“千万工程”视角下的全域土地综合整治内涵与机制研究--基于浙江省全域土地综合整治的实践

何佑勇,徐汉梁,虞舟鲁,邱乐丰,邱问心,王 珂

(1.浙江省国土整治中心,浙江 杭州 310007; 2.浙江大学 环境与资源学院,浙江 杭州 310058; 3.浙江财经大学 土地与城乡发展研究院,浙江 杭州 310018; 4.浙江数治空间规划设计有限公司,浙江 杭州 310030)

改革开放40多年来,城乡间人口、土地、资金在不断流通与重组,城乡差距在城镇化的基础上也不断拉大,乡村的土地社会等形态均发生了较大的变化[1-4]。但近年来,中国经济发展的底层逻辑逐渐转向兼顾公平的时期,如何优化乡村的空间格局,重塑乡村发展前景,实现乡村振兴也逐步成为了各领域的关注重点。近20年以来,浙江省为实现乡村振兴,多年实践探索,积累了大量经验做法。21世纪初期,浙江省民营经济快速发展的同时引起的农村生态环境问题日益加剧,为治理生态环境、建设美丽乡村,时任浙江省委书记的习近平同志经过系统的谋划与部署,于2003年启动了以整治乡村人居环境为重点的“千万工程”(以下简称为“千万工程”)。目前国内外对于“千万工程”的研究,在总结相关经验方面已经有较多成效[5-6],李强[7]总结了“千万工程”在生态、人文、富裕、布局、和谐的5个“美丽”的经验;黄祖辉等[8]总结了浙江省开展“千万工程”中“四位一体”的制度安排与治理体系;王庆丽等[9]从乡村建设、经济发展和农民生活三个方面总结了“千万工程”实施的主要成效;夏自钊[10]通过分析案例总结了“千万工程”对转变发展理念、推动地方经济发展的促进作用。“千万工程”给浙江农村带来了全面的生态环境变革,也带来了农业发展的高质量转变与农民生活的高水平提升,开启了新时代美丽乡村现代化建设新征程[11]。

全域土地综合整治是浙江省在“千万工程”持续深化实施过程中的自然资源领域创新。2018年,浙江省全面开展全域土地综合整治,赋予其促进乡村振兴,美丽乡村建设与维护区域发展平衡的重要意义[12]。2021年,面向高质量建设共同富裕示范区的时代要求,浙江省的乡村治理工作仍然面临着系列挑战,乡村发展的土地要素需求仍然迫在眉睫[13],不能充分满足农业农村现代化的目标要求[9],亟须总结在“千万工程”视角下开展的全域土地综合整治的实施经验,为实现乡村振兴和共同富裕蓄势赋能。全域土地综合整治的研究方面,学者们也开展了较为全面的研究,主要包括潜力分析[14-15]、分区整治[16-18]、策略设计[19]、实施成效[20-21]等领域,但对于探讨“千万工程”视角下全域土地综合整治的机制与经验的相关研究较少。基于此,本文在全面解析“千万工程”与全域土地综合整治的内在联系的基础上,以全域土地综合整治的具体案例分析为切入点,提出可供我国乡村建设借鉴的普适性经验。

1 “千万工程”与全域土地综合整治的关联逻辑

1.1 “千万工程”与全域土地综合整治的实践历程

“千万工程”的实施,改变了浙江省在过去发展过程中城乡差距的不断拉大、乡村生态环境保护与基础设施建设缺位等问题。从实施过程来看,“千万工程”共经历了五个阶段,从人居环境整治逐步走向乡村全面建设。第一阶段(2003-2010年)以农村“三生”环境改善为抓手开展村庄整治行动;第二阶段(2010-2014年)推进农村人居、生态环境、生态经济与历史文化体系建设,打造“美丽乡村”;第三阶段(2014-2017年)以“两美浙江”带动美丽经济发展,深化美丽乡村建设行动;第四阶段(2017-2020年)以“万村景区化”建设的新决策,推进一二三产全面发展;第五阶段(2020年至今)通过不断深化“千万工程”,建设新时代美丽乡村。“千万工程”实施的不断深化与实践,已从单一的农村人居环境整治,逐步转变为乡村振兴与共同富裕的实现路径(图1)。

