民族地区基本公共文化服务均等化发展影响因素研究

孙长智，武长奥，赵艳蕊

（长春工业大学公共管理学院，吉林长春，130012）

一、引言

近年来，党中央和各级政府高度重视公共文化服务体系建设，党的二十大报告提出要繁荣文化事业和文化产业，持续健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程。党的十九大及党的二十大明确提出国家要加强对公共文化服务均等化的推进，以期为人民群众提供良好的公共文化服务，力求让每个人接受同等水平的公共文化服务。基本公共文化服务均等化是每个公民最基本的权利，是满足公民文化需求的基础民生工程，对民族地区来说也同样至关重要，保障民族地区公民基本文化服务供给，对于强化中华民族共同体意识有着重要意义。按照公共文化服务体系建设均等化的要求，民族地区公共文化服务均等化水平有待提高。目前民族地区公共文化服务的推进措施与其他城乡区域没有很大的差异，主要是通过建设文化馆、图书馆、博物馆、综合文化站的方式实现公共文化服务的供给。然而，因为民族地区独特的民族文化背景，以及居民的风俗习惯、生活方式、文化行为等方面的不同，导致了民族地区居民与其他地区居民在公共文化服务体验上的不同。因此，政府供给的公共文化服务如何“嵌入”以及如何实现与当地民族风俗文化融会贯通，是地方政府应该高度重视的问题，也对地方政府如何推动民族地区公共文化产品服务均等化提出了新的要求。

按照国务院公布的公共文化服务均等化建设标准来衡量，吉林省民族地区公共文化服务发展策略还存在一些需要改进的方面，主要体现在现有公共文化产品与服务的提供大多采用无差别供给模式，民族地区群众并不能接受到与其他地区同等的公共文化服务体验，本文试图通过对吉林省民族地区公共文化服务均等化的调查研究，分析其影响因素并排序，从而更好地推进民族地区公共文化服务均等化建设。

二、文献综述

关于基本公共文化服务均等化的研究。学者周晓丽指出基本公共文化服务有着非排他性、非竞争性和非营利性的鲜明特征，应从全社会的整体利益出发，进行基本公共文化服务的供给［1］。陈立旭则认为公正平等的价值理念是政府等相关供给主体在公共服务供给的过程中所必须遵循的一个理念，也即绝对不能因公民所处区域、城乡、所属民族的不同而出现歧视行为。同时他认为基本公共文化服务均等化对于特殊群体接受公共文化服务的供给有很大的帮助，也有助于政府转变职能、建设服务型政府［2］。肖希明认为政府要从政策与法律、管理合作机制、资金投入、人才引进与培养四个方面为“抓手”推进公共文化服务均等化［3］。在李友仁看来，提升基本公共文化服务的均等化水平，最关键的是要有制度的设计，具体表现在四个方面：公共文化服务设施政策、公共文化经费保障政策、城乡公共文化服务整合政策和公共文化服务的促进政策［4］。学者陈媛媛指出政策与法律、经济与人文因素，是推动公共文化服务均等化的重要驱动力［5］。

关于民族地区公共文化服务研究。曹萌认为，东北边境民族地区在对公共文化服务体系进行创新的过程中已经做出了许多努力。但是，由于该地区独特的地理位置、经济水平、民俗文化等因素，仍然存在着许多问题，如文化经费保障体系不健全、文化队伍人才缺乏、文化服务体系建设监督不力等，并希望政府相关部门针对实际情况，通过政策制定等手段进一步推进边境民族地区公共文化服务体系建设［6］。刘琳琳认为边疆民族地区公共文化服务由于其地区经济发展水平、自然和制度环境、人口和产业结构等因素的影响，在供给主体、供给方式、供给结果三个方面体现出碎片化的特征［7］。谭发祥认为在民族地区构建公共文化服务体系有利于加强民族团结、促进民族地区经济发展；青少年学生的广泛参与可以为公共文化服务的推进提供新生力量，同时也对民族特色文化的传承有着积极意义［8］。

