1+X证书制度的认同困境：分析框架、现实表征及破解路径

2024-01-03王恒袁文军聂伟

高教探索 2023年6期

王恒袁文军聂伟

摘要：1+X证书制度试点是我国推进职业教育高质量发展的重要政策举措，目前已在各级各类职业院校以及应用型本科院校中组织实施。虽然整体而言，证书试点工作开展有序、推行范围和培训考核人数稳步提升，但其专业性和权威性尚未得到学界、业界和社会的广泛认同。基于组织社会学新制度主义理论，构建了分别包含三种合法性认同和合理性认同维度在内的1+X证书制度认同困境的分析框架，并据此剖析了1+X证书制度合法性和合理性认同困境的现实表征，即规制、规范和实效合法性的缺位以及效率、计算和增长合理性的异位，最后从建立、维持和修复合法性三个层面论述破解合法性认同困境的赋权路径，从责任伦理和发展伦理两个维度提出破解合理性认同困境的赋能策略。

关键词：1+X证书制度；组织社会学新制度主义；合法性认同；合理性认同

2019年12月30日，国务院常务会议决定分步取消水平评价类技能人员职业资格，推行社会化职业技能等级认定。《国家职业教育改革实施方案》要求：“在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点（以下称1+X证书制度试点）工作。”人力资源社会保障部《关于改革完善技能人才评价制度的意见》提出：“建立并推行职业技能等级制度，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定。”由此，1+X证书制度试点具有了国务院和相关行政主管部门的政策许可，具有了政策合法性。随后，教育部等四部门联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，部署启动1+X证书制度试点工作。截止2020年9月，已经分四批公布了355个职业教育培训评价组织和447个职业技能等级证书名单。在以1+X证书为代表的社会化职业技能等级证书认证广泛开展的同时，政府部门组织评估认定的职业资格证书和职业技能證书的数量却明显缩减。在“国退民进”背后，是我国政府行政治理深化管办评分离的进一步举措，是进一步发挥市场在资源配置中主体作用的表现，也可以理解为市场经济与计划经济遗存之间博弈的表征。1+X证书制度试点是否能实现政策设计的初衷，是否可以完成对职业资格证书的替代和补充？在试点过程中，学校领导、教师、地方教育管理部门等各方都不太满意，诸多问题到底源于设计环节还是操作环节？基于此，本文依循组织社会学新制度主义学派（也可称为组织分析的新制度主义）的理论观点，对1+X证书制度的认同困境及破解路径进行探讨。

一、合法与合理：1+X证书制度认同困境的分析框架

组织社会学新制度主义认为，技术环境和制度环境是组织赖以生存与发展的两大要素。技术环境是确保组织对其提供的产品和服务进行生产和市场交换并通过对其生产系统有效和充分的控制而获得回报的外部因素；而制度环境是那些以具有完善的规则和要求（如果其中的个体组织想获得支持和合法性就必须遵守这些规则和要求）为特征的环境。[1]由此可见，制度环境要求组织遵循合法性原则，而技术环境则强调组织理性选择的重要性。在1+X证书制度实施过程中，无论对于培训评价组织，还是职业院校而言，都面临上述两种环境的制约。基于对上述两种不同环境的划分和理解，可以构建出1+X证书制度的合法性认同与合理性认同的分析框架。

（一）合法性认同分析维度

合法性（legitimacy）是组织制度理论的核心概念。马克斯·韦伯最先对合法性进行了界定，认为其与社会权威、统治、政治制度密切相关，并通过对社会标准和正式法律的遵从而获得；帕森斯拓宽了韦伯的界定范畴，将遵从社会价值体系也作为获得合法性的一个重要来源；组织社会学新制度主义学派的奠基人迈耶和罗恩则将认知（文化）因素引入了组织合法性的研究领域。[2]1995年，萨奇曼对合法性进行了系统的论证，提出“合法性是在社会构建的规范、价值、信仰和定义体系之内，关于一个实体的行动是合意的（desirable）、正当的（proper）或者适当的（appropriate）一般化的感觉或设想”。[3]迪马久和鲍威尔最早提出了基于合法性的制度趋同的三种机制，即强制趋同性、模仿趋同性和社会规范趋同性。[4]奥德里奇和福伊尔提出了社会政治合法性和认知合法性的区别，之后斯科特和萨奇曼分别对此进行了扩展性论述（见表1）。[5]

