中国城市公用事业的特许经营模式研究——基于交易费用的分析范式

张一楠，张壮，朱永兴

（1.安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠，233000；2.中共青海党校，青海西宁，810001；3.中国财政科学研究院，北京，100142）

一、引言

2022 年政府工作报告提出，我国将进一步提升新型城镇化质量，深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民的生活质量。党的二十大报告指出，我国城镇化率同比增长11.6%，2021 年末已经达到64.7%，人均GDP 达到81 000 元。在新型城镇化进程中，城市公用事业发挥了重要作用。部分学者甚至将城市公用事业的发展水平作为权衡城市发达与否的重要参考指标。国际经验也表明，人均GDP 处于1 000 美元到3 000 美元区间时，城市公用事业的需求也将处于高速增长期。要满足这一需求，我国必须加快推进城市公用事业供给模式市场化改革〔1〕。其原因在于我国城市公用事业的供给模式分为网络型与无网络型〔2〕，前者主要是以一定物质形态为载体或利用物理管网系统向社会公众广泛地提供生活必须品及服务的行业，可以被概括为市政及基础设施事业；后者则主要包括由文化、教育、卫生、环境等部门组成的非物质形态的网络系统提供社会保障功能的行业，可以被称之为公共服务事业。本文的研究对象属于网络型城市公用事业，主要涉及电力供应、电信、煤气、自来水、污水处理等行业，需要通过物理管网系统向社会公众提供产品和服务。

新古典经济学认为，城市公用事业的物理网络系统本身具有成本弱增性（Subadditivity），这也是导致相关行业具有自然垄断性的根本原因。一旦生产组织具有垄断性，就不会根据边际成本（MC）等于边际收益（MR）的原则来制定价格，此时垄断者根据与自身相适应的产量进行生产就会产生“哈伯格三角”①哈伯格三角是指垄断造成的社会福利净损失，在货币边际效用不变时，就是需求曲线下方，价格线上方和价格轴围成的三角形的面积。，使得资源配置无效率，出现市场“失灵”问题。当市场出现“失灵”时，为了提高资源配置的效率，就需要政府进行干预”〔3〕。回顾历史不难发现，中华人民共和国建立之初，城市公用事业政企合一的营建模式不可持续正是以上理论的真实写照。彼时国家垄断经营模式的特征是“企业政府建、领导政府派、资金政府拨、价格政府定、盈亏政府负责”〔2〕，导致了效率低下、创新不足、管理落后等问题，并无法适应社会主义市场经济体制建立和完善的需要。改革开放40 多年来我国城市公用事业建设的丰硕成果证明，社会资本利用特许经营，通过行政授权进入城市公用事业领域，可以在允许垄断的前提下，实现城市公用事业垄断价格与市场价格的统一。虽然早在2015 年我国就放宽了社会资本的准入条件②《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。、简化了项目审批手续，但在基础设施和城市公用事业领域开展特许经营仍然面临较大阻力。汪金东（2017）指出，随着特许经营模式在我国城市公用事业领域中广泛应用，诸如特许投标阶段的竞争不充分问题、政府监管不到位问题、企业资产处置不规范等问题也逐渐暴露出来并亟待解决。此外，刘相锋、冉洁（2021）〔4〕的实证研究表明，采用特许经营模式营建城市公用事业，如果缺乏政府与社会资本的有效协作机制，势必增加协调成本，抵消特许经营制度的红利。

通过回顾城市公用事业发展的历史及相关文献，本文认为若要妥善解决城市公用事业特许经营模式的现存问题，则需对其本身的形成路径及发展机制进行揭示与分析。本文试图突破以自然垄断与反垄断为出发点，在“有为政府”与“有效市场”之间寻找平衡的传统研究框架，以生产者与交易费用理论为基础，对“垄断”与“特许经营”做出解释性研究，并通过对交易费用与“政府—市场”关系的阐释，为理解城市公用事业特许经营的模式运作与合约安排提供新的范式。

二、城市公用事业特许经营模式的原理分析

（一）特许经营与自然垄断

学界之所以探讨城市公用事业的发展模式，源于传统的经济学理论。该理论认为，公用事业具有天然的垄断性，因而，这种特征又被称为“自然垄断”。一旦生产组织具有垄断性，无论是何因由，都会凭借自身的市场垄断优势定价，进而致使资源配置无效率。所以，学界需要找到一种有效的竞争模式，来抵消公用事业的自然垄断属性给资源配置施加的负面影响。现代经济学从成本角度解释垄断，支持城市公用事业实行垄断模式的基础是其自然垄断性，而其背后的原理则是成本弱增性（Subadditivity），即随着产量增加，总成本增加不明显，边际成本下降或缓慢上升，生产者直接成本随产量的提高而下降。这一状态短期虽然存在，但根据边际产量递减规律，当存在多种生产要素时，其中一种要素不变而其他投入增加，边际产量最初递增，但在可变要素持续投入后，边际产量会出现递减。换言之，边际产量递减与边际成本递增具有一体两面性。

