核安全原则下福岛核污染水处置的国际法义务

龚 微

（西南大学法学院，重庆 400715）

2023 年8 月日本正式启动将首批福岛核污染水排放入海的计划。早在该计划出笼后，即受到日本国内及国际社会的声讨和谴责，对此，日本政府和东京电力公司以及部分国家、研究机构和研究者却将东京电力公司福岛核电站产生的核污染水称为“处理过的水”，并将其与一般核电站正常运行产生的冷却废水进行对比，否认其为“核污染水”，甚至有日本政客宣称“可以饮用”。然而，一般核电厂运行的废水是用于冷却保护堆芯的安全壳，并不会直接与堆芯核燃料接触。而日本福岛核电站因最高等级核事故而产生的核污染水，并非正常核电厂产物，包含因海啸而涌入核电站反应堆的海水、事故当下用来为破损反应堆降温的海水、因堆芯结构受损而在过去十余年间持续渗入的地下水和雨水等。所含的放射性物质与正常运行的核电站排放的废水性质上属于不同类型、完全不可相提并论。然而日本政府、福岛核电站运营方东京电力公司坚称排放“处理水”并不违法。一些国外学者，特别是日本学者认为《联合国海洋法公约》和《伦敦倾废公约》及其议定书等国际法规范存在将陆源污染物向海洋倾倒的国际立法空白，现有有效国际公约的规定无法规制日本排污行为［1-2］。还有主张海洋法和福岛“核废水”出现海洋环境转向［3］。事实上，向海洋排放的是直接接触核燃料受到污染的水，虽然经过处理但性质上仍然属于核污染水。日本将受到核污染的上百万吨水排放到太平洋，是核污染水处置的一种，属于核活动。核污染水排海行为，既属于海洋污染举动，也属于核活动，是特殊性质的核材料污染海洋环境。核污染水排放入海具有跨界性，直接影响到周边国家。日本福岛核污染水处置是核污染水污染海洋问题，除了适用《联合国海洋法公约》《伦敦倾废公约》及其议定书之外，还应适用国际法上公认的核安全原则，履行该原则下蕴含的国际法义务。

1 福岛核污染水处置应遵守核安全原则

具有显著的跨国界影响的日本福岛核污染水处置是重大的国际核安全问题，绝不是日本可以自行决定的单纯国内事项。对于核污染水的处置需要遵守国际法上的核安全原则。所谓核安全，国际原子能机构在其关于术语的出版物中，是指“为实现正常的工况运行，防止事故发生或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不正当的电离辐射危害”。国际原子能机构在术语中进一步说明，在其包括安全标准系列文件在内的各种出版物中除非特别说明，使用的“安全”皆是指“核安全”［4］。所谓核安全原则，是指应当考虑风险和收益的平衡，当风险超过收益时，给予保护公共健康、安全和环境的优先权［5］。核安全原则作为核法律的一项基本原则已经被国际和各国的核法律文件所确立，福岛核污染水处置应当全面遵循核安全原则。

1.1 《核安全公约》中的核安全原则

在震惊全世界的切尔诺贝利核电站事故之后，《核安全公约》于1994年在维也纳外交会议上得到通过，并于两年后生效。日本是《核安全公约》的缔约国［6］。《核安全公约》在序言中提出“认识到核设施事故有超越国界影响的可能性”，并在公约第一条中提出“在世界范围内实现和维持高水平的核安全”“保护个人、社会和环境免受来自此类设施的电离辐射的有害影响”和“防止带有放射后果的事故发生和一旦发生事故时减轻此种后果”等三大目标。《核安全公约》第十条要求 “每一缔约方应采取适当步骤确保从事与核设施直接有关活动的一切组织为核安全制定应有的优先政策”。该条规定明确地指出了核安全是核设施有关活动的优先考量。

《核安全公约》在其定义条款中指出，该公约的适用对象是与核设施有直接关系活动，主要指陆基民用核动力厂，也包括贮存、装卸和处理放射性材料的设施。东京电力公司在福岛核事故之后，在福岛第一核电站内建造储水罐存储了上百万吨核污染水。2013 年日方试运行了多核素处理系统（Advanced Liquid Processing System， ALPS），号称能对核污染水进行过滤和净化处理。在核污染水排海方案中，多核素处理系统是关键［7］。然而，自开始试运行以来，日方处理核污染水的关键设施多核素处理系统不断出现问题，有效性和长期可靠性没有经过第三方认证，无法确保经处理的核污染水达到排放标准［8］。

经过十年的试运行，2022 年3 月该系统才获得日本原子能规制委员会颁发的“检查合格”，而日本政府2021年就已经正式宣布了核污染水排海计划。显然，所谓的“检查合格”是事后的补授，是对日本政府强行排海政策已既成事实的无奈追认。海洋科学专家对多核素处理系统处理的核污染水排海并不认可。美国夏威夷大学马诺阿分校凯瓦洛海洋实验室主任罗伯特·里士满表示，实验室科学家已经审查了东京电力公司与日本政府提供的所有数据，并参观了福岛核电站，但是关于放射性物质氚和碳14的问题没有得到解答。罗伯特主任强调核污染水倾倒入太平洋的做法并不推荐［9］。福岛核污染水的排放时间跨度在20 年或30 年以上，而核污染水处理设施却是仓促上马的应急工程，国际上并无运用先例，处理技术上还存在明显的漏洞，实际运行中也是问题不断，整个设施的安全性大为存疑、难以保障。

