多元纠纷解决机制视域中行政道歉的实体法律规范研究

文章编号：1673-9973（2024）02-0077-08法治研究

收稿日期：2024-05-01

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（11YJC820112）；黑龙江省高等教育教学改革项目思想政治理论课教学改革研究专项高校思想政治理论课教学研究项目（SJGSX2023015）

作者简介：王晨（1972-），女，黑龙江大庆人，教授，硕士生导师，法学博士，主要从事行政法学和法治教育研究。

摘" 要：作为多元纠纷解决机制的重要组成部分，行政道歉能够帮助实现“满足当事人多元需求、促进纠纷实质性化解”的目标。为了更好地实现行政道歉的功能，需要从致歉主体、对象、条件、内容以及后续法律责任等方面予以实体规范。致歉主体分为致歉组织和直接责任人等具体致歉人，致歉对象不限于社会公众和特定行政相对人，致歉条件涵盖“失政”“失德”行为，致歉内容包括分析错误、自责、补救等，后续责任追究成为行政道歉完成的最终标志。

关键词：行政道歉；多元纠纷解决机制；实体规范

中图分类号：D922.1

文献标识码：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.02.015

Research on the Entity Legal Norms of Administrative Apology in the Multi-factor Dispute Resolution Mechanism

WANG Chen

（School of Marxism， Harbin University of Science and Technology， Harbin 150080，China

）

Abstract：As an important component of a diversified dispute resolution mechanism， administrative apology can help achieve the original intention and goal of “meeting the diverse needs of the clients and promoting the substantive resolution of disputes\". Therefore， In order to better realize the function of administrative apology， it is necessary to provide entity norms in terms of the apologizing subject， object， conditions， content， and subsequent legal responsibilities. The apologizing parties are divided into specific apologizing parties such as the apologizing organization and the direct responsible persons. The apologizing objects are not limited to the public and specific administrative counterparties. . The conditions for apologizing include “political misconduct” and “unethical behavior”. The apologizing contents include analysis of the mistake， self-reproach， remedial measures， sincere repentance and request for forgiveness. And finally， the completion of the administrative apology is marked by the subsequent investigation and handling of the responsibility.

Key words：administrative apology; multi-factor dispute resolution mechanism;entity norms

引言

“行政道歉”这一概念自2011年出现以来［1］，至今仅有十余人发表不到二十篇论文，可谓研究“冷门”。可喜的是，对于行政道歉属性的认识，从原来的行政法律责任承担方式［2］到政治责任和法律责任双重属性［3］，从问责［4］的定位到服务［5］的角色，可谓日益丰富和深入。不仅如此，多元纠纷解决机制这一命题的提出又为行政道歉开辟了新视域。

从世界范围来看，20世纪后半叶，随着西方国家ADR运动（替代性纠纷解决机制）的兴起，建构多元纠纷解决机制逐步在世界范围内拓展开来［6］。我国早在2005年10月26日，最高人民法院印发了《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》（法发〔2005〕18号）， 明确提出“与其他部门和组织共同探索新的纠纷解决方法，促进建立健全多元化的纠纷解决机制。”2014年10月23日，中共中央发布《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，……完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”可见，多元纠纷解决机制在我国得到了足够的重视。一方面，我国自古以来就有着适合该命题生存和发展的深厚思想和社会基础［7］，“和为贵”“中庸之道”等儒家思想的长期影响以及“熟人社会”“熟人社会”中更加注重伦理、道德以及情感的约束，使产生纠纷的双方更多地碍于熟人的情面而通过非诉讼的方式解决问题。的实际状态使得人们更多地选择容忍、协商、调解等方式来解决纠纷，而尽量止步于诉讼；另一方面，进入现代社会后，诉讼曾作为解决纠纷的主要方式而备受推崇，但随着“司法万能主义”遭到批评，人们愈发认识到诉讼过高的综合成本及其弊端。于是，又重拾多元纠纷解决机制这一命题，在充分挖掘调解、和解等传统纠纷解决方式精华的基础上，创新发展行政裁决、行政仲裁等现代纠纷解决方式，以期实现满足当事人多元需求、促进纠纷实质性化解的目标［8］。