由此可见，长期内直接成本依旧递增。公用事业的垄断性只是影响边际成本递增规律作用的时点，规模经济和成本弱增性仅仅解释了边际成本处于递减阶段、市场的容量有限的情况，无法完全解释垄断存在的原因。事实上，“规模经济是相对概念，被市场范围严格决定。规模经济可能只存在于一个区域性或全国性的市场，对自然垄断的判断必须确定市场范围”〔5〕。“垄断，不管自然不自然，是不应该从成本的角度看的。”〔6〕边际成本递增规律适用于所有生产方式，把短期边际和平均成本递减作为实行垄断的依据，忽略了市场范围的限定条件，是一种片面的静态分析框架。正是认识到传统分析框架的缺陷，我国政府才以灵活的特许经营模式营建公用事业，走出了一条独特的发展道路。

（二）特许经营与公用性

选择特许经营模式的另一大原因是提高资源使用效率。亚当·斯密（Adam Smith）揭示了政府建设维护大型公共工程的职责①亚当·斯密在《国富论》中详细讨论了政府三项职责：保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，就是设立一个严正的司法行政机构；建立并维持某些公共机关和公共工程。，但没有对此进行原理阐释。产权理论强调，城市公用事业具有负外部性，也就是在没有约束的竞争条件下，参与城市公用事业竞争的人数越多，供给城市公用事业的费用或成本就会随之提升，最终导致供给城市公用事业的收益下降，原则上甚至可以下降至零。此时就需要政府的干预，也就是政府利用一系列合约和制度安排，使负外部性内部化、降低交易费用、提高经济效率。具体而言，城市公用事业的前期物理网络系统投资量越大，最终消费数量越多，固定成本就可以分散在每一单位需求上，因而也就越能获得网络系统的规模经济效益。然而，地役权带来的产权界定及相关的交易费用却成为公用事业前期投资不得不考虑的“高昂”成本。“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”〔7〕

当需役地通过交易获得或创造的价值超过供役地同一交易造成损失的价值时，双方可以在一定的交易费用范围内进行有效的合约安排，提高土地利用效率，实现社会财富增长。城市公用事业的物理网管需要通过不同的楼宇、社区、街道、公园及行政单位，涉及多个产权主体。地役权的确立，使得城市公用事业建设存在极高的交易费用，需要政府参与其中进行土地所有产权的界定，即供役地需要通过产权的分割或转让，把部分土地的使用权通过契约让渡给需役地的产权主体。由政府统一协调规划，可以减少私人间的谈判成本，提高公用事业项目的营建效率。有鉴于此，通过规范的招投标程序，采用特许经营模式来发展城市公用事业是成本最低的选择。

（三）特许经营的路径选择

特许经营成为我国发展城市公用事业的主要方式有其必然性。改革开放后，我国城市公用事业面临两种发展路径。一种是西方一步到位式的改革模式——向社会公开募股，出售国有资产或将国有资本整体出卖给管理层，实现国家资本向私人资本转移；另一种则是在保障国有资产所有权的情况下，通过特许经营方式向私人部门购买服务，并且不断引入市场竞争机制，实现渐进式改革。我国选择了后者，这是交易费用约束的必然结果，是在公有制经济与非公用有制经济之间灵活有效的合理安排。

国营企业在改革开放前存在大量沉没成本——国企员工与企业的永久性合约形成了劳动力的沉没成本，欠发达的资本市场使得难以实现市场定价，适应市场经济的法律不健全；民营经济资本量不足。在此背景下，一步到位的市场化改革存在高昂的交易成本。特许经营方式能够保证国有资产所有权不变更，仅转让使用权与部分收益权，实现供给效率的提高，是改革成本最低的路径。另外，“在那些尚未建立成熟的市场经济制度，缺乏社会安全保障系统的国家，过快地实行民营化改革可能会引起灾难性后果”〔8〕。如果改制费用不是零，改制费用越高，现存的运作费用较高的制度越会受到保护，如果另一种制度有较低的运作费用，这制度的采用要基于改制费用低于改制后的制度运作费用的节省〔9〕，所以交易费用应该称为制度费用（Institutional Costs）。当交易费用逐渐改变时，复杂的合约也需要重新组织以适应新的社会要求，这一过程被称为制度变迁（Institutional Change）。随着市场经济的发展，政府可以灵活的利用合约安排，以较低的交易费用，维护市场租值、调节管制范围。因此，特许经营方式也是改革阻力最低的路径。

