渐进调适与适度创新：中国数字广告产业政策演进研究（1997—2023）

摘" "要： 数字广告产业政策是支撑产业发展的重要保障。文章以1997—2023年国家颁布的数字广告产业政策文本为研究对象，运用ROST-CM6分析工具，通过词频和语义网络分析厘清产业政策阶段演进的主要特征和政策重点，描绘政策与产业发展的互动样态，揭示产业政策演进的内在逻辑与未来方向。研究认为，渐进调适是中国数字广告产业政策演进的基本逻辑，适度创新是其伴生逻辑，而加强适配性与系统性则是其未来逻辑。

关键词： 渐进调适；适度创新；数字广告；产业政策；演进逻辑

中图分类号：G206" "文献标识码：A 文章编号：1004-8634（2024）06-0123-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2024.06.012

随着建设“数字中国”的提出，数字经济得到大力推进，数字广告呈现爆发性增长态势。2021年国家统计局正式将数字广告列为数字经济核心产业之一，2023年其产业规模突破万亿，营收占据广告产业总收入大半壁江山，且仍在不断孵化新的数字经济形态。数字广告产业不仅成为国民经济的重要组成部分，其发展也关联、推动、牵引着整个国家的经济、社会、精神文化等诸多领域的发展。

政策具有导向、控制、协调、管理、分配、规范、中介、监督、再生和动力等功能，1 数字广告产业的良性发展离不开产业政策的助力。当前，中央政府和各级地方政府不断深化和落实相关数字经济支持政策，政策演进与产业发展之间形成了复杂的互动、适应和协调。那么，对于数字广告来说，这种互动、适应与协调具体呈现一个什么样态？是否具有正向效应？未来的产业政策治理方向与重点又是什么？为科学回答以上问题，本文以1997—2023年间出台的数字广告产业政策文本为研究对象，拟借助ROST-CM6分析工具，通过对政策文本的宏观解读，窥见中国数字广告产业政策演进的内在逻辑，深化对相关产业政策演进的规律性认识。

一、数字广告产业政策研究进路

早在21世纪初，国内学者就已展开对广告产业政策的研究，杨同庆、杜浩铭、梅晓春、徐卫华聚焦广告产业发展实际，重点探讨了广告产业政策的滞后性、抑制性、缺少配套和贯彻执行等问题，并提出了改进的思路。1 专门针对数字广告产业政策进行研究的文献则并不多。许正林结合中国经济发展大环境，提出中国数字广告产业应在数字平台建设、技术支持和结构调整几个层面考虑政策的引导。2 廖秉宜专门就数字户外广告产业相关的重要政策进行了解读与分析，并提出了创新路径。3 有部分学者从微观视角切入，聚焦于某一类数字广告政策的研究，如微博广告、微信信息流广告。4 张金海、陈刚、姚曦等学者在广告产业发展、广告产业制度建设相关的论文里，局部提到数字广告时代的政策制订与效应评价问题。

总的来看，目前关于数字广告产业政策的研究成果并不多，尤其是针对政策演进逻辑的系统化解析较少。并且，已有研究多为定性研究，缺乏对政策文本的量化评价分析，主观判断性比较强，基于数据和理论支撑的研究成果缺乏。这就为本文的拓展提供了极大的研究空间。本文主要通过词频和语义网络分析，厘清庞杂政策体系背后的潜在逻辑，揭示产业政策与产业发展之间的关系，为进一步建立与完善数字广告产业政策与制度体系提供历史依据和优化着力点。

二、理论基础与研究设计

林德布洛姆的渐进决策理论是重要的政策分析模型之一，目前被广泛应用在对创新创业教育、计划生育、高校扩招、改革开放等政策的分析中。5 林德布洛姆认为决策过程是一个连续渐进的过程，也是一个积小变为大变的过程，同时也倡导稳中求变。6 该理论能够动态呈现产业政策在不同阶段表现出的微观差异，并在此基础上总结分析政策的演变过程及阶段特点，这与本文中的数字广告产业政策演进实际契合度比较高。基于此，本文设计如下：

1.方法选取

为避免政策解读中的主观性与模糊性，本文主要运用ROST-CM6内容挖掘软件对中国数字广告产业政策文本进行量化分析。首先，进行分词和高频词统计。在此基础上，进行语义网络分析，绘制语义网络图谱，从而得出结论和建议，达成研究目的。

2.样本获取

本文的研究对象为经过筛选的数字广告产业政策文本。时间跨度上，以1997年3月中国第一个互联网广告诞生为起点，检索截止时间为2023年12月31日。本文试图实现对中国数字广告产业政策较为完整的历时性研究。样本选取途径，主要把握以下三个重要环节：

