环境约束、动态调适与公共部门的演化逻辑

倪星 李佳樾

基金项目：国家社会科学基金重大项目“推进廉政治理体系和治理能力现代化的战略、路径与对策研究”，项目编号：20ZDA105;深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心 2022 年重大课题“中国式现代化与深圳先行示范区建设研究”。

作者简介：倪   星（1969—），男，中国人民大学公共管理学院教授。

李佳樾（通讯作者）（1998—），女，华南师范大学政治与公共管理学院研究助理。

摘要：在制度规定的刚性约束下，公共部门与环境之间仍然存在互动与匹配的动态关系。基于演化理论视角对公共部门内部管理变迁展开研究，通过“变异——选择——传承”的分析框架剖析其具体的演化机制。具体而言，组织的变异包括制度安排和定位转变，选择表现为集权与分权的管理模式抉择，在适应环境过程中形成的制度安排、人力資源和组织文化则作为传承因素，伴随着组织进入下一轮演化。通过对G单位的典型个案检视，公共部门内部管理应在符合国家政策法规、坚持中央和上级统一领导的前提下，敏锐回应环境变化，遵循动态优化原则，保持适当的弹性和灵活性，推动持续演化;注重人力资本积累和组织文化建设，激发公职人员的公共服务动机，发挥其政治效能感。

关键词：公共部门;内部管理;演化机制;社会演化理论

中图分类号：C936     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2023）06-0040-13

一、问题的提出与文献回顾

公共部门的内部管理是影响行政效率和绩效改善的重要因素。我国公共部门的内部管理主要受“三定”方案的影响，后者确定了公共部门的机构性质、职责范围和编制数量。可以说，“三定”方案是中国式行政管理的创举，不仅奠定了行政秩序和效率的基础，更确立了公共部门内部资源管理和分配的基本格局[1]。这种自上而下的科层管理制度构建了稳定的组织形态和行为模式。从表面上看，在制度规定和组织惯性的作用下，公共部门没有权力和动力进行内部管理演化，公共部门的内部管理处于一种“理想科层”的静止状态。但实际上，公共部门的内部管理一直处于动态演化的过程，在“三定”方案的规定下，同一公共部门在不同时期会呈现出不同的内部管理格局，其组织目标、人员素质、管理模式和制度建设等方面都会出现不尽相同的演变。那么，公共部门内部管理的演化蕴含着什么逻辑？围绕这个问题，大量的研究突破了韦伯的科层制、泰勒的科学管理和法约尔的行政管理等经典理论，以组织与环境的互动关系为切入点进行了讨论。

组织生命周期理论认为组织与生物体类似，有着自身的生命波动发展周期，遵循着一定的演变发展规律，组织会随着时间的推进不断演化[2]。学者们依据不同的标准对组织的演化周期进行划分。例如，唐斯认为，官僚组织大致会经历“形成——扩张——消亡”三个阶段，但由于政府部门并不容易消亡，其内部管理会在发展中走向渐进保守主义[3]。爱迪斯和格林纳分别提出了“九阶段”周期论[4]和“五阶段”周期论[5]。整体而言，组织的内部管理会从成立初期的单一化逐步经历集体化、规范化，最终走向精细化，遵循阶梯进步、纵深强化的演化逻辑。

新制度主义理论认为，组织面临着技术环境和制度环境的双重制约，强调在强迫性机制、模仿机制和社会规范机制下，某一组织会逐渐与同类型组织趋同[6]。对公共部门而言，地方政府的行为在多元逻辑的作用下呈现整体趋同的演化特征，尽管在部分领域出现了差异化的创新实践，但政府管理改革的目的不是突破已有的行动逻辑，反而是使其行为更加符合现存逻辑的要求[7]。可见，在新制度主义理论看来，公共部门的内部管理演化尽管有着差异化的苗头，但最终都会构建出与其他同类型组织相似的管理格局。

