高质量发展背景下高职院校内部治理现状、困境与实施路径——基于56所“双高计划”院校章程文本的分析

于茜茜，何晓越

（沈阳师范大学，沈阳 110034）

在国家经济社会发展中，高等职业教育的地位越来越不容忽视。2019 年，《国家职业教育改革实施方案》提出要把职业教育放在经济社会发展更加突出的位置，切实提高职业教育质量[1]；同年，教育部、财政部联合颁布了《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，提出“双高计划”，即建设世界水平的高职学校和专业群这一目标，也促使高职院校实现高质量发展[2]；2022 年《职业教育法》重新修订并正式实施[3]，这一系列政策文件的出台为高等职业教育在新时代、新形势下的高质量发展指明了方向，表明我国高职教育的发展进入了崭新的阶段。在此背景下，提高高职院校治理能力成为当前职业教育发展的必由之路。而章程作为高职院校进行自我管理、行使职能的根本依据，规定着高职院校的办学定位、管理体制、学科设置、经费来源等。因此，提高高职院校的高质量发展，强调章程建设在学校内部治理改革中的核心地位，推进治理能力现代化，是建设高质量高水平高职院校发展的最佳路径。

一、问题提出

近年来，我国高职院校办学规模逐年扩大，高等职业教育已规模扩张转为内涵式发展，内部治理改革成为突破内涵式发展瓶颈、实现高质量发展的必然要求，也是推进高等职业教育改革发展的前提。已有的研究在不同方面对高职院校的内部治理问题做出了解析，也为本研究提供了重要参考，同时存在不足。例如，国内对于高职院校内部治理问题的研究多是经验的总结，实证研究较少，对院校的实际调查更少。

在“双高计划”建设背景下，高职院校内部治理改革要求高职院校充分反映高校各利益相关者的合理诉求，从现代化治理的多个层面重新审视高校内部治理结构，实现高质量发展。而章程是高职院校规范内部秩序、保障工作运行的“组织法”[4]，是高校管理的规范性文件，也是高职院校内部治理改革提升的出发点和落脚点，因此章程建设是现代高职院校治理制度的核心环节。《高等学校章程制定暂行办法》中第三条明确规定，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则[5]，因此，高职院校要做好制度顶层设计，完善章程建设。

二、研究设计

（一）样本选取

2019 年10 月25 日，教育部、财政部公示了“双高计划”拟建设单位名单，其中，北京电子科技职业学院、陕西工业职业技术学院等10 所高职院校入选高水平学校建设单位A 档，杭州职业技术学院、宁波职业技术学院等20 所高校入选高水平学校建设单位B 档，温州职业技术学院、芜湖职业技术学院等26 所高校入选高水平学校建设单位C 档如表1所示。为保证章程文本的权威性与规范性，本文从各高职院校官网以及各省教育厅网站获取到53 所“双高计划”院校的章程文本（天津市职业大学、内蒙古机电职业技术学院、长春汽车工业高等专科学校章程未公开）作为本研究的原始数据。同时，这些高校分布在东部地区的有34 所，中部地区有10 所，西部地区有12 所，涵盖了东、中、西部地区省市，A 档学校10 所，B 档学校20 所，C 档学校26 所，基本能保证分析结果的整体性和代表性。

表1 56所“双高计划”院校基本情况表

（二）研究方法和思路

本研究采用文本分析法，按照张维迎对大学内部治理结构的划分[6]，大学内部治理主要涉及治理主体、治理内容和治理体系三个部分，经过多次对章程文本的阅读分析、筛选、提炼，并运用质性分析软件NVivo11 对53 所“双高计划”高职院校章程文本进行编码、确定节点，提取章程中涉及到的治理主体、治理内容以及治理体系部分，呈现高职院校章程中内部治理的现状，分析其中反映出的问题，提出对策和建议。