而行政道歉同样是“满足当事人多元需求、促进纠纷实质性化解”的有益方式，亦符合多元纠纷解决机制这一命题的宗旨。“行政道歉是指行政主体及其工作人员基于行政权的行使或者其他影响行政主体良好形象的违法或者不当行为而向社会公众或者特定行政相对人表达歉意的行政责任方式 。”［9］2008年3月，河南沁阳8位村民因举报村支书存在经济问题，而被挂牌示众，后沉冤得雪。但涉事方沁阳市政府只愿物质赔偿，坚决不道歉。而8位村民宁可不要赔偿，也要政府道歉［10］。2013年12月19日，辽宁省盖州市公安局将黑龙江省鸡西市干部宋某民错误地列为“刑拘在逃”的通缉犯，导致其被错抓。在查清事实后，宋某民并没有提出赔偿要求，而是明确要求涉事公安局到其单位，当着其领导、同事、当地警方代表以及律师的面，向其公开致歉。这一要求最终得到了完全满足，事情得以圆满解决［11］。人的需求是多样的，不仅有物质需求，更有精神需求，尤其是在当今物质极大丰富的社会条件下，精神需求更是得以放大。由上述事例可见，在现代社会中，人们特别看重并乐于接受来自于公权力代表的行政道歉，其挽回“面子”、扶平心灵创伤、契合精神需求的作用往往是其他方式无法替代的。通过精神需求的满足，继而取得实质性化解纠纷的效果。

可以说，行政道歉作为多元纠纷解决方式，能够帮助实现多元纠纷解决机制的初衷和目标，其“法律化有广泛的现实诉求和深刻的理论逻辑”［12］。因此，“有必要通过在法律和行政法规中加以确认，建立全国层面的行政道歉制度”［13］，对行政道歉予以实体和程序上的规范。限于篇幅，本文将着重研究行政道歉的实体规范，具体包括致歉主体、致歉对象、致歉条件、致歉内容以及后续法律责任。

一、行政道歉的致歉主体

由谁出面进行行政道歉，直接关系到道歉的可信程度。只有确定适当的致歉主体，才能体现出相关责任人对于相应事态的重视，才能使致歉对象得到心灵上的慰藉，最终实现多元纠纷解决机制实质性化解纠纷的目标。行政道歉的致歉主体可以分为两类：致歉组织和具体致歉人。

（一）致歉组织

致歉组织即责任单位，是做出违法行为的组织或者不当行为者的所属单位。导致行政道歉的违法或者不当行为既包括职务行为，又包括个人行为。行政主体的工作人员（工勤人员除外）代表其所属的行政主体行使行政权、从事行政行为时，其行为系职务行为。如果职务行为引起行政相对人的不满，行政相对人有权寻求救济。但由于相关工作人员只是代表行政主体在行使职权，不是其个人意志的表示，因此在具体承担责任时，首当其冲的也是行政主体，行政相对人只能向其代表的行政主体提起，而不能直接要求具体工作人员承担责任。就行政道歉这种责任形式而言，做出违法或者不当职务行为的工作人员所属的行政主体作为致歉组织，应当首先承担行政道歉的责任。

另一方面，行政主体的工作人员首先是一个自然人，有着大量的个人行为，以维持其作为自然人的正常生存状态。而其个人行为是以普通公民的身份行使私权利的结果，与所属行政主体无关，与职权无关，只是其个人意志的体现，所以要由其个人来承担责任。一旦发生纠纷，另外一方当事人有权直接以其本人作为对象，直接追究其个人的民事责任或者是刑事责任，而不能追究其所属行政机关的责任。因此，通常行政主体对于其工作人员的个人行为理应不承担责任。但不得不承认的是，行政主体对其工作人员有选拔、领导、规范、教育的权力和义务。即使出现的是工作人员的个人问题，也不能说与行政主体一点关系都没有。《中华人民共和国公务员法》第12条规定，公务员应该模范遵守宪法和法律、清正廉洁、公道正派、遵守纪律、恪守职业道德，是模范遵守社会公德的楷模。行政机关在“入门口”就应该选拔德才兼备的优秀人才进入公务员队伍；在“入门”后要对公务员不断进行多层面、多角度，尤其是思想品德方面的教育和培训；对于不符合道德标准和素质水准的公务员，行政机关有权依法予以行政处分，甚至将其清离出公务员队伍。因此，无论从哪个角度看，当公务员个人出现问题时，行政机关难免也会存在选拔不当、用人失察、领导不力、管理不善、规范不足、教育不够的过错。另外，即使是工作人员的个人违法或者不当行为，同样会损害行政主体的良好形象，损害行政主体的公信力，也意味着行政主体辜负了社会公众对其的良好期待和信任。因此，行政主体因其工作人员的个人行为予以行政道歉，也就显得顺理成章了。

（二）具体致歉人

具体致歉人应当至少包括但不限于直接责任人及其直接领导和致歉组织的法定代表人。在实践中，常常会出现这样的疑问——应该由谁来执行具体的行政道歉呢？是直接责任人还是领导？如果领导也应道歉的话，是哪级领导道歉？是直接领导还是逐级的所有领导？致歉领导的层级有没有限制？简言之，行政道歉责任者的认定标准是什么，这个问题弄不清楚，致歉主体界限不清，就会造成混乱。