其一，样本收集来源。以北大法宝为主要来源平台，以国家市场监督管理总局官网、中国政策网、国务院和各部委官网为辅助平台，多方协同，查缺补漏，确保样本的权威性、准确性、相关性和完整性。

其二，关键词。根据数字广告的内涵及特征，搜索的关键词涵盖数字广告定义、数字广告形态、数字广告技术三个层面内容，具体包括“数字广告”“互联网广告”“移动互联网广告”“网络广告”“新媒体广告”“程序化广告”“智能广告”“大数据广告”“H5广告”“信息流广告”“短视频广告”“互动广告”“区块链广告”等。所选政策法规的标题中至少要包含一个关键词。通过阅读正文，还要剔除与数字广告不相关的政策法规，以保证所选数据资源的有效性。

其三，样本筛选。一是以中央层级政策为主，发文单位为全国人大、国务院及其直属机构。区域性的数字广告产业发展现状与战略要求差异比较大，本研究不包括此类样本。二是以与数字广告产业有直接相关性的政策为主。政策文本中要明确出现“数字广告”“网络广告”“互联网广告”等关键词，指向模糊不清的政策文本不列入数据样本。三是结合数字广告的特殊性，另行补充了样本《通用数据保护条例》《个人信息安全规范》《个人信息保护法》《网络安全法》。

综上，经过广泛收集，剔除重复和不相关文本，共得到 119份数字广告产业政策样本。

三、中国数字广告产业政策演进整体量化分析

1.政策发布概况

（1）政策数量在时间上呈现非线性增长与间断性起伏态势

从数量层面看，中国数字广告产业政策随时间演进总体上呈增长态势，但是有波折与起伏（见图1）。其中，2008年、2016年和2021年是三个起伏关键节点，分别对应着关键性产业政策的出台：2008年，《关于促进广告业发展的指导意见》从国家高度首次明确发展广告业的重要意义；2015年，《互联网+行动指导意见》出台后，与之相关的各类产业发展得到极大鼓励和促进，《互联网广告暂行管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等多部政策相继出台；2021年数字广告被认定为数字经济的核心产业，国家针对与数字经济相关的区块链、数据算法、智能应用软件等的规章政策的制定明显增多。政策数量的增长说明国家的重视程度不断加强，国家建设和投入的力度不断加大，但是，广告产业的轻资产性、依附性属性也导致其易受外部环境影响，使得政策制定出现间断性起伏的情况。因此，产业政策体系化建设不容忽视。

根据罗特韦尔（Rothwell）和泽格维德（Zegveld）提出的“供给型—需求型—环境型”三分法政策分析工具1，中国20多年来颁布的数字广告政策中，环境型政策67条、占58.2%，供给型政策43条、占37.3%，需求型政策数量偏少，只有5条。这说明政策偏向于稳定产业发展秩序，营造公平市场环境，重视人才、资金、技术等要素禀赋的供给，但是，在营造市场活跃度、拉动需求方面尚待加强。

（2）政策发文主体从单一机构转向联合机构

所谓政策发文主体，是指政策文本的发布机构。整体来看，样本中政策发文主体为单一机构的涉及12家，其中国家工商行政管理总局、国家广播电视总局占比最多，达42%。联合机构发文的涉及国家发改委、国家互联网信息办公室、国家新闻出版广电总局、工业和信息化部、中央网信办等14家。数字广告产业政策发文的主体，呈现出早期以单一机构为主、后期联合机构数量逐渐增多的典型特征。

从时间脉络看，早期政策文本的制定主要是国家工商行政管理总局，国务院、文化部会间或出台配套性的政策文件。到2015年左右，单一机构发文日益丰富，联合机构发文现象也日渐频繁，且科技部、中央网信办、国家发改委、国家广播电影电视总局相继出现在数字广告政策发文主体队伍中。统计显示，广告产业主管部门国家工商行政管理总局（2018年调整为国家市场监督管理总局）单独或参与联合制定的政策共29个，占26.4%，说明其比较好地履行了指导广告业发展、监督管理广告活动的职责；另一方面，发文主体的联合化也彰显出中国数字广告产业边界的模糊性与生态多样性，需要多部门联合治理，因此，政策主体间合作加强，共同推进产业发展。

（3）政策效力层级由低转高，约束力渐强

发文类别是政策效力评定的主要方式。从119份政策文本看，通知、批复、意见是主要发文类别，其中通知类政策53份、批复类18份、意见类12份。可见，“通知”类几乎占到一半的比重，且呈均衡分布状态，因此，数字广告产业政策总体效力层级比较低，约束力明显较弱。公告类和规划类是仅次于上述三者的政策类别，它们主要出现在政策制定的中后期，也显示出国家层面的战略指导性角色逐渐加强。另外，数字广告产业相关的法律、行政法规明显较少，除了《广告法》是更为宏观层面的法律，具体针对数字广告产业的仅有《互联网广告管理办法》。广告产业发展的“十二五”“十三五”和“十四五”规划，虽然有较强的引领性作用，但总体来看政策层级不高、聚焦不够，系统性有待加强。