图1 “千万工程”与全域土地综合的发展历程Fig.1 The development process of the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project and comprehensive land consolidation

浙江省全域土地综合整治起源于土地整治,在2009年之前,土地整治以土地开发整理补充耕地为主,为“千万工程”第一阶段实施提供了必要的土地要素保障;2009年以原国土资源部与浙江省政府签署深化改革推进农村土地整治的合作协议为标志,浙江启动实施城乡建设用地增减挂钩试点,探索实施农村土地综合整治推动“美丽乡村”建设,与“千万工程”第二、三阶段共同推进;2017年,杭州市西湖区率先探索开展全域土地综合整治,统筹农用地整治、村庄整治与生态修复,全域土地综合整治成为助力乡村振兴的重要手段;2020年,全域土地综合整治被列入浙江省深化“千万工程”建设新时代美丽乡村的“六大工程”之一。全域土地综合整治也从萌芽时期提供要素保障,转型时期协同开展走向了全面实施时期的有机融合。

1.2 “千万工程”与全域土地综合整治的内涵分析

“千万工程”开始之初,是以农村生产、生活、生态的环境改善为重点,随着不断深化实施,其内涵也在发生不断变化。在整治范围上,“千万工程”以村庄为基本实施单元,从乡村整体的区域视角推动村庄开展规划、设计与整治工作。在整治对象上,“千万工程”聚焦乡村空间、产业与生态全领域,统筹推进美丽乡村建设。在整治模式上,“千万工程”针对不同类型的村庄采取差别化整治,重点培育建设中心村,将中心村作为统筹城乡发展的基础节点和推进公共服务均等化的有效载体。在整治目标上,“千万工程”不仅涉及人居环境整治,也强调保护和恢复乡村生态功能,保护乡村历史文化资源,拉动乡村农业农村经济发展[22]。

全域土地综合整治是土地整治的迭代升级,其内涵也在不断深化,核心内涵包括要素整合、空间优化、功能提升和价值实现4个方面。要素整合方面,全域土地综合整治转变传统土地整治以单个地块或单一要素为主的整治方式,将“田水路林村”作为整体谋划,协同整治;空间优化方面,全域土地综合整治通过农用地整治、村庄整治逐步优化“三生”空间,通过开展低效工业用地和城镇低效用地整治,提升土地利用效率,优化空间结构与资源配置;功能提升方面,全域整治在要素整合和空间优化的基础上,通过工程的协同实施提升耕地生产能力、乡村人居环境、生态服务功能等;价值实现是全域土地综合整治的核心意义,通过全域土地综合整治为产业发展提供空间保障,促进生态品质不断提升,最后实现区域国土空间的价值实现(图2)。因此,“千万工程”与全域土地综合整治的核心目标是助力乡村振兴、促进共同富裕,两者在内涵逻辑上具有一致性。

图2 “千万工程”与全域土地综合的内涵联系Fig.2 The connotative relationship between the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project and comprehensive land consolidation

2 全域土地综合整治助推“千万工程”路径分析

农用地整治、村庄整治、低效工业用地和城镇低效用地整治、生态保护修复是全域土地综合整治的四项核心内容,通过全域全要素的综合治理优化空间资源配置、转变经济发展方式、提升人居环境品质,助推“千万工程”的实施。

2.1 全域土地综合整治是实现空间资源配置的载体

全域土地综合整治以国土空间总体规划与详细规划为依据[23],明确区域内全域土地综合整治的指标管控、空间管控,在落实耕地保护的基础上形成合理的村庄规划布局,构建了基于比较优势的高质量发展空间格局,为乡村谋划了未来的生产力布局和高质量发展配置所需的空间资源。在整治手段上,以农用地整治、村庄整治以及低效工业用地和城镇低效用地整治为依托逐步引导土地要素的优化配置[24],实现用地重构。农用地整治中,通过新增耕地建设、高标准农田建设、耕地提质改造和农业基础设施优化等手段干预空间资源布局。村庄整治中,协同开展村庄低效用地盘活与腾退工作,减少低效工业用地,促进建设用地高效利用,不断提高土地节约集约水平。