福岛核污染水因核电站安全事故而大量产生，日本对具有强烈放射性的核污染水进行处理而建设的多核素处理系统建设在福岛第一核电站厂区之内，属于《核安全公约》中规定的核设施。日本通过多核素处理系统这一设施将福岛核污染水进行所谓的处理之后，分批排放进入太平洋应适用其已经批准的《核安全公约》。

1.2 《基本安全原则》中的核安全原则

《核安全公约》规定的安全优先原则在适用时还需要明确具体的安全标准。《原子能机构规约》第3条在对机构职能进行规定时，第6 款专门指出，国际原子能机构有权制定或通过尽量减少对生命和财产危险、保护健康的安全标准，并对这些标准的适用作出相应规定。国际原子能机构据此授权条款专门出版的《基本安全原则》偏重从核安全技术层面对利用核能和电离辐射相关行为与管理活动提出的基本要求，被认为是国际原子能机构制定的所有核安全领域具体安全要求和安全导则的基础和统领性标准［10］。国际原子能机构制定的安全标准系列中，顶端是《基本安全原则》［11］。《基本安全原则》对核安全作为基本原则的内涵从十个方面作了专业、详尽的阐述。

从法理上分析，《基本安全原则》是国际原子能机构根据《原子能机构规约》授权所制定的安全标准。标准与法律共同对同一对象发挥规范作用，标准与法律融合的基础是二者具有的共性，即规范性和对秩序的追求；标准与法律融合的内因是二者具有的互补性，外因是二者的领域不断扩大导致标准与法律规范领域的重叠［12］。在环境法上，通过法律授权专业的主管部门制定专业性较强的科技标准规范并适用于不同环境利用行为，它们可以弥补环境立法的不足，体现出环境法律关系主体在环境法律规范适用上的预见性、确定性［13］。制定指南和标准可以更精确地实现核设施与核活动安全的目标，贯彻落实《核安全公约》的规定。

《基本安全原则》作为国际原子能机构制定的指南与标准具有广泛的适用范围，既包括核设施也涉及核活动。所谓核活动一般包括：工业、研究、医学和其他用途辐射源的生产、使用和进出口；也包括放射性废物管理活动，如流出物的排放等［14］。相对于《核安全公约》而言，《基本安全原则》适用范围更为广泛，属于广义的核安全原则。

1.3 国内法上的核安全原则

由国际原子能机构法律实务办公室为援助各国核立法而制定、提供的《核法手册》中将核安全列为首要原则。当今世界的核法律中，国际和各国法律法规都将 “安全”规定为首要原则［15］。

芬兰在1987 年制定的《核能法》中规定“核能的利用必须安全”。俄罗斯《原子能利用联邦法》也明确规定“法律规制原子能的目的和原则包括原子能利用的安全”［10］。美国、加拿大、法国和格鲁吉亚等国还专门制定以核安全为主题的法律：《核安全、发展和示范法》《核安全与控制法》《核领域透明与安全法》和《核与辐射安全法》等。我国也制定了《核安全法》强调安全第一，在第4条明确规定了核安全原则。

日本的核立法规定了核安全原则。在《原子能基本法》第二条“以确保安全为宗旨”的规定，明确了日本原子能利用的基本方针［16］。该法设立专门的原子能安全委员会管理有关确保安全方面的事项，其在级别上与负责日本原子能研究、开发和利用的原子能委员会并列。该基本法还规定，为防止辐射损伤、确保公众安全，对有关放射性物质及射线发生装置的制造、出售、使用和测定等问题以及有关保安和保健方面的措施另作法律规定［17］。《原子能基本法》将核安全列为基本方针，不仅仅包括核开发活动的安全，还专门规定了公众安全并要求另行立法详尽规制。

在日本《原子能基本法》的框架之下，国会还制定了《原子炉等规制法》《原子力灾害对策法》《放射性污染特措法》等法律。其中《原子炉等规制法》第1 条规定“对熔炼、加工、储存、再处理以及废弃和核反应堆的建设和运行等进行必要的管制，以应对大规模自然灾害、恐怖主义和其他犯罪行为”。日本政府做出排海决定，违反了《原子炉等规制法》对于核废弃物进行必要规制的规定［18］。还有学者认为，日本国内法规制体系相对严格使得日本政府将核污染水从国内排放转移到海洋排放［19］。

上述国际法与代表性国家的国内立法在核安全方面的表述虽然形式上各有侧重，内容上略有差别，但是在性质上都共同认可了核安全在核法律中的重要地位。核安全原则是国际社会整体、世界各国和各国人民共同认可的基本原则。联合国安全理事会第6191 次会议一致通过第1887（2009）号决议，在针对鼓励谋求维持或发展本国相关领域能力的国家在降低扩散风险的同时，也要求各国恪守保障、安全和安保方面国际最高标准的框架下，为确保开发核能和平利用而作出努力。该决议并未区分核设施安全与核活动安全，着重强调了开发核能与和平利用总体上应恪守安全方面的最高标准。联合国安理会的决议与《核安全公约》《基本安全原则》《核法手册》等国际条约和国际法律文件从国际层面上规定了各国应当履行的核安全义务，也对各国的国内核安全立法产生了直接影响。核安全原则适用对象通常都包括核设施与核活动，是广义的核安全原则。国际法与国内法对广义核安全原则的全面认可，使得其被赋予了广泛的法律约束力，对于各国的核设施与核活动皆可以适用。

