老年教育培训要求,根据老龄人力资源身心特点以及技能开发偏好,建立与之匹配的老年教育内容,赋予老年人重返就业市场的权利和能力。同时,还应采取多种形式,提升老年教育的生动性和实践性,增强老年人学习主动性,提升老年人的职业素养,促进老年人就业创业。二是提供终身职业技能培训。根据产业升级对职业技能提出的新需要,为老年人组织以培养和提高职业技能为目的的训练活动,提供平等的学习和提升新技能的机会。老龄劳动者可以在目录内自主选择培训项目,包括适应性培训、就业能力培训、学历教育培训、终身职业技能培训等,帮助老龄劳动者获得职业生涯必备技能以获得更多的认可,提高劳动生产效率和人职匹配度,提高劳动力市场技能供需效率。

五、结语

21世纪是人口老龄化的世纪。目前,世界上几乎所有发达国家都已经进入老龄化社会,许多发展中国家正在或即将进入老龄化社会。作为一种新近出现且难以逆转的人口和社会形态,老龄化已经成为中国社会的新常态,对经济社会发展既构成了现实挑战,也提供了部分机遇。积极开发老龄人力资源,是世界各先期老龄化国家应对人口老龄化挑战的主要方式之一。我国在人口总体步入老龄化的进程中,拥有丰富的老龄人力资源存量,也积淀了丰厚的老龄人力资本总量,必须通过促进他们的社会经济参与来开发和充分利用。因此,积极开发老龄人力资源是积极应对人口老龄化“国之大者”的必然之举。

积极开发老龄人力资源,第一,要在习近平总书记关于积极应对人口老龄化重要论述以及积极老龄观的指引下,引导全社会积极看待老龄化社会、老年人口和老年阶段,充分认识到老龄人力资源所蕴藏的经济产出能力,为积极开发老龄人力资源营造更加有利的社会环境以及更加理性的社会氛围。第二,针对积极开发老龄人力资源、促进老年人社会经济参与过程中遇到的各种中梗阻,设计相应的体制机制、法规政策并提供专门的老年教育和就业服务,为积极开发老龄人力资源构建制度体系和运行机制支持,让老年人群体能够更加充分地参与社会经济活动,同时也能更公平合理地分享社会经济发展的成果,在老有所养的基础上努力实现老有所为。

注 释:

① 我国现行退休政策仍然执行《国务院关于工人退体退职的暂行办法》的规定,男职工60周岁、女干部(现为管理技术岗位)55周岁、女工人(现为工人岗位)50周岁退休。

② 根据2021年企业退休人员月人均养老金(2987元)以及2021年全国规模以上企业就业人员平均工资(88115元/年或7343元/月)计算而得。参见:中共人力资源和社会保障部党组:《进一步织密社会保障安全网》,《求是》2022年第8期,第23-27页;国家统计局:2021年规模以上企业就业人员年平均工资情况[EB/OL].(2022-05-20) [2023-11-20]. http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202205/t20220520_1857637.html。