2.2 全域土地综合整治是转变经济发展方式的渠道

全域土地综合整治通过政策支持助推农村经济发展,允许节余建设用地按照城乡建设用地增减挂钩政策在省域范围内使用,在保障农民建房等基础要求的前提下,可优先用于农村产业发展,为农村经济发展提供基本保障[25]。建设用地整治后可推动集中连片区域作为集体经营性建设用地入市,所得收益可在保障村集体经济建设发展需求后,用于增加农村可支配收入。全域土地综合整治为以生态优势为依托培育新型生态产业提供土地要素,促进乡村地区居民收入的全面增长,全面发挥乡村地区生态优势,结合历史文化与科技创新,助力乡村地区培育生态农业、数字旅游、休闲康养等特色产品,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态价值实现路径[26]。

2.3 全域土地综合整治是提升人居环境品质的平台

全域土地综合整治以“全域”为依托,通过构建完善的整治体系,将乡村环保、文旅、建设、农业、水利、交通与林业等相关部门资金与力量整合,系统性地解决乡村发展问题。在保障乡村历史文化特色的前提下,注重自然资源和人文景观的挖掘,增加具有地域特色的现代化居住环境和完备的环境设施,不断提高农民生态环保理念。建设用地及低效工业用地整治中,全面优先保障乡村基本公共服务需求,完善村庄基础设施。生态修复过程中,强调“山水林田湖草”的系统性修复,统筹开展农村人居环境整治、废弃矿山治理、绿色矿山建设、土壤污染修复、水环境治理等工作,全面构建具有地域差异化,全域生态宜居的人居环境新格局(图3)。

图3 全域土地综合整治助推“千万工程”路径Fig.3 The path of promoting the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project through comprehensive land consolidation

3 全域土地综合整治实施的典型类型与案例

浙江省自探索实施全域土地综合整治以来,根据不同地区的资源禀赋、土地利用、村庄条件与运作模式,基本形成5类典型模式。

3.1 城郊融合型整治模式--西湖区双浦镇

双浦镇是浙江省首个全域土地综合整治工程,具有重要的标志意义。双浦镇全域土地综合整治项目实施区域78 km2,位于杭州城郊西侧,区域内大量农田抛荒并被废品收购、各类堆场侵占,村庄建设无序、违章建筑多,甲鱼养殖产生大量废水严重影响周边河道水质,加之富春江北支江淤塞断流,水生态环境极差。通过开展全域土地综合整治,统筹实施土地平整,完善田间道路、农田水利等基础设施,实现“小块合并大田”;系统开展小城镇环境综合整治、农田生态系统改造、河道水系整治、废弃矿山生态修复治理、连片耕地集中整治流转、现代农业产业发展等工作,打造出生态富美、资源共享、城乡共富的“千万工程”新样板。

3.2 集聚提升型整治模式--南浔区旧馆街道

旧馆街道位于湖州市南浔区北部,是中国最重要的木地板生产基地,但是民营经济快速发展的过程中,形成的散乱布局、松懈管理与粗放生产方式带来一系列环境污染问题。同时传统农居点集聚程度低,村庄空心化、土地闲置化现象普遍存在,传统的江南水乡风貌基本消失。旧馆街道全域土地综合整治实施范围20 km2,地势平坦、河网密布,通过统筹推进土地整治与高标准农田建设,促进耕地集中连片,为农业规模化创造条件;针对农居点分布较为分散,多沿河分布,集聚程度较低的特点,整治撤并10个自然村,通过农房集聚、农民集中搬迁和宅基地有偿退出等3种宅基地盘活利用模式,优化村庄宅基地布局;利用腾退“低小散”企业盘活的存量建设用地指标持续拓宽产业发展空间,按照产业集群、企业集聚、服务集成的思路建成小微企业园,推动园区外优质企业入园,促使产业转型升级、实现提质增产。

