高校专项债券发行探究及对策建议

黄淑玲

（广西科技师范学院，广西 来宾 546100）

高校在加强基础设施建设、优化办学环境过程中，开始积极拓展资金来源渠道，而其中一个重要途径就是发行高校专项债券，这能为高校缓解资金难题提供新方向、新思路，而且高校专项债券发行过程中，无论是成本还是风险都相对较低，目前被各大高校广为认可。不过在高校专项债券发行过程中还存在一系列问题，主要体现在发行规模、信息披露、规范管理以及风险控制等方面，因此，高校应当结合自身学校在管理过程中出现的问题，制定优化债券发行管理的对策。

一、高校专项债券的内涵

我国政府的一般公共预算资金主要由三部分构成，分别是“一般公共预算支出”“政府性基金预算支出”和“国有资本经营收入”。地方政府专项债券是由地方政府发行的用于特定项目建设的政府债券，主要包括普通专项债和高校专项债。高校专项债券归纳在地方政府专项债券范畴，并以政府性基金预算收入作为偿债来源。与一般的债券相比而言，高校债券未被计入政府财政赤字之中，因此，其便具有更高灵活性[1]。高校基建以及各类教学设备和仪器配置中，高校专项债券发挥着重要作用，通过资金筹集，可有效减轻高校资金压力。

根据对各省份高校专项债券发行信息的梳理，可以发现（以省级高校为例），高校专项债券的发行过程大致可分为以下几个步骤。

第一，各高校根据自己的项目投资计划，综合考虑项目的利润和融资的收支平衡等因素，对未来一年的高校专项债券的资金需要进行合理的测算和建议，并准备好项目的实施计划，向教育厅提交。

第二，教育厅对各校专项债申请情况进行总结和审核，以高校建设发展规划、中央和地方财政的投入为依据，并结合项目的收益和融资平衡等要素，对未来一年省高校专项债券的资金需要进行测算，并提交给财政部门进行审核。

第三，财政部门根据项目收益专项债券的发行标准，对项目进行严格筛选，并建立项目库。项目甄选程序的特定要求包括：要求为公共院校，以省级重点院校为准，并得到教育厅和发改委的批准；项目的资金来源为财政，资金来源不少于20%；项目融资简单，无违规增债现象，对债券审批及发行的时间周期进行全面考量，要与项目资金需求相匹配，特定的项目，其需求可能会有所变化。

第四，经省财政厅审查后，拟出全省高等学校发行专项债券的限额及社会福利资金的安排方案，报省人民政府核准，并按照规定报财政部。

第五，财政部门对地方政府公债进行信用评价与信息披露，确定发行计划，制定《政府债券招标发行规则》，编制《政府债券招标发行兑付办法》，出具发行债券的公开文件及评估报告。

第六，财政部门负责专项债券的发行，并将其发行情况向财政部报告。

第七，教育厅和财政厅按照国家的法律法规和管理制度，对高校专项债券的发行、使用和偿还进行监督。保证项目收入与资金的自我平衡，做到专款专用。

二、高校专项债券的政策背景

地方专项债券指的是地方政府为项目建设发行的、在特定区域发行的专项债券。专项债券是指由省级以上人民政府向金融机构举借的、承诺一定期限内还本付息的政府债务，具体可表现为政府性基金预算收入（包括政府性基金预算“平移”到一般公共预算支出）中的一部分；政府性基金预算支出中未纳入政府性基金预算管理的教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业领域项目建设资金；县级以上地方人民政府及其部门在本级财政中安排，用于城市基础设施等公益性项目建设和没有收益的公益性项目的建设资金；地方政府以融资平台公司作为发行专项债券募集资金，用于城市基础设施和公共服务等公益性项目建设的部分等。高校专项债券在地方政府专项债券当中属于项目收益专项债，其发行主要涉及以下政策背景。

一是2017年7月，根据财政部所发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）相关要求，地方政府专项债务其余额严禁超过专项债务限额，专项债券分类发行过程中，主要由省级财政部门进行试点工作方案的制定。

二是财政部于2018年3月发布了《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预[2018]34号）。根据相关政策要求，地方可积极地在重大区域发展、保障性住房、乡村振兴、市政基础建设、公立高校、公立医院、交通等领域确定和相关条件相符的项目，尝试着对相关项目进行收益专项债券的试点发行。此政策也对高校专项债券作出了明确定义，解释其属于项目收益以及融资自求平衡类型的债券。

三是财政部于2018年8月印发了《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库[2018]72号），根据相关政策，地方债券相关期限比例结构不再受到限制，地方财政部门在期限确定方面掌握自主权。

四是2019年6月公开发布了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，这项政策提出专项债券可当作和相关条件相符的重大项目资本金，并鼓励与引导金融机构给予其配套融资支持。