三、民族地区基本公共文化服务均等化发展层次分析模型

（一）数据来源

本文的数据主要来源于吉林省民族事务委员会官方网站的新闻中心、政策文件和政府信息公开发布的相关统计数据，并且配合发放线上问卷的方式对吉林省部分民族地区居民开展问卷调查，以此了解民族地区民众接受基本公共文化服务供给的程度。其中发放问卷150 份，回收有效问卷138 份，有效率为92%。

（二）均等化影响因素的选取

民族地区公共文化服务均等化的推进受到多个因素的影响，这些因素在推动公共文化服务实现均等化的同时也存在着相互作用。通过对现有研究的总结和对吉林省民族地区民众所进行调查问卷结果的分析，对相关影响因素进行选取并简单梳理了各因素对均等化的作用机制。

1.政策法律因素

政策法律因素主要包括扶持政策数量、政策执行效果、配套法律数量三个方面。公共文化服务是每个公民应具有的基本需求，也是每个公民应享有的最基本公共产品。由于公共产品本身的特殊性，比如非排他性、非竞争性等，因此在公共产品供给中担任重要角色的地方政府，应在提供公共文化服务的同时，及时制定颁布相关政策，以此来确保每个公民享受公共文化服务的权利。从国家层面来看，现行政策主要有《国家基本公共服务标准（2021年版）》、2021 年3 月《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》、2021 年4 月《“十四五”文化和旅游发展规划》、2021 年6 月《“十四五”公共文化服务体系建设规划》、2022 年5 月《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》、2022 年8 月《“十四五”文化发展规划》等。从地方层面来看，主要有吉林省最新发布的《吉林省公共文化服务保障条例（草案征求意见稿）》等。

法律是保护每个公民基本权利最强有力的武器。公共文化服务的相关政策与法律有着密切的联系，政策对法律的制定起着引导作用，法律则对公共文化服务相关政策的执行起到规制作用。但我国关于文化建设领域的法律数量有限，还无法对公共文化服务均等化的实施起到良好的规范约束作用。党的十八大以来，公共文化服务的地位在稳步提升，最为标志的事件是《公共文化服务保障法》以及《图书馆法》的颁布与实施，两部法律为公共文化服务的治理和公共文化服务均等化的实现提供了权威依据。

2.制度体系因素

制度体系因素主要包括绩效考核制度、监督制度两个方面。首先，公共文化服务均等化的实现需要以资金投入作为重要保障，但资金的调配与使用需要依赖一套科学系统的绩效考核制度。由于旧有的“政绩导向”思维的存在，公共文化服务的供给特别是在民族地区还没有得到各级政府的应有重视；同时，传统的重“投入”轻“产出”依旧在影响公共文化服务均等化的实现，重管理而不重治理，重行政而不重服务。因此将公共文化服务均等化水平作为考核指标放入政府绩效考核指标体系中，对提高地方政府公共文化服务供给能力和服务质量有着积极影响。其次，完善的监督制度可以稳步推进公共文化服务均等化的实现。在民族地区公共文化服务均等化的推进过程中，完善监督制度是各级政府必须承担的责任，吉林省民族地区所在地方政府现有监督制度、监督机构效力还显不足，还有工作浮于表面的情况，“结果导向”思维还比较明显，过于关注公共文化服务政策的最终执行结果，而没有在政策执行中起到全过程监督作用，导致部分公共文化服务项目推行效率较低。