权变理论则认为，组织的内在系统受制于外在环境的影响，不断对内在系统进行调试以匹配外部环境，由此才能保证组织的生存与发展[8]。影响组织权变的变量包括环境的不确定性、组织规模、任务程序化程度和组织基础差异等，组织的计划职能、组织职能、领导职能和控制职能也随着上述四大变量进行动态调整[9]。莱克斯·唐纳森对美国等5个西方国家行政部门的实证研究发现，权变因素的失配降低了组织绩效，过低的组织绩效反过来要求调整组织内在系统以适应权变因素[10]。在权变理论的视角中，公共部门依据外部环境的变化进行内部管理演化，进而提高行政绩效，使得公共部门内部管理演化遵循“匹配——绩效”的逻辑。

整体而言，主流的组织理论对公共部门内部管理的演化逻辑进行了深入阐述。但随着实践发展，上述理论的解释力逐渐显露出局限性，各理论流派之间也存在着不少逻辑冲突。首先，组织内部演化倘若如组织生命周期理论所设想的符合生物演变规律，那么其趋向复杂和精细就不是必然的规律。原因在于生物演化遵循“适者生存”的基本原则，表现为“盲眼钟表匠”[11]的特征，组织演化的当下并不存在提前可预料的方向性，阶段式线性前进的演化逻辑可能只是人类构建出的理想模式。其次，组织在制度环境的影响下逐步趋同的规律似乎与我国公共部门的实践不符。在“三定”方案的规定下，同类型组织在建立之初是同质的，但在后续发展中，随着任务量、领导风格等因素的作用而产生差异化，组织演化方向正好与新制度主义所描述的相反。正如凯瑟琳指出的，集团和个人并不是政治力量中随着条件变化而接受赞扬或处罚的看客，更是策略行动者[12]。可见，组织演化不完全符合新制度主义所描述的走向“不时被打断的均衡”的规律。最后，权变理论所提出的组织随环境变化而出现“匹配——绩效”规律忽视了内部演化的难度，组织内部系统并不是随意形变的“橡皮泥”。在自上而下的管理体制下，正式制度、传统结构和利益格局等都成为公共组织演化的内在阻力。我国公共部门在人员编制、组织目标、组织任务量和组织职责等方面均没有完全的自主权，在自主权受限制的情况下公共部门如何进行权变，这一点尚未得到有效的解释。

事实上，组织为了生存或获得更好的绩效，势必会在有限的空间内进行最大的调适性演化，上述理论均发现了组织所具有的这一基本特征，并对其内在机制进行了阐述，但适切度均有所欠缺。由于人类社会是生物演化的产物，组织作为人类构建的合作有机体，必然符合生物演变的基本规律[13]。为此，本研究通过借鉴社会演化理论中“变异——选择——传承”的分析框架，阐述公共部门内部管理的演化逻辑。

二、理论基础与分析框架

迄今为止，我们没有发现任何违背新达尔文主义核心机制的生物演化现象。可以说，在众多主体与环境互动的理论解释中，生物演化理论是目前公认最为自洽的理论。真正的演化性理论的标志是必须用变异——选择——遗传的核心机制来解释这些阶段的转换[13]。社会演化理论作为生物演化理论在社会科学领域的一般化运用，严格遵循变异——选择——传承的核心演化機制，可以作为理解组织演化的基础。社会演化理论指出，变异——选择——传承是社会演化的核心机制，即社会特定的基因或要素在环境剧变的过程中发生自然选择，特定表现型遭到淘汰或保留，经过筛选的要素则得到了传播与传承[14]。该理论强调，演化必须是在时间维度上展开的;其次，对环境的适应是相对的，并不存在最合适的生存状态;最后，社会演化无论在哪个层面都是没有方向的，并不一定朝着更高的层级进行演变。