3.3 农田整治型整治模式--柯城区万田乡

万田乡位于衢州市区西北部,是柯城区典型的农业大乡,以柑橘种植为主。随着乡村青壮年劳动力外出务工,土地抛荒现象日益严重,农田水利基础设施失修,土地碎片化、利用率低,造成农村土地资源严重浪费。万田乡全域土地综合整治按照“531”理念推进,“5”是山水林田湖全要素整治,开展耕地集中连片整治,加强耕地碎片化整治,提高耕地连片度及质量,并鼓励开展土地流转;“3”是道路、居民、村庄建设协同优化,加强农村建设用地碎片化整治,做好“四好农村路”建设,促进建设用地内部空闲地改造提升利用,盘活存量建设用地;“1”是产业融入,通过优化空间开发利用格局,腾挪建设用地布局,提高土地资源配置效率,保障农村一二三产业融合发展需求。

3.4 特色保护型整治模式--松阳县象溪镇

松阳县是全国首个传统村落保护发展示范县,至今仍保留着100多座格局完整的传统村落。象溪镇位于松阳县东南部,以板栗、脐橙、名茶为主要的农业产业,其中靖居村是第四批省级重点文化名村,村内存有大量传统建筑,尚有50多幢明清风格的古民居群,具有较高的历史、艺术和科学价值。但是由于地处山区,靖居村基础设施与公共服务设施缺少投入,不能满足农户日常所需,旅游配套设施建设落后制约了产业的持续发展。象溪镇通过开展全域土地综合整治,巩固生态基础屏障,保护生态核心区域,推进道路绿化、滨水绿化、庭院绿化等环境整治,提升乡村环境品质;合理规划北部古村落保护区与南部村庄集聚区,将农村危房、老旧房及零散、闲置和利用效率低下的村庄建设用地进行复垦,然后进行集中安置,系统提升公共设施配套水平和建筑风貌特色化水平;充分利用山地地形特色开展农用地整治,促进茶叶等特色农特产品发展,以传统古村落旅游为基础,做精做优旅游产业,延长产业链,促进农村新产业、新业态发展,实现农村一二三产业融合发展。

3.5 生态修复型整治模式--常山县辉埠镇

常山县辉埠镇以拥有丰富的石灰矿出名,拥有上千年的石灰开发历史,范围内曾有134个石灰窑、89家石灰钙厂、20多条矿石破碎生产线,长期的无序开采造成了严重的环境污染问题。辉埠镇实施全域土地综合整治,以矿山生态修复为核心,关停生产线、轻钙厂和立窑,拆除了大片生产工艺落后的轻钙和水泥企业,并通过削坡、挖方、填方、危岩清理、生态复绿等工程措施,对开采后的陡边坡进行生态复绿;对建设用地特别是废弃矿山实施复垦,推进空间腾挪和地块整并,保障农村生产发展的土地需求,根据整治区建设用地的现状和分布情况,统筹推进农田水利、田间道路等建设,以“千亩水田”为建设目标,实现耕地数量增加,耕地质量提高,农田生态改善。

3.6 全域土地综合整治实施的经验总结

一是全域土地综合整治助推乡村空间重构。全域土地综合整治立足“山水林田湖草”生命共同体,在原有土地整治的基础上,对整治提出了更高的要求。农业空间方面按照数量、质量、生态、空间四位一体的保护原则,开展耕地集中连片整治,加强耕地碎片化整治,提高耕地连片度及质量[27],通过土地流转有效促进耕地连片化,为农业适度规模经营奠定空间基础。生态空间方面按照宜居、宜业、宜游的原则,加强生态环境整治修复,加强各自然村点的综合整治,提升农村人居环境,推动环境综合治理。建设空间布局方面,按照优化、集聚、减量的原则,优化农村居民点布局,加强农村建设用地碎片化整治,加强建设用地内部空闲地改造提升利用,盘活存量建设用地。