“每一国均有责任一秉诚意履行其依公认之国际法原则与规则所负之义务”是联大决议《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》中的直接规定，也是善意履行国际义务这一国际法基本原则的基本内涵之一。法律原则与规则类似，皆可以为国际法主体规定权利义务。福岛的核污染水排放入海是新近出现的跨境污染事件，排放数量之巨、持续时间之久、影响范围之广皆为史无前例。相关的国际法规则仍在协商、谈判、权衡之中，尚未产生。核安全原则是《核安全公约》及国际原子能机构相关法律文件，包括日本在内的世界主要国家核立法所直接规定和广泛认可、长期适用的一般法律原则。在具体国际法规则尚处于形成中的情势下，适用法律原则为有关国家和国际组织界定法律义务，在理论与实践上均是可行的。

2 福岛核污染水排海违反了核安全原则下的国际法义务

《核安全公约》规定了基础性的核安全原则，《基本安全原则》则进一步载明了具体的实施细则与标准。《基本安全原则》所包括的标准与细则中包括了十项内容，分别从主体、客体和内涵等方面全面规定了《原子能机构规约》缔约国的法律义务。《基本安全原则》规定核安全原则的客体既包括核设施，也包括核活动。主体既包括了核活动运营组织和个人，也包括国家政府。政府负责在其国家法律体系内通过必要的法律、法规和其他标准和措施，以有效履行其所有国际义务和国家责任。核安全原则既是《核安全公约》中概括、抽象的原则，也已在《基本安全原则》下演化为具体的、可履行的义务。

核安全原则下产生的国家义务在性质上是一种注意义务，与国际法上作为习惯法存在的应有注意义务的精神是一脉相承的，可以视作应有注意义务在国际核法领域的体现。应有注意义务并不要求实现特定目标，但要求相关法律主体尽到最大努力［20］。核安全原则下的法律义务并未规定各主体实现某个特定的目标，但要求相关主体保持必要的注意，谨慎地采取最优化防护行动，预防各种风险，尽力将各种核辐射的危险与风险降到合理可行尽量低的水平。

2021 年4 月，日本政府宣布了福岛核污染水排海计划，招致周边国家和国际社会的反对。日方邀请国际原子能机构开展有关评估审查。2023 年7 月，国际原子能机构发布题为《关于福岛第一核电站多核素处理系统“处理水”安全审查的综合报告》。随后，日方正式启动了核污染水排放入海方案。福岛核电站所排放的大量核污染水进入海洋，实质是以损害周边国家、太平洋沿岸国家民众的权利与利益为代价以维护日本本国短期私利的行为。日方这些做法既不道德，也直接违反了核安全原则下国家应遵守的法律义务。国际原子能机构报告存在局限性和片面性，对核安全原则下的国家义务的解读并不准确和完整，各国和国际社会不应也不能将该报告当作排海的“许可证”。福岛核污染水排放入海违反了核安全原则下由《基本安全原则》所规定的最优化防护义务、预防义务和合理可行尽量低义务等三大义务。

2.1 违反最优化防护义务

《核安全公约》第10条以“安全优先”为标题，要求“一切组织为核安全制定应有的优先政策”。《基本安全原则》在此基础上进一步规定“必须实现防护的最优化，以提供合理可行的最高安全水平”。对于防护的最优化，《基本安全原则》明确指出，对引起辐射危险的设施和活动应提供最高安全水平，在无不当限制的情况下，应采取合理可行的措施来实现最优化。

最优化防护所要求的具体标准包括范围、数量、危险程度等方面，与最新可得技术直接相关。欧盟理事会在福岛核事故后通过《修订建立共同体核设施核安全框架的第2009/71/号指令》，在序言中特别要求大力加强核安全，并强调“为此应利用最先进的知识和技术，同时考虑到最新的国际安全要求”。最佳可得技术要求尽最大努力来避免和减少环境损害，是国际环境法的一个非常重要的新概念、新标准［21］。国际法院在乌拉圭河纸浆厂案判决中适用该概念，指出乌拉圭所建设的纸浆厂使用了业界公认的最佳可得技术［22］。很多国家和组织主张在生态治理中基于整体性视角广泛适用最新、最佳可得技术。