人类社会尽管有自身特殊性，但归根到底是从生物系统演化而来，不会超脱于生物规律，组织作为人的集合亦如此[15]。尽管“变异——选择——遗传”的生物演化机制是一种元理论范式，但这并不意味着在研究领域迁移时不需要进行辅助性解释[16]，在公共部门的研究中需重视其自身特殊性。例如，公共部门的突变环境一般来说不是随机的，反而是经过人为设计的;公共部门的自我选择具备一定的能动性，并不是任由环境来筛选的。因此，对社会演化机制进行修正和拓展是必要的。在公共组织演化的场景中，“变异”指的是上级对公共部门的特定制度安排或组织定位的转换，这种自上而下的政策命令迫使下级公共部门面临环境的剧变，进而导致组织演化的开始，改变了组织目标、组织定位等基本认知因素。“选择”在组织演化中指的是内部管理方式在分权——集权两端中的自我选择，通过权力的集中和下放，调动资源分配，适应制度安排。“遗传”在组织演化的过程中表现为组织因素的传承，指的是在组织适应制度安排过程中所形成的制度设计、组织成员和组织文化等，并伴随组织进入下一轮演化。这些传承要素对组织演化的作用是摇摆的，是否有利于下一轮演化须视新的变异情况而定。综上所述，借用社会演化理论来分析组织的演化，才能突破只关注部分演化的局限，展示完整的演化过程。

三、案例分析：G单位组织演变的内在逻辑

从研究范式来看，案例研究虽然在外推性上面临一些挑战，但对于分析新现象和新问题，尤其是在探究现象背后更深入的因果机制方面具有明显的优势。因此，作为一种探索性研究，本文按照质性研究的范式，选取G单位作为典型案例进行分析。G单位为A市人民政府直属事业单位，主要负责A市非营利建设工程项目的管理工作。2003年，G单位正式成立，此后历经两次重大变革。选取G单位为研究对象的主要原因如下：（1）案例典型性。G单位作为A市人民政府直属事业单位，是我国典型的公共组织。其内部管理受到“三定”方案的制约，也处于我国行政科层的“条条块块”之中。政治、经济、社会的发展需求以及上级政府部门的行政命令均会对内部管理产生深刻影响，这也是我国诸多公共部门内部管理面临的共同挑战。（2）案例完整性。G单位自成立至今共历经多次重要变革，内部管理经历多次调整，具有完整的演化过程，对于研究我国公共部门内部管理演化逻辑具有较强的借鉴意义。（3）数据可得性。G单位信息公开程度较高，相关媒体对G单位也进行了多维度的报道，G单位各发展阶段的资料透明度较高。此外，2021年5月至2022年11月，作者负责的课题组为G单位提供内部流程优化咨询服务，本案例资料及访谈材料均来自此次课题调研。

自正式成立以来，G单位经历了多次重大变革，在变革中通过集权和分权管理方式的自我选择，适应上级政府对其进行的制度安排与组织定位。与此同时，在演化的过程中，G单位的制度设计、组织成员和组织文化等得到了传承和发展。下面以G单位为典型案例，具体阐述其中蕴含的“变异——选择——传承”演化机制。

（一）第一次演化：G单位的成立

1.变异：市政府的制度探索

2003年1月，A市提出要打造全国一流大学城的目标。A市大学城建设指挥办（以下简称“指挥办”），即G单位的前身正式成立，具体负责大学城建设的组织和筹划工作。指挥办内设4个部门，并向市土地开发中心等部门抽调专业人员，配事业编制20名。2005年5月，A市成立国际会议中心建设领导小组，下设国际会议中心项目建设办公室，具体负责国际会议中心项目建设管理工作，与指挥办的关系为“两块牌子，一套人马”。由于指挥办承接了两个重点项目，在人员不增加的前提下，内设机构扩增至5个，包括综合部、计划财务合同部、技术部、工程部和总工办。此时G单位仍是一个临时机构，其主要目标是快速推进两大重点项目的完成。

2.选择：分权管理快速推进任务

当时我们还是临时机构，大部分工作人员还是从市土地开发中心调人来协助，主要就是以最快的速度，保质保量完成大学城和国际会议中心建设……上面给的定位很明确，要“又快又好”地推进工作，“快”是首要任务。（A-1-20210518）①

因此，针对大学城和国际会议中心建设项目的特点，指挥办采取直线式组织架构，初步依据项目不同领域和板块划分管理部门，形成对项目各阶段进度的控制。各职能部门员工按照指挥开展工作，每个岗位只向一个上级负责，权责清晰，具有“快速响应，集中突破”的鲜明特征。直线与扁平化管理使得内部决策传递与执行效率较高、外围协调能力较强的特质与集中片区、功能单一的工程任务情况相吻合，契合该时期的项目工作需求。