综合对比上述观点，结合1+X证书制度和职业教育产教融合的实践应用特征，本文提出由规制合法性、规范合法性和实效合法性三个维度构成的合法性认同分析框架（见表2）。

（二）合理性认同分析维度

相对于合法性原则，合理性原则体现的是技术环境对组织行动的要求标准。合理性即合乎理性，因此对理性的理解和界定直接关系着如何认识合理性的问题，符合技术环境要求的合理性可以理解为技术理性。考察对“理性”的理解演进（如表3所示）可知，韦伯最早将理性划分为价值理性和工具理性；霍克海默和阿多尔诺将理性归纳为主观理性和客观理性；而马尔库塞则提出技术理性概念，并将它等同于韦伯的工具理性；我国学者赵建军将技术的理性化划分为工具理性、操作理性和价值理性三个发展阶段，并将技术理性界定为“一种追求合理性、规范性、有效性、功能性、理想性和条件性的人类智慧和能力，是一种扎根于人类物质需求及人对自然界永恒依赖的实践理性和技术精神”。[6]

我国学者李伦和宋强指出技术理性主要通过伦理表征诉诸于行动，即规约实践活动的伦理规则发挥着引导人的行为的重要作用。具体而言，技术理性表征为力量伦理、效率伦理、计算伦理和增长伦理等。[7]考虑到职业教育具有的职业导向、实践价值和技术精神的技术理性特征[8]，可以建立1+X证书制度合理性认同效率合理性、计算合理性和增长合理性三个维度的分析框架（见表4）。

二、缺位与异位：1+X证书制度认同困境的现实表征

1+X证书制度实施效果的重要评判标准就是合法性和合理性的双重认同是否有效达成。1+X证书制度在实施过程中陷入认同困境的根本原因在于合法性的“缺位”与合理性的“异位”。

（一）合法性认同困境现实表征：缺位

1.规制合法性缺位。规制合法性强调与法律法规、政策制度的一致性与匹配性。首先，1+X证书制度规制合法性缺位表现为审批结果发布机构与证书效力定位的不匹配。X证书明显区别于经由人社部门审批通过的职业等级证书，虽然1+X证书被教育部明确为“学历证书+职业技能等级证书”，但公布培训评估组织和证书的单位是事业单位，不具有行政效力。其次，1+X证书制度规制合法性缺位表现为职业教育培训评价组织遴选与监督管理缺乏强有力的国务院行政部门“背书”。2020年6月，国家职业教育指导咨询委员会发布《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》，虽然该《办法》经国务院职业教育工作部际联席会议审议通过并授权，但指导咨询委员会属于国家职业教育改革的政策推动和咨询机构[9]，其行政管理职能和政策法规监管功能均有限。

2.规范合法性缺位。规范合法性主要关注符合普适价值观及道德准则的程度。就1+X证书制度实施来看，规范合法性缺位表现为第三方组织认定的职业技能证书尚未获得社会普遍的价值认同。随着政府放管服改革的深入推进，国家推动职业资格证书向职业技能等级证书转变，将职业技能认定工作下放，实现谁用工、谁鉴定。但由于长期以来社会大众已经形成由政府部门主导各类职业资格证书的认定和审批，虽然各类学会协会、行业组织、大型集团、企业及各种培训机构一定程度上代表了行业内权威，但短时间内还无法对由这些第三方机构主导的1+X证书评价认定机制达成规范合法性的共识，社会公众的接受需要有一个过程，同时也要接受市场和用人单位的时间检验。另外，1+X证书制度规范合法性缺位表现为缺乏在行业范围内对证书考核认定与行业企业需求契合度的宣导与沟通，培训评价组织较多关注与试点院校的组织协调，注重开拓证书“市场”和“用户”，忽略了证书对行业和社会的影响力。