二是全域土地综合整治助推乡村产业融合。按照控制总量、盘活存量、加大流量的总体原则推进乡村产业融合,通过建设用地增减挂钩、增存挂钩等方式,优化空间开发保护格局,预留产业发展空间。通过农业空间特别是耕地的集中连片整治,完善农田水利等基础设施配套,有效增加耕地、提高耕地连片程度,结合土地流转等多种模式,推进现代化农业的高效发展;充分利用地方优势资源,实施差异化的整治工程,为特色农业发展、文旅融合发展提供要素、设施、服务等多方面的支撑。依托产业进村,带动周边以餐饮住宿、物流快递为主的现代服务业集聚,增加农民收入。

三是全域土地综合整治助推乡村社会提质。通过聚焦公共服务及基础设施供给,全面做好“四好农村路”建设、人居环境提升等工程,完善集聚点公共服务设施及电力、通讯、燃气、生活污水、垃圾处理等基础设施水平,促进公共服务设施均等化。全面发挥党建统领+智慧治理,充分展现乡镇主体责任,提升村组织主体作用,激发党员群众主体意识,全面推进美丽乡村建设,助力“千万工程”实施,推进欠发达地区社会高质量发展,促进共同富裕。

4 “千万工程”视角下全域土地综合整治面临的主要挑战

“千万工程”旨在实现乡村振兴,需要在乡村发展中客观认识到发展差距,并致力于缩小城乡差距,将其控制在社会合意的范围内。由于地域、制度、自然条件等因素的耦合作用,城乡发展存在一定的差距,并随着资本的不断积累,导致区域财富差距的扩大。因此,在“千万工程”发展目标的视角下全域土地综合整治的未来发展亟待厘清当前区域发展差异显著、公共服务均等化配置欠缺、生态产品价值转换通道不畅等问题。

4.1 资源配置不完善,区域发展差异明显

城乡之间资源禀赋、交通便利程度等存在较大差异,资源条件的失调、产业发展的失衡、人口流动的失序等问题在城乡之间逐渐凸显[28]。由于人口流动,随之带来的是地区收益与成本的不均衡,优势要素与用地向城市地区不断倾斜,欠发达地区在人口与资源不断外流的困境下,愈发粗放发展,导致城乡差异不断拉大。浙江省虽然是全省地区发展差异最小的省份,但是各地市之间社会经济发展水平差距仍然较大,2022年,杭州市政府一般公共预算收入超过2 000亿元,而丽水市不足200亿元,全域土地综合整治实施过程中地方财政投入比例超过60%,地区财政收入的差距导致了各地区实施全域土地综合整治的积极性、投资规模差异明显。全域土地综合整治的土地资源要素流动以城乡建设用地增减挂钩为驱动,人均村庄建设用地差异直接影响全域土地综合整治实施效益,浙江省南北显著的地理差异也直接影响了建设用地的格局,2020年全省人均村庄建设用地约240 m2,温州市最低仅为135 m2,湖州市最高达412 m2,从以往的实施经验来看,杭嘉湖地区的全域土地综合整治实施成效明显优于浙南地区。

4.2 基本公共服务配置均等化失衡

地区的差异导致自然资源的分配与治理也形成了二元化结构,乡村地区的要素交换到城镇地区,整体上形成不等价的形式,城乡差距不断加大[29]。长期以来,乡村的发展空间在要素的不均衡置换中受到不断挤压,逐步形成了城镇及沿海地区进行开发建设,乡村特别是山区侧重耕地保护与生态环境保护的二元化治理思维。区域要素的双向流通渠道受阻,利益格局失衡,公共服务供给与配置极少惠及乡村地区,在“千万工程”的背景下开展全域土地综合整治,实施高质量的发展策略,实现乡村振兴的需求刻不容缓。以湖州市长兴县的医疗卫生设施为例[30],位于中心城区的雉城街道千人床位数达20床,千人卫技人数为10人,而位于洪桥镇与小浦镇千人床位不足2床,千人卫技人数不足2人。通过全域土地综合整治引导部分农村人口进城,享受城市的公共服务资源,但是农村人口通过全域土地综合整治进城的同时也意味着乡村公共服务设施建设的测算人口减少,仍然难以根本上解决公共服务配置失衡矛盾。