在管理模式方面，由于组织人员较少，指挥办充分利用自身的资源整合和行政动员的优势，将技术咨询、设计审查、招标代理、造价审核、财务管理、法律咨询、档案资料、后勤服务等事务，通过购买服务的方式委托市场主体执行，建立了一套“小业主、专业化、市场化”的管理模式。具体而言，指挥办通过招投标的方式与近300家服务单位进行合作，对各服务单位涉及规划、设计、建设、施工和咨询的2000余个专业人士进行集中管理，打造了一支高水平的工程项目管理团队。在制度建设方面，这一时期指挥部坚持高效实用的原则，依靠30项基本制度，保证项目推进的有序高效。

3.传承：组织自信、制度短板与能力结构不齐

一方面，在时间紧任务重的情况下，A市大学城和国际会议中心的工程均在19个月内顺利竣工，创造了工程速度奇迹。同时大学城工程项目获得了中国土木工程詹天佑大奖、鲁班奖、全国十大科技成就奖、中国人居环境范例奖、中国建筑节能年度十大代表工程以及4项国家优质工程奖;国际会议中心工程获得了智能建筑优质工程的殊荣，在西班牙建筑节上荣获公共建筑类的最高奖项，更是在国内首创干挂敞开式红砂岩双层幕墙，涉及多个领域的技术创新，引起强烈反响。在速度奇迹和荣誉满身的双重成就下，指挥办的组织自信初步建立。时至今日，G单位将此段峥嵘岁月放在组织历史的显眼位置进行展示，并在不同场合以此为典型优秀案例进行外部宣传和内部激励。

大学城和国际会议的项目做得很成功，特别是大学城项目，很多地方的大学城是市场化来做的，在征拆、投资、进度上面都有很多问题……我们不仅建成了，而且是又快又好地建成了，当时主流媒体都把我们作为中国速度、基建狂魔的优秀代表来宣传，获得了很多荣誉和掌声……这都是我们单位的光荣历史和文化精神。（B-1-20210518）

另一方面，虽然这一时期指挥办基本形成了各部门管理制度的雏形，但是指挥办作为一个临时机构，组织注意力更多集中在工程项目的快速推进上，而制度建设并不是其工作重点，诸如各部门交叉管理、流程和职责不清晰、部门内部及外部的沟通协调不顺畅等问题无法避免。

我们有一些基础的制度，保证了日常的运行顺利……当时没有时间，也没有精力，可能也没有很大的必要去把制度做得多完善……制度是把双刃剑，做得越完善就会越影响进度，这不是当时的追求。（B-1-20210518）

此外，由于工作紧迫、配套人员不足，指挥办的人力资源管理与实际需求仍有较大差距。一是人员遴选、招募、考核、提拔、奖惩、休假等日常管理缺乏成熟的规章制度、操作方法及良好应对措施;二是缺乏稳定、有序、安排科学的职业培训机制，缺少人员知识提升和素质改善的组织保障;三是人员的专业素质结构配备尚待完善，其中土建人才较丰富，但机电、弱电人才相对缺乏，人事、组织管理人才则相对不足。

大学城指挥部的优点就是短平快，信息共享和决策方面还是很快。但是短板也很明显，比如程序不太公平，制度不是很完善，现场人员素质不够高，专业也不够强。（B-2-20210520）

（二）第二次演化

1.变异：组织定位的转换

大学城和国际会议中心的成功经验证明，G单位的政府代建制可以避免传统基建办管理模式和一般社会代建管理模式的弊端，也证明了该模式值得延续与深化探索。

以前是每个单位都有一个基建科、基建处，要不然就是每个单位自己组织招标，这里面存在很大的廉洁风险，既然抓廉洁的成本大，要抓就严抓一个……事实证明代建制干得不比内设基建科做得差，一样可以有社会代建的效率，甚至还更好把控，这就要固定下来。（A-1-20210518）

为了进一步完善代建制的管理模式，提高政府代建单位的权威性，增强政府代建单位的协调能力，2007年1月，A市政府决定在指挥办的基础上组建市重点公共建设项目管理办公室（以下简称“重点办”），并将其定位为副局级事业单位，主要职责为组织重点工程建设项目的开展，并对其进行监督与管理。内设职能部门增加至11个，配事业编制85名。