（三）编码

将53 份高职院校章程文本以Word、PDF 的格式导入软件程序中，进行分类整理，以治理主体、治理内容和治理体系三个父节点形成若干个子节点。首先，治理主体节点下形成办学者、教职工、学生三个子节点；治理内容下形成教学科研、教职工管理、学生管理、社会服务四个子节点；治理体系下形成管理机制、监督机制、执行机制、申诉机制、决策机制五个子节点。在建立多个子节点后，对章程中的有关信息进行了多次编码归类，每编码一次形成一个参考点，最终得到治理主体、治理内容、治理体系3 个父节点下的12 个子节点和1664 个参考点，如表2 所示。

表2 53所高职院校内部治理结构整体编码情况表

三、“双高计划”院校内部治理的现状

通过编码，本研究试图探讨在高职院校中，各办学主体、学校行政部门及其教育教学部门等在章程中的层级逻辑呈现，并借此探讨高职学校内部治理存在的问题。但需要关注的是，在具体的内容编码中，节点之间存在着交叉部分，比如教职工和学生既是治理主体中的主要编码节点，对二者的管理又是内部治理中的重要内容。再如，高职院校内部治理的申诉机构为教师申诉委员会和学生申诉委员会，同时，这二者又是学校治理工作内部对教职工管理和学生管理的基本形式。本研究将重点探讨53 所“双高计划”高职院校内部治理的主体是什么，由哪些方面的内容组成等。

（一）治理主体

就高职院校而言，高校的办学理念、办学定位、办学特点都是由办学主体确定的，而推动学校改革与发展的主体是以教师和学生为核心的师生员工治理主体。经过对53 所高职院校章程的编码与研究分析，高等学校的治理主体离不开办学者、教职工和学生，其中，办学单位主要分为企业法人、地方政府，以及各类事业机构、社团组织、公民个人等。教职工主要是由教师、各类专业技术、管理人员和工勤人员等构成，学生是指被学校依法录取，获得大学入学资格，并拥有学籍的受教育者，具体文本见表3。通过主体编码情况来看，53 所“双高计划”院校的章程文本全部涵盖治理主体的内容，且三类主体在治理中的比重差别微乎其微，这一结果充分体现了教职工和学生在高职院校治理的主体地位，同时，多元主体参与高职院校办学在高职院校治理结构中也得到了充分体现。

表3 治理主体二级编码具体呈现表

（二）治理内容

高职院校治理内容从本质上来说是治理主体的意志体现，同时也是高职院校内部治理的目标所在。通过对章程文本的分析，将53 所高职院校治理内容分为教学科研、教职工管理、学生管理、社会服务以及文化传承与创新5 个节点，并对其进行编码。其中，如表4 显示，在所涉及的学校章程中，教学科研活动占治理内容的比例约为14.8%，其文本表述包括：“学术委员会是学院最高学术机构”“设置专业委员会”并“规定其主要职责”，“成立产学研工作指导委员会”“设立产学研合作贡献奖”等。教职工管理所占比重最大，达到了33.7%，主要采取规范教职工的权利和义务，通过建立人事管理制度、权益保护机制等形式进行管理；而学生管理在高职院校治理中的作用也非常重要，文本的比例达到了27.8%。学生参与内部治理是通过规定学生的权利与义务，制定学生管理制度、评价考核机制以及权利保护机制等方式；高职院校社会服务的职能与高职教育的特点密不可分，通过文本编码发现，“双高计划”高校在社会服务方面表现多样，例如“适应区域发展和社会需求，为社区提供专业服务并开展面向老少边穷地区的对口支援工作”“设立教育发展基金会、联系社会各界筹措资金”“组织并鼓励校友参与学校的建设与发展”等。

表4 治理内容二级编码具体呈现

（三）治理体系

高职教育正处于高质量发展阶段，在此阶段，良好的治理体系和治理能力是高职院校内部治理的根本保证。根据样本的章程文本分析，高职院校治理体系包括5 个节点（如表5 所示），即管理机制、执行机制、决策机制、监督机制和申诉机制。管理机制是由学院党委、院校（系）两级管理、民主管理、财务管理等具体内容编码而成；执行机制是由院长负责制、院长办公会议制度等具体内容编码而成；决策机制主要是由校长办公会议、党政会议、理事会等具体内容编码而成；监督机制主要是由纪律检查工作委员会、审计监督制度、财务监督制度、民主监督制度等具体内容编码而成；申诉机制主要是由教职工申诉委员会和学生申诉委员会等内容构成。高职院校管理体制是内部治理的基础，权力运行机制和监督机制是推进高校治理体系现代化的重要手段，这也反映在高职院校治理体系中，管理机制编码比重最大，高达37.4%，其次是监督机制，为25.1%。除此之外，决策机制占比为15.1%，执行机制占比为11.3%，申诉机制占比为11.0%，都在高职院校内部治理体系中占据一定地位。