2008年深圳发生一场大火，造成死亡15人，市长向市民沉痛致歉。不料半年后，深圳又发生了一把更大的火，死亡33人。此次不是市长道歉，而是由事发所在区的区长在新闻发布会上向全市人民道歉［14］。怎么后果轻微的由市长道歉，后果更严重的却由区长道歉？显然，到底由哪一层级的领导作为致歉主体，有关认识不够明确，从而导致了致歉主体混乱的结果。2016年12月16日，《中国教育报》两名记者在黑龙江省齐齐哈尔市某县某镇中学暗访营养餐问题时被警察殴打。事发后，该县县委书记就此事向社会及两名被打记者公开致歉，但却没有看到打人警察和当地派出所的道歉［15］。这种间接领导者“跨越千山万水式”的行政道歉，使得道歉的环节链条出现断裂，很难使受害人得到心理上的充分慰藉。

行政道歉是以行政责任的确定为前提的，行政责任通常意味着相应行为违法或者不当。“最需要道歉的并不是那些具有间接领导责任的省部级高级官员，而是一些‘官不大但有权’的人。”［16］具体工作人员作为直接责任者，是直接引发行政道歉的“始作俑者”，对于行政道歉起因承担直接责任。根据权责统一的行政法基本原则，为自己的行为承担责任进而道歉，这也是最基本的道德要求，同时也是职责要求。而这种违法或者不当行为虽然是具体工作人员做出的，但由于大多系职务行为，理应由所属机关作为最终的责任主体。而所属机关通常是由第一负责人作为法定代表人的，对外代表所属机关承担责任，履行义务。本机关工作人员出现问题时，法定代表人难咎其责。因此，致歉组织的法定代表人要为此承担间接领导和监督责任，作为行政道歉的具体致歉人也就无疑义了。而且，具体工作人员的直接领导，与其朝夕相处，接触多，了解深。对于具体工作人员的教育、引导和监督都是最直接的，因此其直接领导责任是难以豁免的，亦应成为实际的致歉人。

从法理关系上看，致歉组织的法定代表人、具体工作人员及其直接领导共同作为行政道歉的具体致歉人，关系是顺畅的，也是易于理解和接受的；而且，法定代表人出面道歉，有利于督促违法机关日后行为的慎重与规范。同时，也是一种行之有效的教育和惩戒。“一个都不能少”的行政道歉才能体现致歉者的诚意，才能维持行政主体的基本信用，促使行政道歉制度不至于沦为摆设。

二、行政道歉的致歉对象

由行政道歉的概念可见，之所以行政道歉，是因为行政主体及其工作人员的违法或者不当行为直接作用于社会公众或者特定行政相对人。因此，行政道歉的致歉对象应当至少包括且不限于特定行政相对人和社会公众。另外，在明确了致歉对象之后，在行政道歉过程中，必须明确表示是在向致歉对象进行道歉。而不能无的放矢、无病呻吟，“空对空”地躲避致歉对象，这是违背多元纠纷解决机制的初衷的。

（一）特定行政相对人

如果违法或者不当行为侵害的是特定行政相对人的利益，那么该特定相对人自然就是致歉对象。同时，特定相对人的近亲属基于亲缘关系，也会因此而受到牵连，致使精神上、财产上受到损害，而且这种影响也属于“切肤之痛”，并不明显次于受害人本人。因此，除了特定相对人以外，其近亲属及其他受牵连人亦属于行政道歉的致歉对象。而且，此时的行政道歉通常应该是当面进行的。为了进一步起到教育和警示的作用，也可以在更大的范围内进行。

当致歉对象为特定行政相对人且其已死亡时，其近亲属及其他受牵连人是否具有致歉对象的资格呢？类似问题在著作权侵权所引发的民事道歉中讨论较多。有学者认为，著作权法规定精神权利不能继承，所以著作权人的继承人不能主张赔礼道歉。同时也有人以为，由于有“作者死亡后，其著作权中的署名权、修改权和保护作品完整权由作者的继承人保护”这一规定，所以应该视具体情况给予著作权人的继承人以请求赔礼道歉的权利［17］。显然这些争论里面涉及民事权利及其属性的问题。限于本文立意，在此不做民事问题的深入探讨，仅提醒民事道歉与行政道歉在此的不同。民事道歉主要讨论的是民事主体的继承人是否能够继承赔礼道歉的请求权，而行政道歉对于致歉对象范围的界定没有使用“继承人”一词，原因在于特定行政相对人的近亲属及其他受牵连人其范围包括且远远大于继承人。具有相对的独立性，并不完全依附于特定行政相对人。他们受到损害虽然是因牵连而非独立引发的，但他们受到影响的合法权益却是独立的、实实在在的。即使特定相对人自我消化了致害后果，放弃行政道歉的请求权，他的近亲属及其他受牵连人仍然享有独立的请求权，主张致歉主体对自己进行行政道歉。可见，特定相对人是否死亡，是否行使行政道歉的请求权，都不影响特定行政相对人的近亲属及其他受牵连人作为致歉对象的资格，都不影响特定行政相对人的近亲属及其他受牵连人对于行政道歉的请求权。而民事道歉中，继承人的权利是完全依附、附属于被继承人的，继承人相对独立的空间有限。这也是民事道歉与行政道歉的又一区别。