一个工程指挥办做完一项工程就散伙，这样没办法传承。其实A市发展以来，我们有很多经验和教训都没有积累下来，很多人项目结束了就回原单位……你看B市做完一个桥，出了多少论文？他们会总结经验，所以才走在全国前列。A市在这方面做得不够……重点办的成立说明要把有经验的管理团队统筹起来，集中起来干这个行当。（A-1-20210518）

重点办的正式成立，标志着项目管理的组织形态由临时性、负责单一工程项目组织实施的单位，转变为专业型、常态化、负责多项目组织实施的政府投资工程项目的管理机构。

2.选择：集中管理推进规范发展

作为常设组织，重点办搭建出“总部——项目组”的工程项目矩阵式管理格局。该模式有利于拉大组织的战略纵深、加快工程管理经验沉淀、推进人员培养制度化。同时，重点办组织定位的转变促使重点办进一步完善组织管理制度，该目标的实现依托于对部门权力的收缩，通过集中管理的方式推进制度建设，实现制度的固化和优化。

从一个临时机构变成一个常设机构，重点工作就不仅仅是管工程了，还要抓制度建设……要把分散在下面的权力收起来，建立好规章制度，把框框搭好，把轨道建好，才能放胆让火车加速跑，不然就是脱缰的野马了。（A-1-20210518）

在工程管理体制方面，重点办通过深入总结大学城和国际会议中心的建设经验，在计划管理、设计管理、招标采购、现场管理、资金支付和工程结算等方面形成了一批工作成果，建立了一整套覆盖大型工程项目建设全生命周期的制度体系。在政府投资项目保廉体系建设方面，围绕工程建设的中心任务，本着“强化制度，完善机制，加强监督，重在预防”的思路，重点办通过优化研究决策机制和工程项目实施的管控机制，努力打造“阳光工程、廉洁工程”，形成了完整的政府投资项目保廉体系，建立起一整套规范规划设计、招标采购、材料定板、计量支付、现场管理、设计变更、工程签证、综合考评等管理环节的制度和机制体系，加强了对容易引发职务犯罪的主要管理环节的制约和监控，保证了相关工作的规范实施和有序展开。在人员素质方面，重点办新引进专業技术人员和管理人员118名，在专业、年龄等方面进一步优化了单位的人员结构。

3. 传承：管理成本、人才聚集与理性的组织文化

在这一时期，重点办先后制定147项规章制度，有效规范了单位人事、行政、后勤、党务等工作，特别规范了前期设计、工程采购、施工管理、竣工验收、工程结算等工程项目管理各个环节的各项业务分工和管理办法，实现了工程项目管理权限的有效分解和合理监督，确保各项工作的高效、平稳推进。值得指出的是，重点办尽管规范了运行机制，但也同步增加了管理层级，部门与部门间的沟通成本随之增加，繁文缛节和文山会海也同步分散了组织注意力。

重点办时期机构多，分工分得比较细，确实很规范，风险也很低。但是决策链条太长了，效率低。（B-2-20210520）

此外，经过两年的转型蜕变，重点办有专业技术及管理人员共208名，本科以上学历人员达87.02%，研究生以上学历占10.09%，中级职称人员占61.05%，高级职称人员占34.13%，多方面专业人才的到位基本满足了各项重点工程分阶段、分散式同步展开的工作需要。但是过度依赖人才引进的结果也导致了重点办疏忽了内部人才的培养，使得内部人才结构出现断层，在各司其职的科层分工制下，组织成员的能力进步缓慢。

那个时候我们引进了很多人才，一下子队伍就壮大了起来，也专业了很多……后期发现了一个问题，就是每个部门离不开部门领导，干部骨干太少，领导抽不开或者临退休想找个人顶上，感觉没有人可以接上。（B-3-20210524）

由分权到集权的组织管理模式的转变重构了组织内部权力格局，规范了内部要素的发展，其中最为典型的是组织文化，由自下而上的自发形成转变为自上而下的系统设计。重点办与地方高校合作开展组织文化建设工作，倡导社会主义核心价值观，推出了一系列组织文化手册、经典故事集以凝聚共识，推动工程建设。然而，自上而下的组织文化建设难以植根于每一位组织成员，更多的是依靠主要领导及优秀干部的精神体现，使得组织文化从激昂逐步趋于科层理性，个人荣誉与组织荣誉逐渐分离。

