人民的宪法监督：公民提请备案审查建议

张万里

（清华大学法学院，北京 100084）

党的十八届四中全会以来，公民对规范性文件提起审查建议呈现增长趋势。现行《立法法》第九十九条第二款，《监督法》第三十二条第二款，《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十二条，《规章制定程序条例》第三十五条，《法规规章备案制度》第九条都规定了公民可以对法规、司法解释提起审查建议。这一制度赋权公民，在认为规范性文件与宪法或法律法规存在抵触时，可以直接向备案审查机关提出审查建议，这无疑拉近了人们与宪法的距离，意味着任何一位普通公民都可以直接向权力机关表达法律诉求。然而，单就公民提起备案建议这一制度而言，并未引发学界广泛关注，根结在于这一制度本身的“弱启动效力”[1]。正因如此，第十三届全国人大常委会于2019 年12 月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》明晰了公民提起审查意见的流程，并广泛宣传。由公民提起备案审查建议这一途径体现了“人民主权的政治哲学背景下中华民族的政治理想”[2]，理应得到更多的关注。就宪法的政治性而言，公民提起备案审查建议，彰显了人民对宪法实践的参与，火热的人民力量辅成审慎的审查机关可以有利推进宪法监督实践。就宪法的规范性而言，增强公民法规审查建议权的制度保障，引导、塑造普通老百姓参与备案审查，监督宪法，内化宪法，更有利于将宪法之规定、原则、精神内化于心，维护宪法尊严和权威。

一、公民提起审查建议的实效

2020 年，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编写了一套备案审查丛书。其中《规范性文件备案审查理论与实务》一书将实践中，公民对法规、司法解释进行监督具体流程总结为“公民提起请求清晰的审查建议——人大常委会法制工作委员会备案审查室受理——根据权限与必要性初步研究分流——通过听证会、座谈会进行协商、函告、征求意见、实地调研——提出审查报告——书面督促、行政约谈——撤销废止——反馈公告”[3]。《司法解释备案审查工作办法导读》认为监督约束机制是落实备案审查制度的重要保证，一方面是对报送机关形成外部监督，另一方面是对备案机关的自我监督，备案机关应当认真行使监督职权，包括向常委报告备案审查工作和向社会公布工作情况等[4]。从《规范性文件备案审查案例选编》公布的公民适用备案审查制度的事例可以看出，当下的公民提起备案审查建议可以分为三种情形：一是普法事例，即公民对于法规、司法解释不清晰的地方提起审查建议，实践中这部分占了绝大多数。二是专家学者有意运用此规定解决诸多历史遗留与现实中的法律问题，如“超生即辞退”“收容教育”“附条件逮捕”问题等。以上两者约占备案审查案例的80%，而本文关注的是第三种情形，即提起备案审查建议对于普通老百姓的日常生活实效问题，该部分代表了公民提起审查建议的价值取向。

（一）保障公民基本权利

公民基本权利的问题是具体的。保障人格尊严与人身自由，并非政治口号而是日常中的衣食住行。日常中的很多衣食住行的问题，人们觉得法律法规规定得不合理、有问题，其原因可能在于规范性文件与上位法相抵触、存在越权现象。下举三件的“小事”若无公民提起审查建议便可能成为“大事”。

1.用水问题。2018 年12 月，有公民对行政法规《城市供水条例》三十五条规定的“由城市供水行政主管部门或者其授权的单位对欠费用户罚款”提起审查建议。该公民认为其违背民法、合同法的精神，属于行政越权干预民事活动。全国人大法制工作委员会收到审查建议后，函告司法部，认为1994 年制定的《城市供水条例》虽与当时的水法并不抵触，但就当下社会而言，公民用水缴费行为的民事属性更为突出，认为“用户欠缴水费行为通过行政干预手段之外的其他方式为宜”[5]5。2020年3 月，国务院令第726 号，明确删去《条例》第三十五条相关规定。解决了用水这一“小事”的实际问题。

2.出行问题。2017 年3 月，有公民认为《上海市道路交通管理条例》有规定不合理，便对第七十九条“执行职务的公安民警发现机动车在本市有道路交通违法行为逾期未接受处理，记录累积达到五起以上的，可以先予扣留机动车行驶证”[5]53提起审查建议，认为其在性质上属于增设行政强制措施，违反了行政强制法，建议纠正。上海市人大常委会法规备案审查室与制定机关法制工作委员会进行了沟通，明确指出《上海市道路交通管理条例》存在的问题，并要求制定机关在两个月内提出处理意见。制定机关法制工作委员会向上海市人大常委会党组和市委作出书面报告后，进行修改完善。