3.实效合法性缺位。实效合法性体现为行动对需求问题的解决程度。就1+X证书制度实施而言，实效合法性缺位表现为缺乏就业和人才市场的评估与监测。1+X证书学员大多以职业院校在读学生为主，技能的应用能力和水平缺乏行业企业和人才市场的交易合法性检验，导致实用合法性存疑。反观当前市场上有证书获得实用合法性的典型案例，得到了社会和行业广泛认可，如中科院心理研究所颁发心理咨询师证书，虽未经人社部认定，但凭借证书持有者群体表现出的较强的业务水平与职业素养，在行业和客户群体中具有较好的口碑，使得该证书在心理学领域获得了较高认可度。另外，实效合法性缺位还表现为缺乏院校及学生的反馈与改进。对部分试点院校相关教师访谈发现，院校及学生更加看重结果导向的证书考试通过率，而对学生职业技能培训的形式和效果改进关注不多，导致无法有效收集院校师生的反馈意见并对1+X证书的等级标准和内容进行及时调整更新，进而影响到人才培养目标与行业企业发展需求的匹配程度，进而导致1+X证书的形式合法化（证书考核的高通过率）并未产生实质合法化（证书在人才交易市场的高认可度）。

（二）合理性认同困境现实表征：异位

1.效率合理性异位。效率合理性遵循效率伦理，坚持效用最大化和投入最小化的原则。1+X证书制度的合理性认同困境具体表现为培训评价组织与试点院校在效率伦理实践过程中异位。对于培训评价组织，特别是企业来说，申报X证书、开展证书培训和考核是其重要的业务活动和产品服务内容，会优先遵循市场逻辑，自然会出现不同程度的片面追求效率而忽视效益（效果）的“异位”现象。这种效率合理性的错位一方面表现为考核中大数据、云计算、移动互联网、人工智能等信息技术的大量运用带来的技能实操考核场景化和沉浸化不足问题，另一方面是在考证学校和人员的遴选和推广中更加关注数量，而对教学保障条件（尤其是实训实践资源）的审核和要求有所降低。这固然实现了投入的最小化和效用的最大化，但这种效率导向的“合理行为”会对证书考核评价的有效性产生或大或小的负面效应。就试点院校而言，因为目前采取省级教育管理部门主导下的申报审批制，考证费用基本由地方教育管理部门拨付，导致很多试点院校在申报过程中基于投入产出比考量，忽视教学培训条件（主要是课程设置、师资队伍、教学设备和实训平台建设）匹配度和饱和度而产生的培训学员“超编”和教学资源“超负荷运转”。由此可见，效率合理性异位的本质在于片面追求效率（正确地做事）而忽视了效果（做正确的事）。

2.计算合理性异位。计算合理性源于计算伦理，基本原则是坚持规则与目标的一致性，而高效达致目标的规则包括“一切促成目标实现的手段、路径和过程，以及达成人类活动目标的具有必然性、可数据化和可复制的流程与操作”[10]。在1+X证书制度实施过程中，培训评价组织根据《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》等相关文件的要求制定了技能等级考核与证书发放的标准化的流程与操作规则[11]，看似实现了目标和手段的统一，但这种基于规制合法性考量的合理性选择跟前述的效率合理性错位的根源相似，都是过于重视效率而忽视了效果。两者的区别在于，前者对效果的忽视可能是无意导致的，而后者对效果的忽视很大程度上是出于“算计”考虑的有意为之。如为了达到更为理想的通过率，培训评价组织和试点院校在证书培训和教学过程中也存在组织学生“刷题”、题库和考核内容更新不足等传统应试教育的操作方法。而且，考试方式也借助移动互联网的数据化和网络化达到了精细的流水线化和标准化，但这种标准化带来的同质化和模式化显然与职业教育的实践性与应用性的目标要求存在一定偏差。