（四）特许经营与租值消散

新古典经济学的开创者阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）认识到任何机器或货币都可以产生收入，因为与地租的概念相似，可以认作准租金或经济租金（Quasi Rent）。后来的经济学家就租金的概念达成共识，认为在物品天然稀缺性与人自私属性的双重条件约束下，一切能为使用者带来收入的物品或信息都有价值，称为租值。人与人的竞争无处不在，没有限制的竞争会导致租值消散。即“在没有约束的竞争情况下，竞争的人足够多，有价值的资源会因为竞争的费用或成本的提升而下降，原则上可以下降至零”〔10〕。一般每家企业都有租值，每个企业相加得到整个行业的租值。但在没有限制竞争时，整个行业的租值会部分或全部消散。以供水行业为例，若没有进入限制，有n(n＞2)家企业同时进入市场，且每家企业的边际成本相同。假设企业i的利润为Ri(i= 1,2,…,n)，产量为q1=q2= … =qn=q，每个企业的边际成本均为C。在此基础上，假设每个企业面临的需求曲线是线性的并都对其有准确的理解。设市场需求曲线为p=a-bQ(a＞0,b＞0,a＞c)，供水市场的总需求量表示为Q=n·qi=n·q。

企业i的利润函数可表示成：Ri(qi) = (p-c)qi=[a-b(n- 1)q-bqi-c]qi。当企业i的利润函数的一阶导数等于零时，企业的利润实现最大化，即：a-c-b(n- 1)q- 2bqi= 0。由于假定每个企业的供给量相同为q=qi，因而有任一企业的产量为：

当价格等于边际成本时有p=c，此条件下的市场总需求量为，为了最后分析的简洁，令：，因而每个企业的均衡产量根据（1）式为：

进而可得到在均衡状态下的市场价格为：

三、城市公用事业特许经营模式的合约安排

在资源稀缺条件下，理性人通过竞争这一准则来决定租值的享有，其具体形式取决于交易费用与所获租值的大小，无限制的竞争会导致资源的租值消散直至为零。因而，经济社会中的各种合约为了约束竞争而被创造出来。通过上文对城市公用事业特许经营模式的分析可知，特许经营是我国近年来城市公用事业的主要发展模式，其本质是政府与企业之间的一种合约安排，它是政府与社会资本以提供特定的公用品或服务为对象，通过特许经营合约，彼此之间形成一种长期的伙伴关系。对此，何茜、周优（2018）〔12〕认为，尽管经济社会的不确定性与信息不对称导致特许经营合约本身具有不完全性，但公用事业的特许经营合约还是能够高效地提供和经营基础设施，并且能够有效缓解政府的资金压力。

采用特许经营模式营建城市公用事业需要成立项目公司或组织。交易费用理论认为，企业的存在是由于其节省了交易费用。张五常（1983）〔13〕从微观的合约角度给出了关于企业本质的最合理解释——一组产品市场合约替代了一组生产要素合约。生产要素是租赁（短期）还是购买（长期）对生产者来说是完全不同的。若设备、厂房是租赁合约，对其维护及监管会产生额外费用，再投资也需要考虑租赁合约的长短及其产生的交易费用高低；若设备是购买合约，对其维护及使用就不需要监管，但这也会导致其他交易费用上升。合约的选择就是对各方可预期到的交易费用衡量下的结果——选择生产什么、由谁来生产其实是在交易费用的约束下对合约的选择。特许经营项目中政府的角色也需要放在合约的框架内来理解。没有哪个市场经济国家因缺少政府而取得成功，政府也是一种有关权利与义务的合约安排，它是为了提供某种服务或产品而进行决策与管理的组织机构。当价格机制的交易费用过高，就可由政府提供的合约取代市场与企业的合约。因此，政府和企业都是合约组合。在缺少政府时，城市公用事业市场的租值极易被侵蚀至零。而采用政府垄断授权的方式，可以让资源的配置逐渐趋近于帕累托最优。

我国城市公用事业受到交易费用的约束，历次改革的底色就是政府与市场之间竞争、合作的动态过程。其中，特许经营克服了市场无限竞争导致的租值消散，却因为产权界定转移到垄断企业而产生相应的交易费用。尽管如此，特许经营模式还是沿着降低交易费用、提高社会租值的路径逐渐改进。下面以合约安排为线索，梳理了改革开放后，不同时期城市公用事业的发展特征，试图为优化特许经营模式的合约安排提供借鉴。