3.社保问题。2017 年3 月，有公民向广州市人大常委会提出市政府规章《广州市最低保障办法》第二十八条所规定的“最低生活保障对象无正当理由拒绝有关部门培训或者推荐就业两次以上的，区民政部门应当作出取消最低保障待遇资格的书面决定”[5]125与国务院《社会救助暂行办法》第四十五条规定相抵触，广州市人大法制工作委员会依法对《广州市最低保障办法》进行审查，在与制定部门及时沟通、调研、听取多方意见之后，广州市政府于2018 年2 月对该条款进行修改。由此可见，备案审查制度已经在民生问题上得到了运用，体现了以法治的方式化解现实问题与政治问题的制度实践。

（二）提供司法救济

在司法层面，依据审级制度，若案件所适用的法律法规出现了问题，普通司法程序处理起来是“吃力”的。而公民提起审查建议则为此问题的解决提供了一个可能性，因为司法解释与指导性案例作为事后救济面向的是案件事实问题的认定与法律法规适用，而备案审查制度则面向法规本身。

1.劳动争议。如2017 年5 月，公民向全国人大常委会法制委员会提起对《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》的审查建议，该公民认为将“劳动者因用人单位未足额缴纳社会保险费用发生的争议”排除在劳动争议案件受案范围之外[5]91，这条规定与《社会保险法》第八十三条相互冲突。全国人大法制委员会在收到审查建议后，函告制定机关要求说明情况，并征求国务院法制办、人社部的意见。制定机关表示冲突确实存在，正在积极考虑予以修改，拟将所有社会保险争议纳入人民法院受案范围。该案体现了由公民提起审查建议可以为公民提供司法救济。

2.行政案件。2017 年2 月，居民将小型车停放在路边划线停车位上，深圳市交警依据市政府规章进行行政处罚。该居民认为，该办法规定“未按照规定启动缴费程序的”属于违反道路停车管理的行为，由公安交通管理部门给予行政处罚，“超过缴费确定的停放时间停放且未按照规定补缴路边临时停车位使用费的，应当缴纳两倍的路边临时停车位使用费”并无法律依据[5]165和《道路交通安全法》的规定不一致，便向广东省人大常委会提出审查建议。广东省人大常委会法制工作委员会提出了审查研究意见，并与市人大常委会法制工作委员会进行了沟通，发函该市人大常委会法制工作委员会，请其对有关规定的问题进行监督纠正。2018 年3 月，深圳市政府常务会议相关规章进行了相应修改。

按照一般司法救济，该案需要公民先针对上述具体行政行为提起行政诉讼，并附带对规范性文件进行审查。当公民不想与政府“打官司”时，公民虽不愿通过诉讼的方式维权，却倾向于选择其他方式维权。中国文化具有“伸冤”情结，传统中国社会中有“登闻鼓”“谳狱”“肺石”“匦函”等直诉制度，古人在面对法律无法处理、告状无门时会寻求“法外通天”[6]。需要将人民对“天”的愿景，投射到法治轨道中。而备案审查制度中的公民提请备案审查建议实际上为解决这一问题提供了合法渠道。根据《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》的规划，全国各地人大备案审查建议平台的建设将不断开展，为公民提请法规、司法解释的审查提供了便利性。

（三）保障国家机关合理行权

随着近年来公民法治意识的提高，人们不单单要求行政机关依法行权，而越发要求公权机关、一线窗口、村居社区职权行为的合理性。目的与手段相适应的比例原则也越发为社会各界所重视，公民提起备案审查建议促进了行政机关的行政行为的平衡性与合理性，审慎权衡，以公心对待行政相对人。