3.增长合理性异位。增长合理性依循增长伦理的无休止扩张原则，在1+X证书制度的实施过程中主要表现为片面追求数量而忽略质量。笔者通过对部分证书的实施状况调研发现，某些1+X证书的试点院校和参训学生数量增长速度非常快，不仅试点院校覆盖区域较广（西北和西南民族地区都已触达）、涉及层次多（包含中高职业院校和应用型大学），且参训专业多元（至少面向3个以上的专业）。尽管1+X证书在行业所需技术技能人才培养培训中发挥了一定作用和贡献，特别是面向现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等技能人才紧缺领域的X证书，但在实际试点院校遴选过程中，有部分院校并未满足1+X证书制度试点工作相关政策中的条件和标准要求，存在“拔苗助长”现象，将“遴选”工作做成了“建设”。而这些条件中既有如“拟参与试点的专业有具备培训能力的专兼职师资队伍，其中‘双师型’教师不少于50%，行业企业专家比例不低于20%”等定量要求；也有如“拟参与试点的专业建设基础好，人才培養质量高，贯彻落实职业教育国家教学标准有力，有较为完备的专业人才培养方案和满足教学、培训需要的教学资源”等定性规定。[12]参照这些条件调研发现，有不少试点院校并未达到要求。再加之“不同证书对院校实施培训的条件要求由相关培训评价组织发布”等规定，在一定程度上也助长了增长合理性的错位倾向。

三、赋权与赋能：1+X证书制度认同困境的破解路径

针对1+X证书制度合法性缺位和合理性异位，我们依托上文建立的理论分析框架，通过赋权解决制度认同的合法性问题，通过赋能解决制度认同的合理性问题，赋权与赋能双管齐下，走出X证书制度认同的困境。

（一）赋权：破解合法性认同困境的路径与策略选择

赋权即赋予1+X证书制度合法性认同的权利。依据萨奇曼基于三种合法性类型和三种建构目的（建立并获得合法性、维持合法性以及修复合法性）提出的三大类九小类合法性策略矩阵[13]，可以从以下三条路径破解1+X证书制度合法性的认同困境。

1.通过社会认可和市场推广增强1+X证书制度的规范性和实效性认同程度

一方面，强化规制合法性，采取社会认可的形式和做法来适应合法性策略。既要增强书证融通的规制合法性，如通过教育管理部门的行政影响力和行业协会的社会影响力提升证书的制度化水平，推广证书的覆盖范围和社会影响力。当下积极推进的职业教育国家学分银行，研制相关学分转换规则、标准等，建设学习者个人信息系统，对学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果进行登记和存储，计入个人学习账号，尝试学习成果的认定、积累与转换。[14]也要提高职业院校课证融合的规制合法性，通过证书标准的持续改进、配套教材的出版和实训平台建设开发，推动证书教学和考评的标准化和程序化程度，建立证书的权威，提高社会接受度和影响力。另一方面，遵循操纵合法性策略，加大市场推广，创造新的社会信仰和价值判断，使X证书获得规范合法性和实效合法性的生存空间。相关政府部门、协会学会、培训评价组织等相关机构可通过举办研讨会、培训会等形式加强相关院校、行业企业、社会公众等对X证书政策实施以及证书本身科学性、专业性和前沿性的理解和认识。中高职院校通过对教学内容、教学方法、教学模式的培训，使得专业课教师对实施1+X证书制度必要性和重要性取得价值认同，争取一线教师的广泛支持。