表5 治理体系二级编码具体呈现表

四、高职院校内部治理的困境

（一）治理主体

1.治理主体结构单一

高等职业院校是典型的利益相关者组织，办学者、教职工、学生三类主体在治理中的地位较均衡。教职工和学生既是治理的主体也是直接受益人，但从办学者这一主体来看，企业应是高职院校的办学主体，且教育部门与行业企业应有良好的分工合作[7]。但从具体章程文本中分析得知，“双高计划”高校大部分仍然是政府办学，政府在高校治理中占据主导地位，例如天津医学高等专科学校是由天津市人民政府批准、天津市卫生健康委员会举办，天津轻工职业技术学院由天津渤海轻工投资集团有限公司举办、依照法律和本章程自主办学。因此，高职院校内部治理中利益相关者的参与程度远远不够。

2.治理主体职责边界模糊

办学者、教职工、学生三类主体在进行院校内部治理过程中应明确各自的职责，但从章程文本的编码中发现，对于治理主体自身权利与义务的规定并不明确。例如深圳职业技术学院、北京工业职业技术学院等院校的章程文本中指出，举办者依据法律法规、规章的规定，对学校进行宏观指导，并进行监督，但均没有对举办者权利与义务进行具体规定；陕西工业职业技术学院在《章程》中关于举办者的权利与义务这一章节中，最后一项规定“应当享有法律法规规定的其他权利和义务”，这里的其他权利和义务界定不清晰；无锡职业技术学院在文本中明确提出“为教师发展提供保障”，具体保障内容却未清楚表达。再如黄河水利职业技术学院、金华职业技术学院等笼统列出教职工的权利与义务，将教师权利和义务与其他职工管理混为一谈，导致章程内容缺少规范性且不具有针对性，也会导致治理主体的权责边界模糊。

（二）治理内容

1.治理内容缺乏特色

由于高职教育具有的职业性和实践性特点，反映在高职院校办学上，社会服务是高职教育办学特色最直接的体现。通过对53 所“双高计划”院校章程文本的编码发现，对于社会服务这一节点下的描述还不够凸显高职院校的办学定位与特点。如《陕西铁路工程职业技术学院章程》在社会服务章节中指出“学院遵循‘服务社会，促进发展，互惠互利’的原则，依法为区域经济社会发展提供服务”，在《宁夏职业技术学院章程》社会服务这一条例下列出“学校遵循‘服务社会、推动教学、促进科研、互惠互利’的原则，为自治区经济社会发展提供培训、鉴定、咨询、技术开发、成果转让等服务”。

2.教职工和学生管理缺少制度支持

制度是实现教职工和学生权益的重要保证，从章程文本的编码情形分析，《北京工业职业技术学院章程》虽然提出维护教职工和学生权益，但并不具有申诉机制作为保障，类似的情形也出现在浙江金融职业学院、淄博职业学院、北京财贸职业学院等的章程中。根据《高等学校教师职业道德规范》和《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》及有关文件精神要求，《长沙民政职业技术学院章程》加强师德教育和师德考核工作，而多数高职院校在制定章程时，由于缺少对有关文件的解读，使得有关条文缺乏可信度和专业性。

3.治理结构中学术权力弱化

高校是传播、研究高深学问的场所，学术研究是高校的基本职能。通过对53 所高职院校章程文本的编码发现，无一例外，每所院校都在章程中肯定了教学科研在院校治理中的地位，设立学术委员会作为最高学术机构，例如《山西省财政税务专科学校章程》设立学术委员会、教学指导委员会、职称评审委员会和教材委员会，并分别设置委员会监督机制。尽管如此，在我国高校的管理体制中，行政权力仍占主导地位，并且过分干预学术权力，这种行政化倾向在高职院校表现得较为明显。一般而言，党委会和院长办公会议往往做出高职院校的各项重大决定，行政权力贯穿高职院校的教学管理事务和学术工作，而学术委员会、教职工以及学生很难参与学校的管理和决策。