五是财政部于2020年12月发布了《关于印发〈地方政府债券发行管理办法〉的通知》（财库[2020]43号），这项政策规范并统一了地方政府债券发行中的有关机构职责、发行与托管、信息披露及信用评级、发行期限和额度等内容。

六是财政部于2021年2月发布了《关于印发〈地方政府债券信息公开平台管理办法〉的通知》（财预[2021]5号），这项政策指出在财政部的带领下实现中国地方政府债券信息公开平台的建设，由此对地方债券信息公开工作加大规范力度[2]。

三、高校专项债券发行情况分析

（一）发行规模小

近年来，高校快速发展，面临着越来越大的资本性支出，而目前我国每年所发行的高校专项债券规模相对较小，和高校实际需求有较大差距。特别是在一些高校举债融资过程中，高校专项债券发行属于唯一合法途径，这种情况下就会出现融资缺口大、僧多粥少等情况，各个高校都对专项债券表现出很高的发行积极性，并且会将此项工作当做重点工作任务，无论是财务人员还是校领导均高度关注相关工作进展[3]。

随着社会及经济的不断发展以及教育事业的加速改革，高校越来越关注加强校区建设，这也使得融资需求和专项债券额度两者面临更大的矛盾。至今为止，我国每年的专项债券发行额度依旧存在总量偏少现状，在发债规模较小情况下，难以有效通过此途径缓解高校债务压力。

（二）信息披露不完善

在高校专项债券发行过程中，所涉及的环节比较多，包括财务报告发行、结果公示、风险管控、偿付利息公示、跟踪评级等，各个环节所涉及的信息当前尚未及时、全面地在规范化、统一化管理平台当中公开披露，对于需要通过高校专项债发行获取资金的高校来说，其在选择专项债过程中会面临较大困难。

（三）未对其名称进行统一

经调查，自2020年年底以来，我国所发行高校专项债券其中共有15只债券其名称当中包含有教育、高校、高等类型的字样，而且发行主体分布在多个省份，主要是河南、云南、广西、青海、新疆、陕西、吉林。结合专项债相关披露信息，并进行统计和分析，发现除了上述省份，其他很多省份也发行有高校专项债券，只是在命名方面存在着一定差异。比如对于高校专项债券，浙江省主要以其他项目收益专项债券来命名，安徽省以政府专项债券来命名，江苏省是通过城乡建设专项债券来命名的，体现出高校专项债券在发行过程中命名缺乏统一性、规范性，这将使后期专项债券规范化管理面临较大困境。

（四）存在内部风险

由于高校在申请其专项债券之时，应当分批次执行，这就会造成高校的实际资金使用情况与其预计时间存在一定的“误差”，可能项目的资金还没有到位，就已经出现开工的情况，这就容易使项目建设中出现资金短缺问题，即便后续能够顺利到位，也经常出现资金闲置情况，并会由此引发资金被挪用等内部风险。另外在专项债券管理以及工程项目管理当中，若存在内部管理缺陷，如债券发行前期未扎实的做好准备工作，或者项目库建设缺乏完整的管理体系，将不利于专项债券资金顺利落地，并可能发生专项债券发行之后需要等项目等问题。

四、高校专项债券发行的对策建议

（一）部门协同，高效推进

在发行高校专项债券之前，高校要围绕相关项目做好一系列准备工作，并要准备多项资料，主要有学校办学规模、基本情况介绍等；近三年的高校决算报表；学校事业单位法人证书、学费收费标准文件、办学许可证等；发展资金使用用途说明，比如相关资金要用于基建，需要准备基建项目投资预算表、立项书等项目有关的合同文件等。为更好、更充分地做好项目准备工作，高校可专门组建专项债务责任小组，小组成员主要由高校财务处、党办、审计处、招标办、国资处、基建处、院办等部门工作人员所组成，责任小组要确定各部门其工作职责，根据实际情况，综合考虑多项因素，完善地建立定期会商机制以及协同工作机制，促使高校专项债券发行过程中涉及的申报、督查以及执行等各项工作能够顺利、高效地推进，并使资金使用更加规范[4]。

（二）信息披露，完善机制

在发行高校专项债券过程中，高校财务部门要注意在专门的、规范化的、统一的债券监控平台当中，围绕项目全周期信息完善制定、对信息披露机制进行二次明确落实，如此，才能确保各个环节“导出”信息的透明化、完整化，并在接受社会及政府监督背景下，进一步规范专项债券资金的使用，防止发生资金被挪动等问题。

（三）预算管理，专款专用

在高校专项债券发行过程中，高校财务部门要在规范、完善地建立相关融资机制基础上做好预算管理以及限额管理，逐步针对高校专项债券其债务管理涉及的所有环节构建全覆盖、环形管理体系，在加强预算管理基础上，保证实现专款专用。