1.督促制定机关合理行权。2018 年12 月有公民对《广东省村务公开条例》第十三条规定提出审查建议，该条规定“村民对村务公开的内容、时间等有异议的，可以口头或者书面形式向村务监督委员会反映”[5]21。该公民认为此规定增加了向村务监督委员会提出异议的前置程序，导致一些乡镇府以村民未先向村务监督委员会反映为由，拒不受理村民直接向其反映村务公开的问题。全国人大常委会法制工作委员会认为虽然该《条例》合法，然而该审查建议反映的问题，是实践中个别地方或人员对《条例》理解与适用不正确、不全面的问题，拟建议广东省政府有关部门加强对《村民委员会组织法》《实施村民委员会组织法办法》和《广东省村务公开条例》相关内容的宣传解读，指导和监督各级政府和有关部门正确、全面适用法律、法规规定，并建议广东省人大常委会在下一步修改《条例》时，增加村民可以直接向乡镇人民政府，或者县级人民政府及其有关主管部门反映问题的内容。该案例体现了实际问题中公民与政府之间的规范共建。

2.提高制定文件规范性。备案审查机关除督促制定机关合理行权之外，其提起书面审查意见也增强了制定机关制定文件的规范性。2017 年12月，公民对《河北省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》第二十三条规定的“没有焚烧当事人的，由农业经营主体承担责任，可以对农业经营主体主要负责人处500 元以上1000 元以下罚款”提起审查建议[5]37，认为该条规定违反《大气污染防治法》，增加了公民义务，建议撤销或修改。河北省人大常委会法律工作委员会法规备案审查室研究认为该条款语言上存在歧义，在2018年7月河北省人大常委会会议上进行了修改。由此可见，法规备案审查室，能够帮助提高制定机关的规章制定水平，促进法治，保障国家机关合理行权，维护公民利益。

由此可见，公民有进于善道之心，人民群众的监督对于保障公权依法行政具有重要作用。“好为懿德”的公民提起备案审查实质上是营造了公民与行政机关互动共建的平台。“一旦公民的基本权利受到了侵犯，就应当有即时的法律救济；一旦国家权利被滥用，就应当迅速纠正。”[7]上述事例表明，公民提起备案审查建议，在实效上推动了我国的合宪性审查建设。

二、公民提起审查建议的法治建设展望

发扬备案审查制度实效，激发公民参与宪法监督的热情，充分诠释中国人民作为全面依法治国的主体，在中国特色社会主义法律体系的建设过程中，展现出的力量与智慧，反映了传统法律文化中的民本观念。我国的备案审查制度依然处于发展阶段，合宪性审查标准应该在实践的基础上明文规定，作为纠正威慑手段的行政约谈、书面督促、政治施压、全国人大常委会的撤销权也应该更加透明的进一步规范性澄清，更好地发挥公民建议权的实效。

（一）审查标准待明晰

宪法监督标准是立宪考虑的因素，是行宪必须遵守的准则，是护宪不可或缺的尺度，是守宪的重要参考系[8]140。然而单就合宪性审查标准的建构而言，我国备案审查的标准尚具有明确的空间，理论上有学者提出整体性原则、文本主义（tuxtualism）原则、追求同一性、统一性（uniformity）、合理合目的、协调利益衡量等标准[9]，但并非清晰界定。实践中，我国所称的合宪性审查标准，是审查机关在进行合宪性审查判断时所应考虑的一系列因素，包括：（1）制定规范性文件的目的违宪，制定机关通过制定规范性文件所希望或者意图达到的目的为宪法规定、宪法原则、宪法精神所不容；（2）为实现立法目的所规定的手段对宪法保护的权利或法益作出限制，且与立法目的之间不具有合理的联结关系，即手段在实质上无助于实现立法目的，或者其实现立法目的的方式、途径、过程等不具有正当性、合理性；（3）实现立法目的所规定的手段对宪法保护的权利或法益作出限制，且明显不必要，即为了实现立法目的所规定的手段，对宪法保护法益作出超过必要限度的限制，或者明显超出实现立法目的所需要的程度；（4）侵害受宪法保护的更有价值的法益。即规范性文件所保护的法益在价值位阶上应当优先于为保护该法益而限制或者牺牲的法益，不能为了保护一个价值较低的法益而牺牲另一更高的法益。

上述实践应当进一步理论化、明文化，因为从社会关切程度看，随着经济社会的发展、法治的进步，人民群众权利意识、法治观念越来越强，对通过备案审查监督公权力的行使、保护公民、法人合法权益，期待也越来越高。然而各地备案审查工作能力实际上并不平衡，工作进展也参差不齐。而另一方面对于公民而言，老百姓发现规范性文件，侵犯自身合法权益，焦灼于求助无门，提起的建议理由往往空洞、模糊、笼统、抽象，或者主观臆断、缺乏根据，对有关规定有误解，这使审查程序缺乏启动的必要。对于备案审查机关给予的答复并不能清楚地把握，所以有必要将实践中的审查标准明文化、事例化、电子化，引导教育公民把握合宪性审查标准，提起审查意见。