3.经济因素

阻碍基本公共文化服务均等化进一步实现的因素有很多，其中经济是制约基本公共文化服务均等化的根本因素。2021 年，全国文化和旅游事业费达到1 132.88 亿元，全国人均文化和旅游事业费为80.20 元，公共文化服务事业建设力度不断加强。经济因素主要包括区域经济发展水平、财政投入水平、资源配置水平三个方面。首先，经济发展水平较高的区域可以将更多的财政资金投入到公共文化事业的建设中来，进一步完善公共文化服务保障体系，但由于民族地区与其他地区在地理位置、自然资源禀赋、人才队伍等多种因素方面存在明显差异，导致部分民族地区经济发展水平相比于普通城乡地区较差，间接导致用于公共文化服务供给的财政资金有限，从而使得民族地区公共文化服务供给不足；其次，财政投入是实现公共文化服务均等化的根本保障，比如图书馆、博物馆、文化馆等基本公共文化设施的免费开放，以及观看电视、收听广播、电影下乡、“村村通”晚会、少数民族文化服务等多种类别公共文化服务的供给，均需要财政投入保障；最后，财政文化资源的配置是否合理也直接影响公共文化服务供给的效率和均衡，目前，针对老年人、农民工、边疆民族地区群众等的公共文化资源配置较为有限［9］。

4.人文因素

人文因素主要包括民族习俗、公民文化水平、传播水平。首先，民族地区特有的民族背景决定了其对公共文化服务的特色化需求，其中最为显著的是民族地区的民族习俗。在推动基本公共文化服务均等化的过程中，要根据不同地区群众的不同民族习俗，制定特色化基本公共文化服务供给策略。其次，民族地区民众的个人文化水平也直接影响民众接受基本公共文化服务的程度，一些未受教育群众对基本公共文化服务的认识和理解不足，其主要体现在参与的意愿较弱、参与次数较少，无法清晰表达其对基本公共文化服务的需求。最后，一个地区对基本公共文化服务进行的宣传工作以及该地区主要媒体的传播影响也对基本公共文化服务均等化工作的开展产生重要影响，宣传工作可以使当地民众更多更好地了解基本公共文化服务的推行进程。同时，当地主要媒体也可以作为政府与民众之间的双向沟通渠道，及时沟通并反映公共文化服务均等化过程中出现的问题，以此来发挥对政府工作进行监督评价的功能。

（三）层次分析法

1.建立层次结构模型

图1 民族地区公共文化服务均等化测度层次结构模型

2.构造判断矩阵

本文围绕影响民族地区公共文化服务均等化的四个因素，利用所选定吉林省某高校专家小组打分的方法对吉林省民族地区基本公共文化服务均等化各影响因素重要性进行评判，构建层次分析矩阵。最后得出专家评估结果即判断矩阵：A1（政策法律因素）、A2（制度体系因素）、A3（经济因素）、A4（人文因素）。