每个组织肯定都有官方文化和亚文化，这个是中性的，没有好坏之分，两种文化的差异肯定是存在的……对于很多基层员工来说，这就是一份工作，组织荣誉感确实没有那么强烈，按部就班做好工作就可以了，我自己认为这个也无可厚非，也没做错什么。（C-1-20210524）

也因此，重点办针对人员激励问题初步建立了奖勤罚懒、奖优罚劣的工资激励和绩效考核机制，更推出了职称申报指引和办理的服务工作，以实现个人目标和组织目标的统一和融合。

我现在最头疼的就是绩效的考核，这个核心是人的问题，是文化的问题，不是组织方式的问题。（A-1-20210518）

（三）第三次演化

1.变异：省政府的制度修订

2016年4月，省人民政府重新修订了《政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，对代建制定义与具体实施细则等进行了明确界定与划分。为更好顺应政策变迁与代建制规范化发展需求，依据市政府的统一部署，2016年12月，在重点办的基础上组建市建设工程项目代建局，为市直属副局级事业单位，归属公益一类。2019年5月，市建设工程项目代建局更名为市重点公共建设项目管理中心（以下简称“中心”），其他机构编制事项不变，核定事业编制111名，内设13个副处级机构。

2.选择：分权管理适应过载任务量

自G单位演化为中心以来，其不再如指挥办或重点办阶段只承担几个重点项目或10余个市属项目，G单位的项目承接量从2008年的27个指数型增长至2021年的141个。若按照人均项目数（任务量/人数），2008年的人均项目数为0.13，而2021年的人均项目数为0.62，增长达5倍。鉴于中心工程项目任务和人力资源不足的实际情况，中心自2020年3月起将职能式的管理模式转换为项目部包干管理的模式，按照教育、文化科技、医疗卫生、政法类等类型进行分类，每个项目部负责一类建设项目并组织实施项目管理。在项目部包干制的基础上构建“部门+项目部”的管理模式（见图2右图），其中“项目部”定位为项目全生命周期管理者，“部门”定位为项目支持部门，纪检监察室延续监督功能，形成“决策——执行——服务——监督”的运行结构。其管理结果是工程项目全生命周期不仅得到项目负责人、部门分管人、部门负责人和分管领导的关注，而且决策权归属到每一层级，有针对性地解决了中心决策流程过长的管理痛点，减少了部门间的工作摩擦，进一步激发了人力资源潜能，打造一专多才的人力资源培养层次，在一定程度上缓解了人员不足的压力。

这种设计的好处是快慢都是项目部的事情，不能赖其他部门……以前每两天会有工作推进会，信息都归到我这里。项目部成立后，推进会少了很多，他们可以自己决策，效率一下子提高了。（A-1-20210518）

在制度建设方面，中心除了根据国家要求不断完善内部规章制度，更为重要的是在部分领域采取市场化的方式提高专业性，释放内部压力。例如，推行全过程造价咨询市场化运作及招标控制价背靠背的“组合拳”形式，依托全过程造价咨询单位全面把控投资。同时，为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，中心决心推行清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，将工程计量和计价规则进行市场化转变，将市场的力量再次纳入到项目管理中。

现在的管理模式和制度设计有点像指挥办时期，就是要提高效率，把市场重新放在一个重要的位置，谨慎大胆地用市场的力量，我们才能腾挪精力和空间做好项目管理工作。（B-3-20210524）

3. 传承：结构性管理风险、内部人才培养缓慢和攻坚内耗型组织文化

中心经过管理模式的调整，缩短了流程链条，提升了组织工作效率，满足了外部环境对组织的要求，但也为配套制约机制的完善提出了更高要求。“部门+项目部”的管理模式虽然突破了传统的流水线式作业，但是中心制约体系主要依赖纪检监察室，该部门主要作用在宣传、谈心谈话、提醒谈话、廉政風险排查等事后监督上，从项目全生命周期来看，对业务部门的制约力量相对不足。