日本政府的经济产业省于2020年2月10日发布的核污染水处理报告，共提出了5 种处理核污水的方案，分别是地层注入（将核污染水注入2 500 m 左右深的地层结构中）、海洋排放、固化填埋（把核污染水和水泥等材料混合成固态后埋入地底）、蒸汽排放（将核污染水进行蒸发，通过排气管道排入大气）、电解排放（将核污染水进行电解反应，将生成的氢气排入大气）［23］。上述5 种处理方式的成本是有差异的。其中，地层注入的方式至少需要180亿日元，其中还不包括监测成本，处理耗时至少104个月，后期监测需要912个月；蒸汽排放需要349亿日元，耗时120个月；电解释放需要1 000 亿日元，耗时106 个月；固化填埋需要2 431 亿日元，处理耗时98 个月，后期监测需要912 个月；海洋排放的成本为34 亿日元，耗时为91 个月［24］。从上述分析可以看出，日本直接选择海洋排放的方案，显然是基于成本的考量。无论从时间成本还是金钱成本上来看，海洋排放的方式在金钱和时间上的花费都是最低的［25］。在存在多个可行的替代办法可供选择的情况下，仍然坚持选择海洋排放，其考量依据显然是基于成本。日本选择将福岛核污染水排海的成本虽然最低，然而带来的危害最大。日本学者指出“日本的法律政策产生了不良影响，阻碍了将安全作为最高优先事项的推广”［26］。

国际原子能机构的综合评估报告只被允许评估排海这个方案，相关工作组的授权和所接触的数据资料皆是受限的。在未与利益相关方面充分论证其他可行处置方案的情形下，直接、武断地行使行政权力选定了核污染水排放的处理方案，违反了核安全原则包含的最优化保护义务。相关文件在形式和内容上都存在诸多显著缺陷。

2.1.1 缩限评估范围

日本政府经济产业省的处理报告虽然提出了5 种处理方案，但并未深入分析、论证就直接选择成本最低的将核污染水进行一定处理后向海洋排放的方式。国际原子能机构的关于核污染水排海问题的综合评估报告，虽然也多处提及核安全原则，运用具体标准分析了日本的核污染水排放入海的行为，但评价报告只针对日本政府单方面选择的海洋排放方案进行评价。在招致广泛批评之后，原子能机构辩称此举是应日本政府请求提供援助而开展审查评估。日方在其援助请求中给予机构工作组授权的有限，事先排除了其他处置方案的评估。综合报告也澄清并没有建议日方采用排海方案［27］。

作为环境影响评价的基本内容，对拟议行动方案及其可供选择的其他方案一并评估以及公众参与评价和决策全过程，是必不可少的，它们是环境影响评价制度的核心和精髓［13］。《海洋法公约》在规定环境影响评价的条款中包含了模糊的规定“在实际可行范围内”这一表述，实质上赋予缔约国在决定影响评价内容上较大的自由裁量空间。这一模糊处理主要是考虑到发展中国家的特殊需要和有限的能力［28］。对于能力更强的发达国家而言，不能将“在实际可行范围内”作为逃避或减轻环评义务的借口［29］。在评判日本核污染水排海影响评价的内容时，不能将其视为普通发展中国家，而应对其适用发达工业化国家的标准。

2.1.2 偷换核心概念

核安全原则要求各缔约国履行最优化防护义务，日本政府经济产业省的处理报告完全无视最优化防护义务，对此并未提及。而国际原子能机构的综合评估报告将“最优”偷换为“优化”。一种前所未有的、持续数十年、影响可到全世界的核污染水排海处理方案，在没有与其他处理方案进行比较的情况下，谈何最优？综合评估报告所作出的“制定了优化保护的要求”的结论存在明显的逻辑缺陷。只对多核素处理系统处理后排放入海一种方案进行评价，显然无法符合原子能机构自身对核安全原则所制定的“最优化处理”“最高安全水平”的标准要求。面对这个巨大的逻辑漏洞，在综合评价报告作结论时，不得不心虚地表示“如果今后有任何改变与排放有关的参数的决定，就应该进行进一步的研究，以优化保护，并对其进行评估”，为自己偷换概念的悖理行为留下后手。

2.1.3 忽略不同意见

对日方核污染水排海方案的综合审查评估名义上由国际原子能机构总干事任命的独立专家工作组完成。然而，所谓的综合评估报告对于国际专家的不同意见、反对的声音视而不见，刻意进行屏蔽。报告的有关结论未充分反映所有参加评估工作各方专家的意见，并未获得各方专家一致认可，而正式发布的报告中对不同意见只字未提。据有关参与评估的专家披露，国际原子能机构秘书处收到专家不同的反馈意见后，也未再次与各方专家就报告修改及意见采纳情况进行讨论达成协商一致，就仓促发布了该报告［30］。综合评估报告没有参与专家的签名，有关结论并未获得所有参加评估工作各方专家一致认可，显然也未能充分反映各方面的不同意见。该报告也在显著位置强调不反映原子能机构成员国的观点、不对使用本报告可能产生的后果承担任何责任。

2.1.4 经济压倒安全

福岛核电站的营运方东京电力公司是日本收入最高的电力公司，也是全球最大的民营核电商。电力企业是日本政治家选举中政治献金的重要来源之一，甚至日本经济主管部门即经济产业省中有许多有电力企业任职经历的官员。长期以来，“许多核电站操作管理人员将生产的连续性视为最高优先事项”［31］。