表1 均等化层次分析表

由此可得每行的乘积为：

表2 平均随机一致性指标表

由此可得，上述结果符合一致性检验。

3.层次单排序及一致性检验

（1）政策法律因素

如表3 所示，设扶持政策数量为B1，配套法律数量为B2，政策执行效果为B3。

表3 政策法律因素层次分析表

（2）制度体系因素

如表4 所示，设监督制度为B1，绩效考核制度为B2。

表4 制度体系因素层次分析表

（3）经济因素

如表5 所示，设区域经济发展水平为B1，财政投入水平为B2，资源配置水平为B3。

表5 经济因素层次分析表

（4）人文因素

如表6 所示，设民族习俗为B1，公民文化水平为B2，人文因素为B3。

表6 人文因素层次分析表

计算步骤同上，对各组内进行层次单排序，并进行一致性检验，具体结果见表7 所示，C.R.均小于0.1，符合一致性检验，结果有效。

表7 民族地区基本公共文化服务均等化发展影响因素的层次单排序及一致性检验计算结果

四、民族地区公共文化服务均等化层次分析法计算结果分析

根据计算得出结论，如表8 所示：首先，在民族地区公共文化服务均等化的四个影响因素中，经济因素是最为关键的因素，是推进民族地区公共文化服务均等化的现实基础，其中起决定性作用的是民族地区自身经济发展水平，经济发展水平较高的地区，可用于推进公共文化服务均等化的财政投入资金就较为充足，反之自身经济发展水平较低的地区，公共文化服务的财政投入资金不足，发展必然较为迟缓；然后是资源配置水平，部分民族地区受到配置体制、配置主体等因素的影响，导致基本公共文化服务均等化水平偏低。其次是政策法律因素，其中最重要的是公共文化服务均等化推进工作相关政策的数量，这些政策可以为公共文化服务均等化提供可行路径，同时需要注意配套法律的制定与实施，以此来保证相关政策的执行效果。再次是人文因素，其中影响最为直接的因素是民族习俗，民族地区在开展基本公共文化服务均等化的推进工作时，要与地区所在居民民族习俗进行有效结合，做到“因地制宜”；民族地区民众文化水平也直接影响了民众对公共文化服务的接受能力以及对基本公共文化服务的偏好及使用情况；除此之外，民族地区针对基本公共文化服务的宣传力度以及该地区主流媒介和媒体也会对公共文化服务均等化的推进产生重要影响。最后是制度体系因素，在具有相应的文化事业建设费用以及推进基本公共文化服务均等化的政策法律保障后，需要在结合当地人文因素的基础上建立有利于基本公共文化服务可持续发展的供给绩效评估制度和监督制度，提高财政资金使用效率以及文化资源配置能力。

表8 民族地区公共文化服务均等化影响因素分析结果

五、民族地区基本公共文化服务均等化发展的推进策略

（一）加大公共文化事业资金投入，完善公共文化服务财政转移支付制度

提高民族地区基本公共文化服务均等化程度，首先要在充分考虑当地经济社会经济发展水平和政府财政能力的基础上，完善公共文化服务的财政投入机制，使其更具有科学性和系统性。各层级政府在制定公共财政经常性支出预算时，所预留基本公共文化服务资金应能够保障当地常住人口的基本公共文化服务需求。其次，“转移支付”制度对推进民族地区基本公共文化服务均等化发展起着至关重要的作用，这也是实现区域之间公共文化服务均等化、减少政府收入差距和实现政府服务供给目标的重要手段。民族地区财政收入受到自身经济发展水平限制，财政贫困成为制约公共文化服务均等化推进的关键因素。因此，要增加基层公共文化服务财政投入比例，在制定财政转移支付计划时，要增加对民族地区转移支付的比重，在公共文化服务正常供给的基础上，设立民族地区公共文化服务专项资金，用于民族地区特色文化服务供给，做到专款专用，针对民族地区民族文化、民族习俗、生活习惯等可以直接受益的方面进行精准供给；要更加注重横向财政转移支付，充分利用“对口支援”，不断完善公共文化服务转移支付体系。由于民族地区财政支持能力较弱，只依赖中央纵向财政转移支付难以有效推进基本公共文化服务均等化，还需要依赖横向财政转移支付支援形式，但政府要对支援资金编制详细的使用计划，对使用支援资金的具体文化项目进行公示，避免工作浮于形式，防止“政绩工程”出现。

（二）建立健全政策体系，完善基本公共文化服务法律保障机制

推进民族地区公共文化服务均等化，需要不断完善政策制度，努力实现公共文化服务多元化供给，不断完善民族地区基本公共文化服务、设施的特殊性政策。针对民族地区文化场馆服务供给以及民族文化传承队伍建设、展览、展演等多个方面，颁布管理细则，以期使民族地区文化场馆运行、民族文化传承队伍建设等各类公共文化服务供给方式更加规范化、合理化。不断完善民族地区公共文化服务人才政策体系，通过人才政策为公共文化服务供给工作相关领域引进相关专业人才，给予新引进人才相对于普通城乡地区相对优厚的福利待遇，以此来增强他们的公共服务动力［10］。对于具有民族特色的非遗文化产业，可以向非遗传承人提供一定程度的经济支持，完善非遗文化宣传推广策略，使他们可以最大限度发挥民族特色文化服务供给功能。为新乡贤人才提供相应的政策支持，使其可以在民族地区公共文化服务供给中扮演重要角色，要不断完善新乡贤人才挖掘登记制度，对于有意回乡从事公共文化相关行业的新乡贤，要给予相应层次的人才补贴及住房补贴，同时通过发放证书、评定职称等方式，对新乡贤人才进行激励。