（三）治理体系

1.治理机制难成体系

通过对53 所职业院校章程的分析发现，高职院校在党建、人事制度、教学管理等方面的制度条例很丰富，章程文本中都明确指出党委是学校的领导核心，实行党委领导下的校长负责制，董（理）事会、校长办公会议是院校的决策机制，体现了共同治理的理念。虽然文本制定都进行了比较详细的规定，但在实际实施过程中，或多或少会出现部门僵化、需要协作的部门各立山头、各自为政的局面。甚至有些部门过度依赖制度原则，导致某些院校因缺少制度的解读阐释而使执行者无从下手，造成治理工作效能不尽如人意，无法发挥内部治理体系应有的功能。

2.治理机制运行不畅

高校治理机制是指构成学校运转的各个要素之间相互影响、相互作用，推动学校内部治理良性运转的方式。通过对编码结果的研究发现，高职院校的执行机制、监督机制、申诉机制各自为政、各司其职，并不能起到相应的联动作用，如《淄博职业学院章程》中明确设有质量管理和绩效考核办公室，对学校的质量管理和绩效考核工作进行监督检查，但却缺少相应的的投诉机制。而且各专业机构间也没有进行沟通交流，导致工作信息闭塞，使高职院校和企业间的沟通合作流于形式，校企合作无法达到预期的效果。

五、实施路径

“双高计划”明确提出，要提高学校综合治理能力，规范内部机制体制，建立以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成自主管理、自我约束的管理机制，推进治理能力现代化”[8]。而高校治理工作离不开谁来治理、治理什么、如何治理三个方面，因此对高职院校的治理工作必须针对职业院校的管理工作目标，按照章程，推进治理主体、治理内容和治理体系结构“三位一体”，实现高职院校内部治理的现代化。

（一）协同共治，明确治理主体权利与职责

办学主体的多元化决定了高职院校治理的多元化，既要考虑学校、教师、管理人员等内部主体的利益，也要考虑政府、行业企业、社会等外部相关者的利益[9]。只有利益相关者共同参与高职院校治理，相互配合，才能激发各方主体活力，实现从“管理”到“治理”的转变。解决好高职院校内部“谁来治理”的问题，首先是要明确学校治理的内部主体，如党委、校长、教师、学生等在学校中的地位。其次要建立科学合理的组织架构，厘清并界定以上主体在学校治理中的权利与职责，依托章程效力实现高职院校现代化治理。

（二）依据地方办学实际，细化治理内容标准

作为学校治理的重要载体，条例文件的出台必须立足于职业学校的理论根基，并着眼于高职院校自身建设的实际。国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》（又称“职教20 条”），其中一条就提出职业教育要考虑市场需求，以促进就业和适应产业增长需求为导向[10]；“双高计划”也强调要改革创新高等职业教育与产业融合开发的模式[11]。因此，我国高等职业学校章程要从学校的自身建设、人才培养、教育教学、服务社会等方面凸显地方职业学校的优势，全面发掘地方区域特色，使办学资源与当地生产建设紧密结合，支持地方区域经济社会发展。

（三）健全内部治理体制机制，推动治理体系有序运转

构建内部治理机制，遵循高等教育办学规律是前提。按照《高等学校章程制定暂行办法》规定，高等学校具有独立的办学权力，可自行决定校内事务。高职院校要充分发挥办学自主性，通过“政校分开，管办分离”进一步提高院校的自我管理水平。同时，高职院校章程要呈现出清晰合理的管控结构，即“党委领导、校长负责、专家治学、师生共同参与、多方协同治理”的新型内部治理体系[12]，这是学校治理现代化的关键。此外，部分院校在章程中将文化传承与院校治理融合在一起，可充分发挥校园文化的隐性作用，调动各治理主体参与学校治理的积极性与参与力，打造高职院校治理共同体。