福岛核事故后，曾经的行业龙头即东京电力公司也因核事故导致的系列危机赔付了大量资金，深陷财务危机［32］。2012 年，日本政府为了避免东京电力公司破产，使其继续开展福岛核事故赔偿及反应堆报废工作，向东京电力公司注入了10 000 亿日元资金，完成了实际国有化程序。日本政府在处理福岛核污染水问题上延续了以往处理核事故时的一贯做法，试图继续保住东京电力公司这一具有举足轻重地位的行业龙头。既要保住其拥有先进的核事故处理包括核污染水处理能力的形象，又不能让事故处理的负担过于沉重，因此利用多核素处理系统等净化程序走个过场，然后把核污染水一排了之成为日本当局的“最优选项”［33］。日本政府经济产业省所成立的处理水处置委员会的专家委员会被曝在首次开会时就已经确定了“排海”方案，因为该方案“有实际操作经验，技术风险最低，费用最少”［34］。日方决策逻辑更倾向于在诸多方案中单纯选择经济成本更低的方案，而没有考虑到除经济成本之外的环境风险成本，尤其是跨境环境风险成本［35］。日本方面对处理方案的选择无视国际公共利益，坚持选择的核污染水排海是众方案中经济成本最低和耗时最短，然而危害与风险最大的一种。

2.2 违反预防义务

国际原子能机构提交的综合评价报告是基于日本单方面提供的数据和资料而进行的分析和考察并作出有关判断。国际原子能机构的报告也承认，日方采用的多核素处理系统不能去除核污染水中的所有放射性核素［27］。该评估方式所分析的核污染水数据样本是有限的，且“据日方自己公布的数据，经多核素处理系统的核污染水仍有70%以上未达到排放标准，需再次净化处理”［36］。按照日方计划，核污染水排放入海后续时长在30 年以上。日方和国际原子能机构的报告均未涉及多核素处理装置的长期有效性和可靠性。福岛核污染水排海带来的各种风险和危险被选择性地屏蔽了。

《核安全公约》重视预防，第1条在规定公约目的时就明确要求防止带有放射后果的事故发生，以及一旦出现事故，应减轻此种放射性后果。《基本安全原则》延续这种模式，在述及各国的预防义务时，从危险预防和风险预防两方面展开。

2.2.1 违反危险预防义务

《基本安全原则》在强调防护的最优化义务后也指出，防护本身并不能保证任何个人都不会承受无法接受的伤害危险。因此，必须将剂量和辐射危险控制在规定限度的范围内。为了防御现实的危险，《基本安全原则》明确“必须做出一切实际努力防止和减轻核事故或辐射事故”。

福岛核电站的运营方东京电力公司和日本政府在核事故处理过程中，迟报、瞒报、误报和操作失误的事件频繁发生。福岛核电站事故常被认为是天灾，但是天灾发生之后的人祸也不可忽视。原子能机构在福岛核事故之后的调查发现，日方在核电厂的选址和设计以及国家的应急准备方面存在严重缺陷，而且立法和监管框架不完整和不明确［37］。福岛第一核电站在选址问题上，东京电力公司、核电监管部门和日本政府就对曾经在1896 年出现的高达38 m 的三陆（Sanriku）海啸未予重视［38］。将35 m的天然海滨悬崖减到5.7 m，认为有足够的高度可以承受海啸的预期力量［37］。设计上的缺陷、缺乏专业知识、指挥混乱、应急措施上缺乏决断等导致福岛核事故扩大。对此，日本多家机构发布调查报告证实福岛核电站事故是“人祸”［39］。俄罗斯也在福岛核电站事故后的《核安全公约》缔约方会议上指出，这类事故“可能是由自然和人为来源的若干因素同时造成的”［40］。

核电站运营方东京电力公司对核污染水排放造成的危险重视不足，曾多次试图隐瞒。如2011 年6 月以后，东京电力公司曾长期声称没有新的核污染水排入海洋。然而，随着2013年一系列核污染水泄漏事件曝光，东京电力公司当年7 月终于承认有高浓度核污染水泄漏入海。日本政府在核污染水监测工作方面也存在着不负责任和敷衍塞责的情况。有报道指出，监测数据的公布不规范，信息的透明度较低，并且多次出现了数据造假和隐瞒的情况。这些事实的曝光无疑揭示了日本政府在核污染水排放计划上的虚假与不诚信［30］。

日本学者大鹿靖明［41］深入幕后调查数百人后指出，发生堆芯熔毁的并不仅仅是核电站反应堆的核燃料棒，还有问题企业东京电力公司的管理层、责任部门经济产业省的官员们、原子能部门的核电专家们、只顾保全自己债权的银行家们、埋头于疯狂政治斗争的政客们。正是这些金钱算计、专业失误、政治争斗使得原本是可以控制在中低级4级的福岛核事故，由于日本各方面的处理失当被硬生生地发展到了最高级7级，泄漏了大量放射性物质给当地社会和人民带来了深重的灾难。

2001 年日本福岛已经发生了等级最高的核事故，三个爆炸的机组向周边的土地、大气和海洋释放了大量的放射性物质。这些状况的出现已经直接违反了核安全原则。 2023 年8月日方再次将大量核污染水排放入太平洋并计划今后排放多达百万吨的核污染水。这些核污染水排海不仅仅损害当地海洋生态环境，还将随着洋流污染到太平洋沿岸国家甚至全世界。排放行为违反了一般国际法上的国家义务，也严重违反了核活动安全原则，不仅仅严重地危及当地民众的安全也给太平洋沿岸乃至世界人民带来现实危险。日方对此并未进行深刻的反省。反而试图以“处理水”的名义继续排放核污染水，恐将给世界造成新的二次伤害。