（二）社会公众

当致歉主体损害了社会公众的普遍化利益或者辜负了社会公众对自身的信任时，致歉对象即为社会公众。此时的行政道歉应当通过大众传播媒介公开进行，以实现在更大范围内向非特定人道歉的效果。

上述两种致歉对象可以在一个行政道歉中同时并存。因为行政主体在侵害特定相对人时，势必会导致社会公众的愤慨和不满，同样也会令行政主体的公信力遭到质疑。因此，当致歉对象为特定行政相对人时，社会公众同样可以成为第二位阶的致歉对象。换言之，此时致歉主体应该首先向特定相对人及其他相关人道歉，然后再向社会公众致歉。反之，则不然。当社会公众作为致歉对象时，由于不涉及某个个体的利益，因此此时的致歉对象只有一个层次，而不包括特定相对人。

三、行政道歉的致歉条件

致歉条件直接决定着未来行政道歉制度的适用广度以及其功能的实现程度。北京市第一中级人民法院曾经对2006年全年的民事案件进行统计分析，发现共有91起案件提出了赔礼道歉诉求，但最终只有17件获得法院支持：13件名誉权纠纷，肖像权、姓名权及其他人身权纠纷各1至2件。之所以只有两成左右的赔礼道歉诉求得到支持，原因在于目前相关的民事法律规范对于赔礼道歉的适用范围规定混乱且过窄，导致法官在具体办案时无所适从，当事人的合理诉求得不到满足［18］。因此，在确定行政道歉的致歉条件时，应当吸取民事道歉法规范的经验教训，以明晰且较为宽泛的行政道歉致歉条件来保证行政道歉制度的功效发挥。

在中国古代，皇帝常常以“罪己诏”的形式来行政道歉，具体原因大体包括三种：一是出现政治危机，二是有悖伦理道德，三是发生自然灾害［19］。古代由于受到封建迷信的影响，人们认为一些自然灾害源于统治者的过失，是上天对于“天子”及世俗社会的惩罚。因此，面对一些天灾，当权者要承担责任，下“罪己诏”。而有失伦理道德规范的行为，是失德的表现，不符合“君为臣民表率”的要求，故也要下“罪己诏”。至于政治危机的出现，往往是君王“失政”的结果，下“罪己诏”更是自然。可见，在中国古代最高行政长官进行行政道歉的起因或为“失政”，或为“失德”。不仅统治不力时要致歉；有失道德水准时亦要致歉。

当今，有关专家通过对大量的案例和各地有关规范的分析归纳，将对政府及其工作人员的问责行为划分为四类：“履行职责过程中出现的失职；违反道德规范方面的行为；违反法律法规的行为和违反党纪政纪方面的行为。”［20］上述行为的共性在于，无论是哪一方面的行为都会给行政主体造成不良影响，细节差别在于行为性质和影响程度不同。这其中有违法行为、违纪行为以及其他有失水准的行为；有职务行为，也有个人行为。而问责的方式，其中之一就是行政道歉。此外，地方性立法对此也有不同规定。《眉山市政府部门决策失误检讨和公开道歉制度》设立了决策失误公开道歉制度。《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》实行政府部门失职道歉制度。《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》第九条规定，政府部门行政首长如果有其他失于检点并在社会上造成不良影响的行为，也要被“问责”。也就是说，现代社会里，对于行政主体及其工作人员，仍然存在由于“失政”或者“失德”的惩处。

可见，古往今来，“失政”和“失德”都是不能容忍的，都是要承担行政责任的，这也恰恰是行政道歉的条件。总体来说，行政道歉的门槛，宜低不宜高，且不应以行政权为限。行政道歉门槛的高低直接展现的是行政主体对于自身的定位。定位高，自然就不能轻易地低下头来道歉，所以行政道歉的条件就高；反之，低定位，“高昂的头”就比较容易低下来，行政道歉的门槛则低。因为报错樱花盛开日期，日本气象局官员就在电视上向全国民众鞠躬道歉［21］。道歉门槛的高低差别，体现了政府对待公众的态度以及对自身定位的判断。“行政道歉是真正可以让一个担当行政职务的人公开直面毁誉褒贬的好制度。”［22］当行政主体由于职务行为违法或者不当，损害行政相对人和社会公众合法利益时，理应承认错误、赔礼道歉［23］。与职责无关，但与行政主体公信力、良好形象有关的不良非职务行为，亦应行政道歉。2008年3月10日，美国纽约州州长斯皮策在夫人陪同下就自己卷入召妓事件公开向家人和公众道歉［24］。总之，在致歉条件低些、宽泛些的基本要求指引下，行政主体及其工作人员的违法或者不当行为均应引起行政道歉，且不论情节、程度的轻重，不论是职务行为还是个人行为。