2.围绕评价组织和等级标准提升1+X证书制度的专业性和权威性认同程度

针对已经取得成效的培训评价组织，可以基于所在行业职业教育领域的话语权和主导权，积极申报行指委成员，参加地方、行业乃至国家级标准的研制工作，提升社会、行业和相关院校对自身及1+X证书专业性和权威性的认同程度，维护和强化证书的合法性。另外，1+X证书制度虽然已经认定了四批培训评价组织和职业技能等级证书，特别是第四批数量远超过前三批之和，难免有“操之过急”之嫌。且2021年以来未再公布新批次名单，未来的推进和实施方向也尚未明确，给社会带来了观望和疑虑。作为已经获得正式认定的组织而言，应对照已经颁布的相关通知和管理办法的具体要求，重新检视自身在证书制度试点工作中做法和实践是否存在纰漏，如有则务必尽快整改和纠偏。

3.基于利益相关者和政策设计制定扩大1+X证书制度的技术性和价值性认同程度

一般而言，修复或者再造合法性有两种具体形式，即立足规制合法性认同的技术再造和坚持规范合法性认同的价值再造。其一，作为1+X证书制度的培训评价组织，应积极搜集和整理各利益相关者反映的关于标准制度、管理办法和实施措施等中存在的制度设计和实际操作问题，不断与教育行政主管部门反馈沟通，以通过制度的修订和完善来弥补规制合法性的认同问题，完成对合法性的技术性修复。如不断补充、丰富和调整对不同证书试点院校的专业建设基础、专兼职师资队伍、教学条件和实习实训设施设备等具体条件的规范要求，增强学习实施的针对性和时效性。其二，就价值再造而言，应站在国家资历框架和职业教育高质量发展的高度来审视1+X证书制度设计和实施中存在的“短视”理念、“短视”行为和“短板”问题，重新反思1+X证书制度的价值取向和政策工具功能，推进制度实施方案和操作体系的优化。如通过健全教育质量评价制度，吸纳行业组织、企业等参与评价，并及时公开相关信息，接受教育督导和社会监督[15]，推动证书制度的价值修复策略。

（二）赋能：破解合理性认同困境的路径与策略选择

赋能即赋予1+X证书制度合理性认同的能力。如前所述，合理性困境主要体现为效率、计算和增长伦理的“异位”，那么破解路径则需聚焦于技术理性伦理的重塑和校正，从单纯地追求技术理性和工具理性，转向兼顾技术理性和价值理性的辩证统一和二者兼容。

1.基于责任伦理重构1+X证书制度的合理性认同来源

责任伦理是指不从行为的后果而直接从行为本身来追问责任，是一种面向未来的前瞻责任。[16]效率和计算伦理主要基于1+X证书制度实践满足经济效益的考量，对于社会效益的重视程度相对不足，“重经济效益轻社会效益”现象较为明显，而责任伦理则强调综合效益的统筹，强调二者的平衡和协调。就1+X证书制度的责任伦理行为来看，不同的责任类型，其结果性考核指标决定着培训评价组织和试点院校不同的行为内容选择和作用方式，即行为后果的绩效主要依赖于培训评价组织和试点院校两类主体发挥动员、协调和运用组织内外部各种资源能力的程度。就结果性指标而言，目前主要体现为对考证人数和通过率的统计和评价，已经导致对效率伦理的片面追求。因此，当务之急一方面是调整责任的结果性考核指标，把证书在人才市场的认同度、考证学生的技能应用和职业认同提升度、证书等级标准的科学性和合理性等，这些更为体现过程性考核的指标作为目标导向。另一方面，重新检视培训评价组织和试点院校责任行为的合目的性与合价值性，即二者的目的与手段的正当性与正确性，体现的是责任伦理对行为合理性真与善的兼顾与协同。

2.基于发展伦理重塑1+X证书制度的合理性实践路徑

发展伦理与增长伦理相对，增长伦理注重量的扩张，而发展伦理强调质与量的协同与平衡。就我国国情而言，发展伦理体现为鲜明的共享发展理念特征，强调全面性、可持续性与内涵性，这与增长伦理造成的单向度、透支式与数量式发展困境形成了鲜明的对比。[17]