2.2.2 违反风险预防义务

《基本安全原则》指出“必须保护当前和今后的人类和环境免于辐射风险”。辐射危险可能跨越国界，而且可能长时间持续存在。在判断控制辐射危险的措施是否充分时，必须考虑到当前的行动对将来可能产生的后果。此次福岛排放的是直接接触反应堆堆芯核燃料棒的水体，多达百万吨，排海将带来何种影响？并无先例可循。权威的《科学》杂志指出，日本福岛核污染水中含有大量的氚、锶-90、铯-134 、碘-129、锝-99、碳-14 以及铯-137等放射性物质［42］。核污染水虽经处理，依然存在诸多无法过滤、降解的核元素及其他有害物质。所谓的多核素处理系统并不能去除污染水中的氚和碳-14，并且不能完全清除锶-90和碘-129 等放射性同位素［43］。

核污染水海洋排放的处置方案还忽略了有机结合、生物积累和生物浓度以及在海底沉积物中积累的生物过程的现实。累积的受污染冷却水中含有的许多放射性核素，其半衰期从几十年到几个世纪不等，它们的有害影响包括从DNA损伤和细胞应激到食用受影响海洋生物的人的癌症风险升高等［44］。福岛核污染水源于最严重核事故，经过处理的核污染水仍会含有在技术上很难从水中分离出来的放射性核素。核污染水对环境、生物以及人体健康的长期影响目前无法预知，排放后的影响更是尚无定论。

日本政府和东京电力公司并未对其他可行的核污染水处置方案进行全面、深入的论证，在核污染水放射性核素未能完全清除、不利影响信息不明确的情况下，日本坚持核污染水排海将给当地、周边国家甚至世界各国人民带来不可预测的风险。许多太平洋沿岸国家及民众表示“日方不能拿海洋环境和依赖海洋环境生活的人们去冒险”［45］。人类历史上，从未有过多达数百万吨的核污染水数十年排放入海的先例，大剂量、长时间的核污染水所带来的隐性危害和风险或许只有在多年后才能准确评估。

2.3 违背合理可行尽量低义务

《核安全公约》第15 条在规定辐射防护时，强调辐射照射量在各种运行状态下保持在合理可行尽量低的水平。随后的第19 条8 款进一步规定各方面的放射性物质保持最低水平。《基本安全原则》在第10项中提出，采取防护行动减少现有的或未受监管控制的辐射危险原则。在视辐射防护方面还专门性地提出了更为具体的合理可行尽量低原则。按照该机构的国际放射防护委员会对放射防护系统的要求，确定能够使辐射照射以及潜在照射的概率和量值达到“在考虑经济和社会因素的基础上实现合理可行尽量低原则”的防护和安全水平的过程［46］。合理可行尽量低原则在放射性废物最少化、放射性最低有效活度等方面得到适用，在术语的界定中国际原子能机构明确要求所有核设施或活动，包括其从设计到退役的所有阶段，应当将放射性废物的数量和活度减少到合理可行尽量低水平。为了实现合理可行尽量低，可以通过减少核废物产生数量、采取再循环和重复利用以及其他处理手段等方式。

目前核污染水的排放未有公认安全标准。合理可行尽量低原则的出现，对于相关国家和营运主体来说，体现为采取一定措施的行为义务，而非实现特定目标的结果义务。在放射性废物最少化、放射性最低有效活度等方面合理可行尽量低义务被大量规定和广泛适用。许多国家核安全规划中提出体现合理可行尽量低的原则的“实际消除大量放射性物质释放”概念。该概念要求已经采用了实践中所有合理可行的措施［47］。合理可行尽量低义务在核电站废物处理设计、管理和运行等多方面实践中得到履行，达到了优化核电站废物处理设计与放射性废物管理的目的。

国际原子能机构的综合评估报告未考量将放射性废物的数量和活度减少到合理可行尽量低水平。在缺乏直接、公认安全标准的前提下，武断地让尽量降低对于人类健康、生计和环境的负面影响让位成本低、费用少的考量，直接违背合理可行尽量最低义务的要求。在没有公认的标准的情况下，未能获得国际原子能机构理事会授权，未经过国际合作协商谈判，就直接认为日方的排放方案符合国际标准，显然违背了合理可行尽量低的义务是一种自行其是。

安全领域并不存在绝对安全抑或零风险，该判断在核安全领域也成立。核安全原则也包含了设施和活动的合理性原则，《基本安全原则》要求重视引起辐射危险的设施和活动必须能够产生总体效益，以合理可行的方式履行。所谓合理可行，是指考虑经济和社会因素的基础上适用上述标准。在各方面可能冲突的情况下，国际原子能机构的《核法手册》中明确提出，如果发现与一项活动有关的风险大于其利益，则必须优先考虑保护公众健康、安全、安保和环境。在无法达到平衡的情况下，《核法手册》强调指出，核法规则应要求采取有利于保护的行动。