四、行政道歉的致歉内容

行政道歉的目的在于实现行政道歉“表达政治责任、实现精神侵害救济、减少权力侵害行为”［25］的功能，以多元的方式实质性解决纠纷。致歉内容是否到位，直接关系到上述目的能否实现。如何令致歉内容到位，我们必须研究致歉对象的需求，否则，行政道歉将变得失去方向和针对性，初衷良好却又无的放矢的行政道歉最终将因无法满足致歉对象的需求而归于失去应有效能的“无效”。2001年中国青年政治学院的卢德平先生与日本神奈川大学的田烟光永先生分别就中国大学生的日本观和日本大学生的中国观进行了问卷调查，研究发现面对同一问题两国大学生的答案差距甚大——“日本曾经侵略过中国，您认为日本对这场战争已经谢罪了吗？”［26］

表1显示，当代中国大学生对于日本认罪态度的认识清晰，有主见且态度鲜明，而日本大学生乃至日本民众的看法恰恰相反。为什么面对同样一个问题，在同处亚洲、有着非常深厚传统文化渊源的中日两个国家之间会存在如此大的认识差异呢？其中一个原因，恐怕在于两国人民对于道歉的理解不同，要求不同，感受不同，自然结论也就不同。日本政府模棱两可、羞羞答答、似是而非的态度，在中国人民看来是勉强的、非正式的，是无法接受的。可见，根据致歉对象的需求来确定行政道歉的内容及其他相关细节，至关重要。

致歉对象作为受害人，往往需要致歉主体满足其多元需求：一是确认自己没有错，实现自我的再次肯定；二是有机会诉说、并得到他人倾听自己所受到的苦痛以及其他感受；三是致歉主体受到惩罚，并为其错误行为付出代价；四是确保自己不会再受到致歉主体的进一步伤害，安全感得以恢复；五是重新获得尊重，找回尊严和自信［27］。有专家指出，一个完整的道歉应由五种语言组成——表达歉意、承认过错、弥补过失、真诚悔改和请求饶恕［28］。道歉的内容应当包含承认错误、抱歉之词、表示后悔的态度和悔恨的情感以及表示此类行为将来不再发生［29］。综合上述主张，笔者认为，致歉主体应当给予致歉对象“致歉对象没有错，错在致歉主体”的明确认定，真正理解致歉对象为此所遭受的痛苦，确定责任以及由此而受到的惩罚，并向致歉对象致以“不再重犯”的保证，维护致歉对象的尊严。

（一）表达致歉语

“语言之外不存在法。只有通过语言，才能表达、记载、解释和发展法。”［30］法的运行离不开语言，行政道歉作为一种法定的责任形式，其用语显然属于法律语言，应当“力戒随意和自由发挥，力争在最大程度上准确表达用语者的表意意图”［31］。同时，其用语又不同于一般的法律语言，因为行政道歉是行政主体向行政相对人或者社会公众示弱的表现，扮演的不是高高在上的角色，需要的不是具有命令性、权威性的语言，而应该是符合致歉主体身份的语言。

行政道歉的致歉主体应当首先表示自己的深深歉意，说声“道歉”或者“对不起”，而不要使用“抱歉”、“遗憾”、 “不好意思”、“惭愧”等其他词语。虽然这几个词语都有表示歉意的意思，但是语言学学者通过研究发现，“遗憾”、“抱歉”等词更多展示的是用语者的同情、关心、礼貌之意［32］。在此，不要以为用哪个词汇来表示道歉是无足轻重的事情，事实上这是原则性问题，直接涉及行政道歉是否成立这一基本问题。在2001年中美撞机事件中，美国开始使用“regret”和“sorry”来表明其“遗憾”、“抱歉”的态度，而中国则始终坚持美方必须“公开正式道歉（openly apology）”，因为美国的表态看起来像道歉，又不是道歉，实则是在规避应有的责任［33］。双方互不妥协，直接导致中美两国就此事件始终没有得以圆满解决。这显示出致歉用语的重要性，它直接表明此“道歉”是否是真正的“道歉”。