第一，坚持全面发展，避免单向度的片面合理性问题。立足增长伦理的单向度发展“过多关注物质生产力的极大增长、财富的无限积累，将人的需要、情感、选择、自由等价值以及对环境容量的考虑等置于资本逻辑的演绎之中”[18]，实质上是一种价值目标的异化。因此，全面性发展就是要引导1+X证书制度充分发挥其在实现职业教育现代化功能中的“催化剂”作用，增强职业教育适应性，推动高质量发展，而其中职业伦理和职业精神的培养是现代职业教育的重要职责和任务。[19]且这种培养不仅应体现在学历教育过程中，更应该体现在职业技能训练中，体现在X证书的培训标准目标中和实施过程中。

第二，立足可持续发展，规避透支式的短视合理性问题。立足計算伦理的透支式发展方式将实现目标的手段、路径和过程尽可能流程化和自动化，本质上是实现现有资源最大化利用的短期行为，将工具理性和技术理性的短视性弊端暴露无遗。而可持续发展理念则坚持资源的可再生性和循环利用。就1+X证书制度的实践来看，坚持可持续发展就是要跳出职业教育的固有场域，从构建终身教育体系和资历框架的高度来规划这一制度安排的未来发展，要统筹协调教育与人力资源和社会保障等其他部门和行业组织的关系，特别是要借助资历框架为1+X证书制度的广泛认可提供科学的等级标准和应用依据，如职业技能等级标准与能力要求、内容标准与通用标准，以及与培训标准、专业教学标准、课程标准等相互协调的考核标准。[20]

第三，强调内涵式发展，摒弃数量式的狭隘合理性问题。内涵式发展可以理解为是一种集结构优化、创新、特色、质量提升于一体的发展模式[21]，坚持质量与效率并重。基于效率和增长伦理的数量式发展片面追求数据和数量上的增幅与增速，在易于核算、降低管理成本的同时，容易造成评价指标的单一和片面，造成发展的结构性失衡。对于1+X证书制度而言，我们现在需要做的不是继续增加发放更多批次、更多数量的证书，而是要优化结构，培育和形成1+X证书的优势。当前，X证书更为侧重核心技能培训，而对行业技能和通用技能关注明显不足，需要遵循学生职业能力建设逻辑，将面向相同或相近行业和不同职业的X证书进行有机整合与组合，形成证书群。证书群不仅可以基于相同（或相近）的职业群进行组建，如与电子商务运营职业和岗位相关的证书有跨境电子商务多平台运营、农产品电商运营、跨境电商海外营销、直播电商、汽车电商服务平台运营与管理等，这些证书可以组成电子商务证书群；也可以基于产业发展趋势和需要将不同专业组建证书群，如可以将旅游大数据分析、研学旅行策划与管理、旅行策划、会展管理、酒店运营管理等15个证书组为一个旅游管理类证书群。在培训考证实施过程中，既鼓励试点院校和考证学生基于核心技能对不同职业技能等级证书进行对比和遴选，在相近的证书中选择与自己未来职业和岗位能力要求相符的证书进行培训，也倡导他们基于行业技能和通用技能选择多种证书进行培训考核，充分释放证书的效力，增强社会影响力。

参考文献：

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[9]关于成立国家职业教育指导咨询委员会的通知[EB/OL].（2019-11-16）[2022-06-08].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/16/content_5452660.htm.

[11][14]教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》[Z].教职成〔2019〕6号，2019-04-04.

[12]教育部职业教育与成人教育司《关于做好首批1+X证书制度试点工作的通知》[Z].教职成司函〔2019〕36号，2019-04-17.

[13]吴重涵，沈文钦.组织合法性理论及其在教育研究领域的应用[J].教育学术月刊，2010（2）：3-9.