在财务管理实践中，要实现开前大门以及严堵后门之间的有机协调，渗透疏堵并重原则，结合财务管理数据为高校专项债券发行相关决策的制定提供依据和建议，既要严禁无序举债搞建设，还要求高校在依规、依法基础上，通过合理发行高校专项债券实现融资目标，切实解决项目资金短缺问题，拓展资金来源，并有效地通过发行高校专项债券帮助高校节约项目建设融资成本，解决资金难题，拓宽筹资渠道，并有效提高债务风险的防范及化解能力。

通常情况下，高校基建项目其建设周期都超过两年，为保证相关资金能够适时分期到位，高校财务管理部门需要在发行下一年度的债券之前，基于项目投资概算以及年度项目预计进度对下一年度资金需求量进行准确、合理的测算，优化设计债券融资方案，在达到利息保障倍数以及压力测试相关要求基础上，尽量提升项目资金储备量，防止由于资金缺位导致工程停工。

此外，高校在发行专项债券之前，财务部门要详细地制定发行规划，合理设置地方政府债券期限结构、发行安排频次、全年总发行安排等，同时结合项目实际情况以及具体年度规划统筹设置债券期限，同时高校财务部门要预先将资金需求上报给财政厅。高校专项债券在公开发行过程中，各地需要根据有关要求并结合项目相关政府性基金收入、债券市场需求、专项收入情况以及项目建设和运营周期等确定合适的专项债券期限。

其间，高校要对债券发行时间、期限、债券融资规模等加强科学统筹，基于融资规模以及资金获取能力等合理安排资金，优化设置债券期限配比以及还款规划等，保证债券资金使用合理、科学。

（四）识别风险，动态防控

在高校专项债券发行过程中，财务部门还要针对各个环节逐步加强风险识别，主要可运用项目生命周期分析法，全面查找并精准甄别可引发风险或潜在风险的因素，并对风险可能造成的后果与损失进行分析。

当高校财务部门在对生命周期分析视角下对高校专项债券进行风险分析之时，可参考财政部提出的立足借、用、管、还环节全面强化专项债券管理的相关要求，从高校专项债券申请到发行到资金使用再到项目建设直至项目管理最终偿还债务的全过程，各项工作都划分成借、用、管、还这几个部分，针对每个部分明确标出可影响高校专项债券的重点，多加关注，围绕相关重点可能存在的问题全面识别高校专项债券风险[5]。

以某高校专项债券为例，财务部门在通过项目生命周期法实现风险识别期间，相关的风险主要有政策法规缺乏指导力度、所编写项目实施方案可能有漏洞、学校决策不够科学等；用相关的风险主要有建设项目保持着较低的审批效率、项目施工效率偏低、资金使用率低等；管方面的风险主要有项目建设过程中缺乏足够的管理能力、建设部门以及使用部门缺乏充分协调与沟通等；而相关的风险主要有项目收益具有不确定性、支出发生较大变动等。

在风险识别基础上，高校还要加强动态防控，主要可围绕专项债券发行建立风险管控小组，合理确定各部门职权以及风险管控职责，并对各部门工作加强统筹管理。与此同时，高校财务管理部门应当结合资金使用的实际情况，加强对专项债券的管理，其主要目标是预先加强风险防范，有效控制相关风险，最大化地提升项目产出效益，即以资金规范使用为基础保证债券建设项目能够按时按量地完工，获得预期收益，并在确保融资平衡基础上按时偿还本息。在总风险管控目标建立基础上，财务部门还要围绕借、用、管、还这几个环节对风险管理总目标进行分解，重点针对不同环节采取有效的风险管理措施，切实提升风险管控有效性。

此外，要基于高校内部控制体系，围绕高校专项债券发行与管理，对其管理流程进行完善和制定，从而使债券管理工作人员的“责权对应”，进而切实提升风险管理效率。在制定风险管控流程期间，要明确各环节、各部门的管控任务与职责，程序化地开展债券管理工作，逐步实现风险管控目标。

为加大专项债券风险管控力度，高校还要合理建立风险处理机制，因为风险发生具有不可确定性，而且不能准确、完整地预知相关风险可能导致的后果，所以即便财务部门能够科学评估相关风险，制定风险管理策略，也不能确保所有风险均被识别或所制定的风险管控措施均是有效的，对此，需要高校规范地建立风险处理机制，结合具体情况合理判断并有效处理各类风险。

五、结束语

随着高等教育事业的发展，双高建设以及双一流等项目也逐渐增多，而在此过程中，巨大的资金需求和有限的财政投入之间的矛盾更加尖锐，亟须创新与拓展高校融资渠道。发行高校专项债券是拓展高校融资来源的重要途径，需要学校管理层、财务部门以及各相关方高度关注此问题，不断优化与改进高校专项债券发行管理模式，保证债券发行和高校发展建设提出的融资需求更相匹配，并确保资金使用规范、合理，防控各项风险，切实提升资金利用率和使用效益，推进高校高质量、现代化发展。