3 核安全命运共同体下福岛核污染水处置应履行的国际法义务

日本是《国际原子能机构规约》《核安全公约》的缔约国，发展民用核事业是其固有权利，同时也应严格遵循相关国际法的目标与宗旨，履行国际法下的各项法律义务。日方没有实施最优化防护手段，未严肃对待国内外对核危险与风险的正常质疑，也未以善意态度同周边邻国和有关国际组织有效沟通。出于经济成本考虑选择核污染水排放入海洋违反了国际法上的一般义务，更严重违反了核安全原则，也不符合根据该精神制定的日本国内核法律。日方应正视国际社会和国内民众的合理关切，切实以科学、安全、透明和符合国际法的方式处置核污染水，并接受严格、全面的国际监督。

“核安全，牵系人类命运的大事”。2014 年3 月，习近平在海牙第三届核安全峰会上向世界郑重阐述了理性、协调、并进的中国核安全观。奠基于此的《中国的核安全》白皮书提出，打造核安全命运共同体是构建人类命运共同体的重要组成部分。核安全命运共同体的内容包括：忠实履行国际义务和政治承诺、支持加强核安全的多边努力、加强核安全国际交流合作。福岛核污染水处置上应在核安全命运共同体理念引领下，通过国际合作履行相应的核安全义务。

3.1 贯彻最优化防护义务

核污染水排海方案是日方的单方面选择，与最优化防护义务背道而驰。应对各种核污染水处置方案进行全面评估，认真贯彻履行最优化防护义务，采用最佳可行技术处理，通过多种方案的比较择优选择其中的最佳方案。在此前讨论的五种处置方案之外，许多专家还提出新建储水罐长期储存、水泥固化等其他处置方案。美国三哩岛核电厂出现核能史上第一次反应堆堆芯熔毁事故之后，对产生的核污染水经过综合评估后采取了高温蒸发、剩余高浓度核物质存储的水蒸气排放方式［30］。

通过采取最佳可行技术、履行最优化防护义务来尽最大努力避免和减少损害在国际生态环境保护的司法实践中已经反复得到实践。专业的国际环境保护组织认为，在现阶段最好的选择是在陆地上长期储存含有放射性物质的污染水，同时努力开发和应用氚的放射性核素的分离和回收技术。最重要的考虑因素是生活在太平洋沿岸的人们的生计和健康，以及整个海洋对环境的影响［48］。德国联邦环境部长施特菲·莱姆克在日本计划将核污染水排放入海之后发表声明明确指出，只有在穷尽一切其他手段后，方能采取这样的“万不得已方案”［49］。日方应重新比较和评估目前技术上可以获得的最可靠处置技术与方法，包括但是不限于水蒸气加热释放、电解大气释放、排入海洋、地层注入、水泥固化和地下掩埋等方案，以贯彻对核污染水所带来核辐射的最优化防护义务。

3.2 完善合理可行尽量低义务的标准

历史上的三哩岛和切尔诺贝利核电站事故是核安全改革的催化剂。这些事故之后，核安全法律和规章变革在国际和国家两级层面得到强化。福岛第一核电站的事故也给世界各国的核电站安全运行和放射性核素的释放带来重大警示，应进一步加强和协调世界范围内的安全标准。原子能机构在事故之后也主张对安全标准进行审查，并在适当时予以修订［50］。

对于安全标准如何修订？在福岛核事故发生不久的2012 年《核安全公约》缔约方第二次特别会议上，俄罗斯提出的修正案指出在核安全领域的国际法律标准中存在的不足，并强调“国家就应当动用一切资源来支持核电厂营运者（营运组织），以最大程度减轻事故的不利影响”。这里的最大程度减轻事故的不利影响，显然是包含了尽量低地释放放射性核素的要求。在切尔诺贝利核事故的处理中，苏联从国家层面上动用资源处理核事故，使得发生事故的核电站尽量低地向周边生态环境释放放射性核素［51］。

另一个《核安全公约》缔约方瑞士提出的《核安全公约》修正案试图设计新规则以有效防止再次出现类似福岛核污染水的问题［33］。瑞士主张在规定设计和建造的第18 条新增4 款，对包括现有核电厂在内的长期厂外污染的放射性核素释放进行规定“核电厂的设计和建造应当以防止事故并在一旦发生事故时减轻事故的影响和避免造成长期厂外污染的放射性核素释放为宗旨”。瑞士的提案还进一步要求“这些宗旨还应适用于现有电厂”。瑞士认为，使“减轻事故影响和避免厂外污染”的规则在该公约中变得具有法律约束力将是朝着改进全球核安全迈出的一个至关重要的步骤［52］。这里的长期厂外污染的放射性核素释放显然是可以包括核污染水排放，如前所述福岛核污染水虽然经过多核素处理系统处理，但仍然存在大量放射性核素。

《核安全公约》第32 条规定，公约的修正通过需出席会议并参加表决的缔约方三分之二多数票同意作出，其生效需要至少四分之三缔约方的批准。过高的门槛使得完善《核安全公约》关于长期厂外污染的放射性核素释放的规定和标准尚未通过。《核安全公约》缔约方已将预防和减轻核事故的放射性后果确定为一个优先事项。