推进民族地区公共文化服务均等化，要不断建立健全公共文化服务法律体系，坚持可操作性及导向性两个基本原则，做到有效结合民众现实需求，深入贯彻执行各项基本法规以及地方性法律规章，将公共文化服务相关政策法规更好地落实到基层。根据不同民族地区发展特点，研究并确定相应的指导标准，积极听取各层级反馈意见，依据各层级反馈意见对法律法规进行必要补充，填补现有空缺，力争做到现有法律法规涵盖公共文化服务全部内容。对现有法规体系设置定时更新机制，确保法规指定的时效性，能够有效提高推进民族地区基本公共文化服务均等化工作效率，加强对民族地区人民文化权益的保护。

（三）推动公共文化服务与民族特色文化互动融合发展

丰富的民族文化资源为促进民族地区公共文化服务提供了天然的优势，这也意味着，在不同的民族习俗、民族特色文化等背景下，民众对基本公共文化服务的需求存在着很大的差异。地方政府在建设公共文化服务体系过程中，必须充分考虑不同地区间的文化差异性以及民众的个性化文化需求，加大对不同习俗、不同文化传统背景下自主公共文化服务供给模式的扶持力度，充分挖掘并利用丰富的民族文化资源。要着重挖掘乡土文化资源，民族地区的民俗文化经过历史的长期沉淀，其中有诸多值得借鉴的价值观念、道德伦理等，可以成为有效推进民族地区公共文化服务供给的精神工具，依托民族地区良好的家风、民风，找到乡土文化资源与公共文化服务之间的融合点，以此来营造良好的公共文化氛围。积极发展非遗文化产业、文化体验，将非遗文化产业发展纳入公共文化服务体系，对民族地区非遗文化产品进行充分挖掘，丰富公共文化活动内容，力争在民族地区现有民族文化基础上形成规模较大的非遗文化产业链，同时鼓励民族地区民众主动参与到非遗文化产业链建设中来［11］。加强图书馆、文化馆、博物馆等少数民族语言馆藏建设，以保证民族地区公共文化服务有对应的载体，让各族群众能就近、便捷地享受到基本公共文化服务。

（四）建立健全科学合理的绩效考核制度与监督机制

推进民族地区公共文化服务均等化，建立健全科学合理的绩效考核制度和监督机制尤为重要。要将民族地区基本公共文化服务均等化水平纳入各级政府的绩效考核指标，考核结果作为下一年度各级政府财政预算、收入分配的重要依据，以此增强各级政府对基本公共文化服务供给的重视程度，强化各级政府推进公共文化服务均等化的发展动力。以期通过科学合理的绩效考核，对已完成工作进行检查评价，及时发现工作过程中问题所在。

健全民族地区公共文化服务供给监督机制，要同时兼顾内部监督和外部监督两个方面。在内部监督方面，要在各级政府内部设置专项监督管理小组，对民族地区基本公共文化服务均等化推进工作进行监督。加强对公共文化服务资金管理使用情况的监督与审计，提高资金使用效率；及时监督公共文化服务政策执行是否到位、工作人员个人素质是否符合工作要求、工作过程中是否做到有效结合现实需求等；对公共文化服务各类型基础设施是否投入使用、是否对基础设施及定时维护等方面进行定时核查，以此确保公共文化服务供给的公平性及安全性。在外部监督方面，可以针对民族地区公共文化服务供给工作引入第三方评估机制，按照公共文化建设体系与标准开展客观、公正的评估工作；主动接受民族地区人民对基本公共文化服务供给工作进行的询问、建议、检举、揭发等多种形式的监督。最终提高民族地区各级政府基本公共文化服务供给能力以及服务质量，确保文化民生底线。