由表1 可知，任何制度安排和组织形式只不过是不同的合约安排，不同的合约条款，却都存在交易费用。不同的交易费用约束决定了不同的合约形式与条款。政府与社会资本在我国城市公用事业发展的每一阶段所呈现出不同的特征，其实是合约安排的不同。在近四十年的发展历程中，不论政府管理部门的名称如何变化，企业的技术手段如何进步，总坚持一条主线，即在城市公用事业领域内，政府与企业一直被几种合约紧密相连、相互协调。之所以会有不同的合约安排是因为约束条件不断变化，改革过程中的复杂性、信息的不完全或不对称都可能会导致交易费用的增加，而后者则严格约束着城市公用事业改革的合约选择范围。从改革开放初期至今，政府与社会资本合约的形式虽然有变化，但总是朝着改进资源配置效率的方向前进。

表1 城市公用事业发展作三个阶段的合约模式

四、结论与展望

（一）特许经营模式是城市公用事业市场化改革的基本形式

城市公用事业是城市高质量发展、农业转移人口市民化以及城乡融合发展的坚实支撑。改革开放四十多年来，社会资本在特许经营合约的框架下，通过不同的合约设计来营建城市公用事业，促使其市场化改革不断推进。其中，不论行政部门参与级别的高低，技术如何变迁，在城市公用事业领域内，政府与企业一直被几种合约紧密联系。因而，政府与社会资本合约的形式虽然有变化，但总是以特许经营合约安排为基础。历史证明，如何持续推进城市公用事业市场化改革应当在特许经营合约中寻找答案。

（二）特许经营合约减少公用事业市场的租值消散

本文从微观角度研究合约形式与链条，为理解城市公用事业特许经营模式的本质提供了新的视角。其中，对交易费用的考察是决定应用何种形式合约条款的关键。交易费用与租值消散是对立统一的——“租值消散要从竞争导致的租值损失看。如果有应该消散的租值存在，但这租值没有消散，该分析一定错，没有应该消散的租值不一定对，但有则一定错”〔14〕。上文通过数理推导的方式证明，城市公用事业采用特许经营合约是为了减少由无限竞争导致的租值消散。在此基础上，引入招投标竞争机制，保证市场租值的最优化水平。这就为我国城市公用事业的协调运行与良性发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，促进城乡融合发展，提供了强劲动力和坚实支撑。

（三）衡量交易费用以明确特许经营的合约安排

交易费用在序数排列下，不同观察者对同一现象的判断结果：如果现有甲与乙两种同类的交易费用且假定甲比乙的交易费用更高，其他条件不变，不同的观察者可以一致得出甲比乙高的结论，而这就意味着交易费用在边际上被度量。它还可以通过经济运行中被观察对象的转变来判断——“交费或制度费用的转变主要是用于解释制度或合约的选择，而资源使用及收入分配的分析应该是基于有了这些选择才处理”〔15〕。本文运用了序数排列观察法，在边际上比较真实捕捉经济运行中各种细节，对比公用事业营建过程中的风险与不确定性，并据此采用相应的合约形式。城市公用事业前期投资易形成沉没成本，因而使用纵向一体化实现合约内部化，可以规避成本沉没的风险，并节约交易费用。在我国“双循环”经济发展格局的构建过程中，结合交易费用与合约安排的分析框架，能够纠正公用事业市场的资源错配问题，推进其市场化改革。因此，降低风险的落脚点应当考察具有公用事业项目的风险（交易费用），而后设计出更加有利于资源配置的合约条款。

（四）明确政府在特许经营合约中的角色定位

城市公用事业中有关网络性的业务属于垄断性，其他则是可竞争性业务。有学者指出在垄断性业务领域内，私人企业与国有企业的效率差不多，只有在可竞争性领域私人企业才有明显改进效率的表现，即“没有理论或者实践能够证明完全的国有化和完全的私有化哪一个正确，但是竞争形成的外部压力对于提高企业绩效的作用却是显而易见”〔16〕。实际上，不同的合约安排决定着不同业务领域之间的组合，而对交易费用的考察是合约选择的关键。对于新型基础设施建设项目，民间投资在投资中占主要部分，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资的积极性。市场与企业遇到无法克服的交易费用时，政府就需要发挥职能，提高资金和要素配置的灵活性，协调降低制度性交易成本。政府可在特许经营合约的框架下，降低公用事业项目的用地成本和资金成本；中期监管项目运行的法律和道德风险，避免城市公用事业的质量不符合居民偏好；后期可以保障企业收益的获取以及居民享受公用事业费用的稳定。