（二）承认错误

前德意志联邦共和国总统里夏德·冯魏·茨泽克在纪念欧洲战场战争结束30周年的活动中说过，“记忆和认错是和解的唯一途径，应该成为每个人自身的一个部分。”“无论是否有罪，无论年轻还是年老，我们必须接受过去并为其负责。德国人必须正视事实——不粉饰，不扭曲。没有记忆就没有和解。”［34］一个有效道歉最重要的一环就是要承认错误。到底是什么样的错误导致了行政道歉的结果，致歉因素是什么，这是一定要明确的。夫妻吵架，丈夫看妻子脸色不好，立刻说：“老婆，我错了。”妻子问：“你错哪儿了？”“我哪儿都错了。”此时，丈夫进行的是一种不分是非、不分理由、不存在是非判断的道歉。这是处理夫妻关系中行之有效的“模糊处理法”，会使得双方在相视一笑中化解矛盾。但是行政道歉却是不能含糊的，是必须要分清事实和责任的。因为行政道歉是享有公权力的行政主体向普通民事主体的道歉，涉及公权力的尊严，涉及后续行政责任、民事责任甚至刑事责任问题，含糊不得。没必要的行政道歉会损害公权力的权威，不应该道歉的行政道歉更会导致错误的责任追究，伤害无辜的致歉主体。同时，如果不分清是非曲直，就稀里糊涂地道歉了，而致歉主体并没有真正认识到对权利的侵犯及其后果，那就意味着此类错误还会出现，还会有更多的权利面临侵害。所以在切实认识错误的基础上坦白承认错误，是行政道歉必备的内容。

具体来说，一个完整的“承认错误”应该至少包括四部分：其一，准确指出谁做错了。致歉主体应当明确无误地、直截了当地向致歉对象承认是自己错了，可以使用“我错了”、“我们错了”等语言，而不能使用模糊性语言。例如，“如果有错的话……”，这种承认错误的语言，显然是给错误加上了附加条件，是在进行一种可有可无的设定，仍然属于回避责任的性质，这根本不是承认错误，而是在和致歉对象讨价还价，严重缺乏诚意。

其二，较为详细地承认错误的行为，客观描述错误之处。描述的是否客观、是否准确，体现了致歉主体对错误的认识程度。只有认识清楚，才可能描述到位。这不仅仅是告诉致歉对象，致歉主体已经明确地知道自己哪里错了，更重要的是这本身就是致歉主体的反省过程。而不能使用“我为我所做过的一切道歉”这种表达，这句话看起来是承认错误，但是错误是什么，错在哪了，这样关键的问题并没有明确，属于含糊不清、有头无尾的道歉。“错误出现了”，这种承认错误的方式更令人摸不着头脑，到底是谁错了，难道错误是自己出现的吗？这种没有主语，或者说故意回避主语的用语将自己、将责任者“置身事外”，躲闪责任的目的非常明显。另外，当行政道歉是公开进行时，如果对错误描述不够充分的话，可能会出现不同群体的不同理解，造成不必要的曲解。这样损害的仍然是致歉主体的公信力和致歉对象的良好名誉和声誉。

其三，承认这些行为对受害者造成的影响，深刻体会和理解致歉对象的感受，力争在情感上与致歉对象“感同身受”。而不能使用“如果有人受到了伤害……”，这种假设直接二次伤害了致歉对象，因为它是在质疑致歉对象是否受到了伤害，是往致歉对象的伤口上撒盐，是雪上加霜、火上浇油。

行政道歉在内容上切忌推诿责任，避重就轻。清光绪二十六年（1900年），八国联军攻陷北京，清廷以光绪皇帝的名义下“罪己诏”，曰“知人不明，皆朕一人之罪”，“果尔大小臣工有公忠体国之忱，无泄沓偷安之习，何至一旦败坏若此！尔中外文武大小臣工，天良俱在，试念平日之受恩遇者何若？其自许忠义者安在？今见国家阽危若此，其将何以为心乎！”［35］这一“罪己诏”首先承认用人不当，是皇帝的错。但紧接着话峰一转，将文武百官臭骂一顿——如果大小臣工真心忠于朝廷，而不是懈怠苟且，我们的朝廷何至于如此败落！如果大小臣工能够遵循天地良心，平日里备受皇恩的你们面对当今的败落做何感想？自称忠义之士的人如今又在哪里？今天眼见国家处于如此危难之际，你们的良心怎么安生？可以说这篇罪己诏，名义上“罪己”，实则“罪人”，缺乏诚意，推卸责任，最终只能落得贻笑大方的结果。

（三）分析错误

在三鹿奶粉事件中，石家庄政府在道歉时，将错误首先归于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事论事，就请示说请示，对事故缺乏政治上的敏感性”［36］，这种对于错误的分析显然是失败的，它没有从自身错误出发，而是把所谓的政治影响作为着眼点，舍本逐末的做法导致整个行政道歉被广大网民批为“向权力道歉，而非向权利道歉”而饱受抨击［37］。实事求是地分析并评价错误的原因，能够避免致歉主体今后再犯同样的错误，并且能够使得致歉对象感受到致歉主体的诚意。