常在河边走哪有不湿鞋，纪检部门对中心的监督是一个难题。但是纪检的工作主要还是集中在后端，前端的宣传也好，教育也好，也尽力做，但是一个人出现问题，谁也拦不住……在这个行当发现问题的难度有门槛，不说专业技术的门槛，就是投资的基数就决定了难度，比如贪腐100万很多了吧，但是整个项目好几个亿，100万的贪腐基本很难发现。（B-3-20210524）

重点办时期的管理制度已不适应项目部负责制的运行机制，在重新制定制度的过程中不可避免地出现制度性风险。例如，项目管理权力下放至部门，各项目部主要凭借过往经验在各自的领域把控质量、安全和成本标准，在制度设计上增加了项目监管的难度，缺失了对技术标准的监督。

我自己认为现在项目部部长的权力是比较大的，完全自己决策，基本上可以先斩后奏，中心现在的监督标准没有很精细，每个领域的执行标准都存在一定的弹性，这样监督也很难深入，我自己还蛮担心风险的发生。（C-2-20210602）

在干部队伍建设方面，由于新制度下不能再依靠人才引进或增加编外人员的方式补充人力资源，中心开始重视内部培训的建设。通过在压力下锤炼干部、在实践中提升队伍和在群众中塑造典范三大抓手创新建立高效人才培养体系。但是由于专用资金有限和时间资本有限的原因，譬如，建立大师工作室、打造网络培训课程、开展竞赛式培训等先进内部培训模式难以在中心开展，在工程管理项目持续增加的发展态势下，各项目部人员忙于赶赴管理现场，使得内部培训效果见效缓慢。

改革之后，每个部门的人员少了，但是工作量大了，挑战很大，短时间内提升是很难的……很多专家都提出了很好的内部成员培训的建议，但是我们真没时间做扎实，每一天醒来就是去工地，感觉有几百件事情等着……我们还要花时间总结经验，慢慢就会变成写材料交差。（C-2-20210602）

此外，在“部门+项目部”的管理模式下，项目部承担了招标管理、设计管理、施工管理、造价管理、结算管理、质保维修等工作职责，涵盖了工程项目的全过程，项目部人员处于“多任务处理”的工作状态。

有很多工作我都觉得很吃力，每个项目部、每个项目小组面临的工作重心完全不一样，有的在招标，有的在建设，有的在搞收尾，真的是分身乏术……比如A项目非财政招標有4—5个亿，按照现在的管理模式，根本不可能完成;B项目20多亿，必须要有造价的专业人士，我自己项目部的造价根本没法做，不是不努力，是精力和专业都不够……还有招标的很多事情必须依靠一个专业部门，一个项目小组或者几个人根本搞不定。 （C-4-20210524）

在这种工作常态下，组织文化要求成员不断攻坚克难，应对接踵而来的任务。但是长期来看，多任务处理的工作常态会挫败公职人员的公共服务动机[17]， 持续攻坚的组织文化会增加员工的压力，消耗其心理资源，进而抑制其创造力[18]。

项目部的模式虽然分工明细，每个项目都有小团队，那辅助人员就要很多，但是内部人员不够啊，现在大家只能“白加黑”“五加二”……其实不适应长期这样，不仅耗精力，也损耗干事热情。（C-2-20210602）

四、结论与讨论

组织与环境之间存在选择与适应的关系，即使是在组织间竞争较弱的公共部门中亦是如此。本文对公共部门如何动态调适内部管理模式以适应外部环境约束进行了全链条的展示和阐述，可以发现公共部门以符合国家政策法规、接受中央和上级统一领导为前提，在“三定”方案的刚性规定下，根据环境变化和具体任务的需要，表现出有限的能动性。在“变异——选择——传承”的演化视角中，公共部门的演化因上级制度安排或组织定位转变等变异因素而开启，组织目标也随之改变（见表1）。为了适应变异的环境，公共部门进行集权或分权的管理模式选择，对内部资源进行调整和适配，由此产生的制度设计、人力资本和组织文化作为传承因素将伴随组织进入下一轮演化循环，但是传承因素在新的演化进程中往往增加组织运作的摩擦力。