3.3 通过多边合作落实预防义务

核法律中的国际合作与核能的国际化有着密切的关系。国际合作的目的除了促进核能技术的和平利用之外还包括通过交流和提高控制危险、预防事故、应对紧急情况和减缓任何有害后果的能力来促进和加强全球安全［15］。在福岛核污染水处置过程中，也需要通过多边合作落实预防义务。

3.2.1 完善多边长期监测机制

东京电力公司已经正式启动了福岛核污染水排海行动，并计划随后多次排放核污染水。各国纷纷表示将加强对各自管辖下的海域的监测。核污染水不是核电站正常运行期间排放废水。核污染水无可供遵循的国际通行标准，无成熟可靠的处理系统，更无多边长期监测机制。迄今福岛核污染水数据都是日方自行采样、检测和发布的，作为被监督者的日方充当起检测者，这样的数据当然无法获得国际社会信任。美国《纽约时报》近期发文称“只有一个真正独立、国际和参与型的监测体制，密切涉及到最有可能受到影响的人，才足以确保废水的释放是安全和负责任的”［53］。此前基于日方提供样本的实验室间对比活动，不能充分证明日方检测结果的真实可靠性，不能等同于利益攸关方实质参与、长期有效的国际监测机制。日方应首先展现解决邻国合理关切的诚意，而不将自身监测结果强加于人。

日本向海洋排放福岛核事故污染水史无前例，事关各国重大利益和关切。国际原子能机构秘书处目前所谓的对日方福岛核电站核污染水的监测，没有机构理事会授权，未经成员国充分讨论，只是秘书处向日方提供的技术咨询和支持活动，缺乏国际性和独立性。国际原子能机构应履行职责，尽快建立独立高效、邻国等利益攸关方充分实质参与、长期存在的国际监测安排，就监测的核素种类、频率、地点、范围、报告等制订详细方案、公布可信数据信息并接受监督质询。日本官方和国际原子能机构都应该以严肃、负责的态度作出回应。

3.2.2 通知与协商义务

通知、协商义务是被广泛认可和接受的国际义务，其概念与制度性安排体现了国际环境法的原则、理念与价值，被认为是在跨界背景下开展合作的最低要求［54］。日本政府在核污染水排海问题上，尚未正式进行通知、开展协商，就多次声称“夏季启动排放这一计划没有改变”。日本在履行通知与协商等程序性义务方面，显然没有尽职尽责，更谈不上满足国际法在这个问题上对国家“恪尽职守”的要求［21］。国际原子能机构作出的综合评估报告也局限于日本国内部分运营主体与监管主体间的通知和协商，也未能充分关注国际通知与协商义务。综合评估报告未能获得理事会的授权，未能正式通报利益攸关国家。日本官方应及时地将核污染水处置的信息通知包括周边邻国在内的各利益攸关方，并与这些国家、国际组织开展充分、有实质内涵的协商，以善意履行其应负担的国际义务。

3.2.3 定期进行审查评估

环境法学的原理表明，影响评估不仅需要在规划和项目开始之前进行和完成，而且还需要贯穿在整个规划和项目的持续周期过程中，结束后也应持续进行影响后评估。大多数现代环境问题从生物多样性的丧失到气候变化，都是由许多行动的复杂聚集和相互作用造成的［55］。环境影响评估应考虑了核污染水排放可能导致放射性物质累积的生态环境问题。国家有责任确保对其具有潜在重大环境影响的活动进行持续监测和项目后评估的义务，而日本至今没有拿出具体可行的核查与监督安排。福岛核污染水排海过程将持续30 年乃至更久，日本方面与国际原子能机构仅进行一次环境影响评价显然是不够的。应定期全面进行审查评估。

4 结 语

“核安全，牵系人类命运的大事”。《核安全公约》在序言中重申核安全的责任由对核设施有管辖权的国家承担，此外在条款中还规定了监管机构、许可证持有者的责任。《基本安全原则》序言中也强调了监管核安全和辐射安全是国家责任。然而，在这些概括性的规定之外，并无如何承担责任的可实施规则。这种状况也与国际责任法发展总体状况滞后的特性保持一致。国际法律义务与责任主要靠国家自身的力量来促动，国际法的运行决定于国家的意愿和实力［56］。日方应重新审视核污染水排放入海的错误决定，尽快撤销问题做法，回到切实履行其应该承担的最优化防护义务、预防义务和合理可行尽量低等国际法义务的正道上来。国际原子能机构亦根据其自身制定的核安全原则，遵守《核安全公约》《基本安全原则》等条约文件所规定的核安全原则规则，认真完成自身职责、积极履行相应的义务。当今世界的所有国家和国际组织均存在于核安全命运共同体之中，应在共同体理念下相向而行，而非一意孤行。随着福岛核污染水排放入海的排放行动正式开启，对生态环境和人类健康的影响已经由讨论变成实际行动，世界各国与各国人民可以根据国际法的特点，通过国际法上的自助的方式维护自身合法权益，让那些片面追求自身私利而忽视核安全人类命运共同体的国家和组织既在舆论上受到谴责也在利益方面付出代价，从而回到切实履行相应国际法义务的正确轨道上来。