分析错误即“问症”，即研究错在哪里，症结在哪里。有学者专门对错误进行研究，认为错误分为认识错误和实践错误两种。认识错误是在认识活动中形成的错误的认识结果，包括人们在认识自然界、人类社会和思维的过程中发生的思想方面的错误以及思考人生、认识自己和他人的过程中出现的观念性的错误；实践错误则是在实践活动中形成的，包括人们在生产实践、处理社会关系、科学实验、教育文化活动、学习活动、日常生活等实践活动中所产生的行为错误［38］。不同类型的错误表现不同，致歉因素不同，影响后果不同，纠正的路径不同：认识错误体现为思想和观念上的偏差，实践错误则主要表现在具体行为上；认识错误往往影响比较广泛，后果比较深远，实践错误常常作用于个体，后果较为有限；认识错误通常可以通过做思想工作予以解决，实践错误还必须通过具体行动来根除问题。因此，行政道歉时，应当分清致歉因素是认识错误，还是实践错误；进一步区分致歉因素的性质，以便有的放矢地决定补救策略以及进行下一步的整改工作。

分析错误首先强调客观，要以实事求是的态度去看待已经发生的错误，不能主观地做出判断，一切要以事实为依据，用事实来说话；其次强调全面，在承认错误的基础上，从思想根源、工作态度、工作作风、工作方法等角度进行全方位的分析，以辩证的眼光去评价错误，把错误还原回当时的场景，用当时、如今、甚至未来的眼光去审视，不能挂一漏万，更不能“只见树木，不见森林”；再次强调公正，分析错误时要出于公心，公道判断，不徇私情，平等对待造成错误的当事方，合理考虑相关因素，不专断，不偏私；最后强调勇敢，要勇于开诚布公地面对错误，敢于将自己已经认识到的错误公开地讲出来，交于致歉对象和其他社会公众评判。

（四）自责

自责是在承认错误、分析错误的基础上，人们对做错事情的追悔莫及、痛苦万分，进行反省和愧疚的表示，是对自己造成的伤害负责的一种表现，是一种必要的、珍贵的心理过程，它可以帮助人们牢记自己犯过的错误，并受到这些事情的持续性影响。“自责能够起到良心法庭的作用，有助于构建和维系良好的社会秩序。”［39］自责具有自我惩罚的作用，是致歉主体内在的自我责备。自责会带来自制，会促使致歉主体决心克制或者避免将来出现类似行为的可能。

（五）补救措施

伊拉扎尔·巴坎在《国家之罪：补偿与纠正历史非正义》一书中指出：“道歉并不意味着争执已经解决，它只是第一步，而不是令人满意的最终结果。”古人云：“过而能改，善莫大焉。”迈出道歉的第一步之后，最关键的是要以实际行动来弥补自己的错误，尽量减少因为自身的过失所造成的对致歉对象的损害。行政道歉的补救措施有很多，可以分为两大类：一类是对之前错误行为的整改，也就是纠偏的过程；一类是对损害结果的弥补，拿出行动和措施来，可以是政策补偿，如减免税，也可以是金钱赔偿，目的在于将错误行为的致害后果降到最低，恢复致歉对象原有的正常状态。同时也是在挽救受损的行政主体形象。另外，整改和弥补都应当明确期限，以避免实际的措施变得遥遥无期，而失去应有的意义。

补救措施不仅在于弥补损失，而且补救措施是否得利、是否恰当直接能够体现行政道歉本身是否是真诚的。在我国古代，皇帝下“罪己诏”之后，往往会进一步采取“素服、避正殿、减膳、斋戒、撤乐、求直言”等相当严格的“罪己”措施。相传武则天天册万岁元年（公元695年）正月丙申（十七日），天堂、明堂发生火灾。武则天为此下了“罪己诏”，并采取一系列措施：第一，“告太庙”，即赴太庙祭祀祖先，报告火灾经过，向祖先郑重做出检讨；第二，“手诏责躬”，武则天亲自撰写诏书，深刻自责，表明火灾是自己的过错导致的，愿意独自承担全部责任；第三，要求自此以后朝内朝外九品以上的文武官员，大胆直言，给皇帝上书，直接批评朝政，提出建议或者意见。武则天作为致歉主体不仅有勇气直面承认自己的“过错”，而且还采取了有力的后续措施，以避免再次的“天谴”。虽然有一定的封建迷信色彩，但其初衷和结果还是值得赞许的。

（六）真诚悔改

行政道歉不仅仅是认错和自责，它同时还是一种承诺，是致歉主体决心改正自己错误行为、不再重蹈覆辙的承诺。通过这种承诺，促使致歉主体与致歉对象关系的弥合和修复，同时也是致歉主体真诚、谦卑以及勇气的体现。