4.3 生态资源的价值转换仍处于探索阶段

自然资源部门被赋予“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责”的“两个统一行使”职责以来[31],对于公益性自然资源的管理进一步加强。但相较于已经过度资产化的经营性自然资源(例如土地、矿产等),公益性自然资源资产化的进程较为缓慢,不同自然资源的收入差距不断拉大。当下,省内乡村地区虽有丰富的自然资源禀赋,但生态产品的价值转换路径亟待拓宽,生态产品交易的市场发展相对迟缓,经济增长的动力明显不足。在生态产品供给中,常存在“搭便车”的问题[32],例如同一流域往往会因为各方面差异产生不同的保护者与受益者,权责的不对等导致生态补偿过度依赖地方政府,亟须采取政策辅助,通过全域土地综合整治完善社会资本参与的机制。

5 “千万工程”视角下的全域土地综合整治实施展望

5.1 面向“千村未来,万村共富”的“千万工程”与全域土地综合整治

浙江省的“千万工程”从“千村示范、万村整治”到“千村未来、万村共富”,是对浙江省乡村发展需求演变的折射,面向新时期的“千万工程”,全域土地综合整治需要寻找赋能共同富裕的改革路径。围绕建设共同富裕示范区的目标,构建全域土地综合整治升级版,全面优化乡村生产、生态、生活格局,逐步探索跨乡镇全域土地综合整治,实现自然资源的优势配置。

5.2 面向国土空间规划的“千万工程”与全域土地综合整治

“千万工程”与全域土地综合整治在国土空间规划背景下的具体实施机制亟待完善,国土空间规划中“五级三类”中的县、乡(镇)两级规划应作为全域土地整治开展的规划依据。“多规合一”的实用性村庄规划是实施全域土地综合整治的前提与基础,县、乡镇级国土空间总体规划要从三区三线、整治分区、基础设施、公共服务设施等方面为“千万工程”与全域土地综合整治做好引导。“千万工程”与全域土地综合整治又需要依托村庄规划地为整治项目的落地打好实施基础。

5.3 面向国土空间价值实现的“千万工程”与全域土地综合整治

“千万工程”与全域土地综合整治最终是为了提升国土空间价值,促进乡村振兴、实现共同富裕。实现乡村经济的发展方式转变是整治的基础,实现生态环境和谐统一是整治的保障,提高人居环境改变村庄发展导向是整治的支撑。“千万工程”与全域土地综合整治需要进一步优化土地资源配置,全面改善乡村发展环境,做到以保护为核心的生态涵养,提高农用地永续生产能力,优化农业空间生态结构,协调城乡一体化发展格局,提升区域的国土空间价值。

5.4 面向社会资本参与的“千万工程”与全域土地综合整治

“千万工程”与全域土地综合整治都是系统性工程,需要大量资金支持,长期以来的单纯依靠政府财政投资的“自上而下”的模式难以满足新时期的整治需求。因此,“千万工程”与全域土地综合整治要结合不同收益类型构建市场化机制,明确并制定社会资本的参与方式和程序,完善社会资本参与的政策法规,加强社会资本参与的风险管理。

6 结语

本文从“千万工程”视角下全域土地综合整治内涵、机制出发,在精准识别未来乡村发展困境的前提下,结合全域土地综合整治实施的成功案例剖析了如何以“千万工程”为指引,以全域土地综合整治优化空间资源配置、促进经济发展转变、改善人居环境品质,为全域土地综合整治的未来发展提供了思路。研究表明,“千万工程”视角下开展的全域土地综合整治在制度安排与治理体系方面的创新探索是符合浙江省乡村发展实际的,在未来新时代美丽乡村的建设中,各地区均可以参考相关经验:(1)“千万工程”是一个系统性的工程,是实现乡村振兴与共同富裕的必由之路,为实现对乡村自然资源的全面统筹,全域土地综合整治是实施“千万工程”的重要途径。(2)全域土地综合整治的实施过程中注重对“空间资源-经济转型-人居环境”的重构,充分调动群众积极性,实现乡村发展面貌的全面改变。但是,“千万工程”的建设涵盖面广,任务繁重,本文仅从全域土地综合整治出发剖析其实现机制,但在具体的建设中需要整合全社会资源,不断总结实施经验并推陈出新。