（二）纠错威慑待公开

从实践中的备案审查流程中可以看出，法制委员会具有纠正的实效，然而该实效尚不够公开、透明，亦不够锋利，威慑力不强。制定机关的书面处理意见以及双方的协商、沟通、座谈、调研等情况，反映了国家机关之间相互协作配合关系，共商研究意见、共享工作信息、共同培训研讨、协商解决问题，符合实践需要与问题需求，然而修改撤销或者要求修改、废止，作为纠错机制的最后一环，是落实党中央提出有错必纠要求的最终制度保障，也是体现备案审查制度刚性的根本举措，是备案审查制度“长出牙齿”并产生咬合力的关键所在，只是这一最后程序尚无事例。往往走不到这一步，制定机关往往受其他因素影响，自觉修改了规范性文件。

实质上，备案审查制取得实效的威慑力在于政治威慑，实践中，人大常委会备案审查机关在协商不成、审查意见不被接受时，会采取发函督促、行政约谈、年终评比等行政威慑解决，而不会直接动用《法规、司法解释备案审查工作办法》四十四条规定的撤销权。《规范性文件备案审查理论与实务》一书认为，这是纠错制度的柔性、灵活体现，认为此种“先礼后兵”的做法体现了审查主体对制定机关“颜面”的充分尊重和考虑，维护了制定机关的权威性与公信力。考虑顾及制定机关的“颜面”是否驳斥了宪法的“颜面”呢？需要强调宪法的规范性，维护宪法之尊严。

因为呼吁全国人大常委会就法律层面提起撤销，意义不仅仅在于法治层面，还在于彰显人民的主体地位，“颜面”是给人民看的，公开其政治性威慑也是给老百姓看的。由此公民便会更加自觉地维护宪法，尊重宪法。中国合宪性审查的出路在于人民，公民参与宪法监督，彰显的是人民的政治力量对于宪法的推进作用，此种力量应当不辞细流，不能因政治上的“颜面”辜负人民对于人大的期待。

（三）定位设想：中国特色的宪法监督制度

备案审查制度植于我国人民代表大会制度，是宪法监督的基础和重要着力点，也是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项监督职权，其本质上属于立法纠错机制。然而立法“好不好”的问题并非仅仅关乎合宪性问题，更来自于人民心中的信服与认可，是人民认可的正当性。因此就实践而言，从中央到地方的备案审查室面临的最主要问题还在于编制人员的人数与力量不足。

解决能力问题，需要对全国人大常委会与地方人大常委会的法律委员会进行实际上的赋权，提高备案审查室的定位。使得法律委员会从自上而下协调、劝导的“御史”“言官”“和事佬”的参谋助手，变成一个独立的由人民赋权，代表人民、承担宪法精神的“第三者”形象，这一形象“是真理与道德伦理的执掌者，平衡社会良知，也是文化与知识的传播者、教育者，自我坚守、自我清正、中衡守道”[10]。不同于法国第五共和国所设计的旨在加强总统权力、理性议会决议而公民不享有提诉权的宪法委员会（Conseil constitutionnel），也不同于1988 年苏联的宪法监督委员会，中国的备案审查机关可以继续在全国人大宪法和法律委员会内部运行，由党中央统一领导，但需要增加现有备案审查室人员编制，给予更多的人力、财力、物力，遴选专门法律工作者参与备案审查工作，专门接受公民提起的审查建议，切实行使法律法规赋予的撤销权、废止权，从而塑造中国特色的宪法监督制度，完善中国特色社会主义宪法监督话语体系。

“一个国家违宪审查制度的建立，既要学习借鉴其他国家的制度，更要考虑本国的历史和实情”[7]91，公民提起备案审查建议符合我国的历史文化与现实需要，也是我国完善合宪性审查的契机，要合理引导公民与宪法之间的良性互动。培育我国的宪法监督制度不可懈怠大意，也不能拔苗助长，既需要理解实践探索，又需要宏观制度构建。