真诚悔改之意主要是通过语言和行动来表达的，但是要格外注意语言和行动的适当性，维护致歉组织和具体致歉人的尊严。在2010年湖北“打错门”事件中，副厅级官员之妻陈某莲意外遭到警察殴打。事发后，两位涉事警察以自抽耳光的方式致歉［40］。真诚悔过是应该的，也是受欢迎的，但是以侮辱人格的方式来进行所谓的悔过，则是应当坚决反对的。它非但得不到致歉对象和社会公众的认可，反而将引发更多的指责。

（七）请求宽恕

行政道歉作为政治文明的一种体现，其内涵并不仅仅在于向致歉对象说声“对不起”。“受伤者原谅的心理过程有助于受伤者的身心健康，而道歉所产生的心理疗愈，很大程度上是通过原谅产生作用的。”［41］道歉和宽恕可以并生，一个成功的道歉往往赢得宽恕。司法裁判能带来公正，但带不来和解。“真正的道歉能够实现宽恕与和解，继续发展双方之间的关系”。［42］宽恕即为“宽宥、饶恕”。行政道歉的致歉主体在真诚悔改、承诺不再犯类似错误之后，向致歉对象发出宽恕请求，以期取得其谅解，真正实现双方的和解和关系的修复。宽恕本身不是义务，一个人是否做出宽恕决定，完全基于个人意思自治。法律不能强制致歉对象去宽恕致歉主体，致歉主体也没有要求宽恕的权利。而且宽恕通常是有条件的，无条件的宽恕是不理性的，是纯粹的自我牺牲，是对恶行的放纵。而宽恕的首要条件是诚挚的道歉，以及相关补救措施的到位。另外，根据亨德森的观点，宽恕行政道歉的致歉主体，并不意味着容忍了他的不当行为，此类行为仍然是应当予以制止和避免的；宽恕并不意味着致歉对象能够忘记所发生的一切，同样致歉主体也无权因为得到了宽恕而忘记行政道歉这一事实，忘记历史等于背叛；宽恕也并不意味着淡化了不当行为的恶性，这是不同层次的问题，不当行为的恶性自其存在以来，就是客观事实，就是惩治的对象；宽恕也并不意味着致歉对象向正义交出了权利，致歉对象仍然有权进一步追究致歉主体的法律责任，对此致歉主体必须予以承担；最后，宽恕并不意味着致歉对象能够容忍伤害过他的人即致歉主体再次伤害他，宽恕之后致歉主体有义务力避侵害事件的再次发生，要给予致歉对象充分的权利保障。致歉对象如果不接受道歉、不宽恕致歉主体，致歉主体有义务进一步解释、说明和安抚。

五、行政道歉的后续责任

根据法律经济学原理，作为一个理性的经济人，只有在侵权收益大于侵权成本时，才会做出侵权行为［43］。如果侵权之后所承担的不利责任远远大于侵权收益时，侵权人往往会主动放弃侵权行为，至少在侵权时也会有所顾忌，不会那么肆无忌惮。行政道歉的后续责任制度就能起到如上的警示作用，即应该明确行政道歉的后续责任，不能因为致歉主体的行政道歉，就免去其应予承担的其他法律责任。要给予致歉主体严格的、综合性的法律责任负担，以使其违法成本至少不少于违法收益，以减少违法或者不当行为的发生，最终减少行政道歉。《中国青年报》评论员曹林说过：“道歉姿态的优美，不能掩饰歉意后面的政府失职；道歉的新闻价值，不能盖住实实在在的民生问题。……关注止于道歉，道歉的后续问题很容易习惯性遗忘。”［44］道歉并非目的本身，它并不是终止，而只是一个过程的一部分。行政道歉只是承担行政责任的方式之一，而且是较轻的一种方式，并不能替代其他责任形式。如果致歉主体频繁出错，频繁道歉，甚至把道歉当成是一种时尚，那么道歉也就成了一种没有任何实际意义的“做秀表演”。同样，如果致歉主体只是将道歉停留在口头上，而不见实际行动，正所谓口头上的“巨人”，行动上的“矮子”，那么谁还会接受你的道歉？长此以往，只能令人怀疑致歉主体的诚意而心生反感。行政道歉只是迈向良知觉醒的第一步，后面的路还很长，其中就包括“问责”。

“问责”意味着致歉主体致歉后并不能直接免责，还要根据具体情况来判定相关责任人是否还应当依法依规承担其他法律责任；触犯《中华人民共和国刑法》的，依法移送司法机关追究刑事责任。另外，对于应该道歉而不道歉或者道歉不规范的行为，应当追究行政机关及有关责任人的行政过错责任，并建立相应的责任制度以确保行政道歉的规范执行。对于应当主动道歉而不主动道歉的，相关机关应当责令致歉主体道歉，即将主动的行政道歉转变为被动的行政道歉，以体现行政系统内部的上下级监督效果以及行政主体整体的价值判断。

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［责任编辑：叶慧娟］