整体而言，在无方向的有序演化过程中，通过管理模式的改变以应对环境约束，最终呈现“局部优解”的管理成效是公共部门的一般性演化逻辑。作为一种机制性的组织行动规律，此类组织演化逻辑的重复发生是难以避免的：一方面，公共需求的变迁是微妙的，有限理性和政绩索取导致的集体行动限度使得公共部门更难以有效预判公共环境的变化，因此组织的动态调适往往是稍显滞后的。另一方面，面对处于波动变化的公共需求，公共管理面临着组织内部能力与组织任务之间的失衡，通过内部管理模式调整以适应“近在眼前”的环境要求是公共部门的有限理性选择。值得强调的是，这种机制性的演化逻辑，很有可能以不同程度体现在各级公共部门的日常工作中，特别是某项政策或项目从运动式治理过渡至常态化治理的过程中。

此外，本文的研究同时引发了两点思考。第一，无方向性是公共部门演化的基本特征之一。在G单位的案例中可以发现，重点办时期的规范制度设计在中心时期反而成为一种约束和短板。G单位面临的情况极有可能发生在其他公共部门中。当下，我国公共部门管理依旧以线性理性为主，认为组织应该朝着更规范和更精细的方向改革，这种思维对于正式化的党和国家机构设置是必要的，对于职能部门规范化建设具有重要意义。但对于基层为完成临时性任务而组建的一些临时机构、某些公共项目的推进而言，过度规划、过度规范现象的存在，使公共部门管理在外部环境突变的情况下面临挑战，出现不适应，从而导致一系列非预期后果的发生。正如韦伯所言，现代官僚制一个最基本和最明显的现实是形式的合理性和实质的非理性[19]， 每一个过分理性化的设计都会朝非理性的结果前进。因此，公共部门的规划或管理改革应在坚持集中统一原则的前提下，摈弃简单的线性思维，尤其是那些完成具体任务的基层单位和承担临时性任务的项目制机构，更要在适应环境的过程中留有余地，保持适当的弹性和灵活性，以迎接下一轮演化。

第二，在公共部门进行动态调适以适应环境约束过程的实践中，往往“见事不见人”，将组织成员视为服从组织变革的“应然存在”。但是，我国公共部门与其成员之间是一种长期的契约关系，内部人员流动率低是人事行政体制的重要特征，故需不断推动内部成员接受和适应组织管理方式变化，为变革成功奠定基础。组织文化、组织成员效能感等非实体因素的演化并不受理性选择的控制，反而在混沌走向稳定的过程中随机形成不同的形态，进而形塑组织的行为模式。因此，公共部门在演化过程中应重视组织成员情绪和组织文化的转变，注重人力资本积累，将“适者生存、动态优化”的原则从组织管理层面扩散到制度设计层面，从而弥合正式文化和非正式文化之间、组织各层级人员之间因演化带来的分离与隔阂，保障公职人员公共服务动机和政治效能感的发挥。

注释：

①编码规则：岗位层级—编码员代码—访谈资料采集时间。

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Environmental Constraints， Dynamic Adaptation， and the Evolutionary Logic of the Public Sector：

A Case Study Based on Unit G

NI Xing，  LI Jiayue

Abstract： There is still an interactive and matching relationship between the public sector and the environment under the hard constraints of systems. In this paper， the internal management evolution of the public sector is explained from the perspective of biological evolution， and the specific mechanism of the evolution is explored under the basic analytical framework of "variation-selection-heredity". Specifically， the variation factors of the organization include institutional arrangement and orientation change; the selection is expressed in the choice between centralized and decentralized management modes; the institutional arrangement， human resources and organizational culture generated in the process of environmental adaptation become the genetic factors of the whole evolutionary process and accompany the organization to the next round of evolution. The typical case study of Unit G suggests that in the internal management， the public sector should adhere to the national policies and regulations， as well as the unified leadership of central and higher authorities， promptly responding to environmental changes and following the principle of dynamic optimization， maitaining proper flexibility and elasticity so as to promote continuous evolution. Human capital accumulation and organizational culture constuction should be emphasized to stimulate the motivation of public officials and improve their political efficacy.

Key words： public sector; internal management; evolution mechanism; theory of social evolution

责任编辑：刘   晖