2.政策演进的词频分析

（1）中国数字广告产业的政策分期

本文着眼于政策演进的动态过程，拟通过分阶段的方式对产业政策特征进行量化分析。鲍姆加特纳（Baumgartner）指出，政策图景和政策场域的转变以及焦点事件是导致政策变迁过程中存在长期稳定渐进和短时间突变现象的原因。1 梅晓春认为，就政策而言，中国广告产业可以分为产业复兴时期（1979—1982年）、产业扶持时期（1983—1989年）、产业规划时期（1990—1994年）、产业组织时期（1995—1999年）和产业规范时期（2000—2010年）。2 赵宇、姚曦认为，中国广告产业制度变迁的关键节点认定要把握时间、事件和意义三个维度。3 参考已有研究，本文综合考虑中国数字广告产业实践进程、焦点事件和关键政策节点这三重因素，将中国数字广告产业政策演进划分为四个时期，分别为数字广告产业政策的起步期（2000—2007年）、战略形成期（2008—2013年）、规范发展期（2014—2017年）和协同共生期（2018年至今），如表1所示。

（2）政策演进的词频表现及特征

词频分析旨在通过对特定词汇在特定领域文本中出现的频次，发掘某一阶段研究或关注的焦点、热点。通过对以上4个时期政策文本分别进行的分词和词频统计，提取各时期出现频次排名前十的高频主题词，分别如下：

起步期：“技术”（574）、“研究”（239）、“国家”（226）、“建设”（162）、“管理”（159）、“企业”（147）、“体系”（105）、“能力”（102）、“行政”（98）、“环境”（98）。

战略形成期：“文化”（313）、“企业”（264）、“管理”（237）、“互联网”（180）、“工商”（142）、“监管”（140）、“经营”（134）、“广播”（118）、“机构”（116）、“规定”（111）。

规范发展期：“企业”（329）、“互联网”（325）、“计算”（308）、“人工智能”（297）、“文化”（295）、“数据”（282）、“安全”（245）、“资源”（231）、“建设”（228）、“管理”（224）。

协同共生期：“数据”（675）、“电视”（548）、“管理”（548）、“信息”（475）、“互联网”（428）、“市场”（386）、“平台”（372）、“标准”（368）、“直播”（286）、“区块链”（282）。

综合分析可知，每个时期的产业政策主题特征如下：

起步期：共发布14个政策措施。 “技术”一词凸显，说明技术发展对广告产业的影响已经引起充分关注，政策开始重视技术发展和市场培育。但“建设”“管理”“行政”等高频主题词的排位，表明这一时期的政策重点仍然延续了“重监管”的传统管理模式。要求定期发布广告监测信息、整治虚假违法广告、考核广告设计师等措施，无不彰显行政权威浓厚的约束性政策特质。

战略形成期：“文化”一词频繁出现，说明国家对广告的重视与关注已上升到一个新台阶，广告被列为国家重点发展文化产业之一。并且，在“文化产业振兴”的大方向下，广告与数字技术、互联网信息服务、数字化与信息化有了强关联。另外，“管理”“工商”“监管”等高频主题词的排位，显示国家对数字广告的监管依然是常态性工作。如果说在起步期的政策以约束性为特质，这一时期的政策表现出鲜明的指导性和引领性特质。

规范发展期：规范管理类政策数量明显增多。“企业”一词凸显，“计算”“人工智能”“数据”“安全”等高频词集中出现，既体现出这一时期政策对数字广告产业主体和运营生态的关注，同时也体现出国家积极拥抱技术变革、大力扶持数字广告产业发展的姿态。

协同共生期：“数据”一词凸显，表明数据成为数字广告产业的核心生产力，新兴技术不断涌现与突破。“电视”“互联网”“直播”“区块链”等高频词的排位，预示着市场多元化时期的到来。这一时期，政策制定强调协同共生、共谋发展。

总之，不同时期高频词排位的变化，既反映出政策主题和重心的变化，同时也印证了政策演进四个时期的划分合理性。

3.政策演进的语义网络分析

语义网络分析主要是指通过文本网络形式直观反映政策文本中高频词之间的相互关系，其中，核心关键词构成节点，网络图谱中靠近中心的密集词为核心词。节点越大，在网络关系中影响越大。节点之间的连线越粗，表明这两个高频词关系越紧密，在同一个政策文本中出现的频率越高。语义网络分析能够更加系统地展现政策文本所突出的重点。

（1）不同时期数字广告产业政策的语义网络表现

起步期的语义网络图（见图2）显示，“技术”是最核心节点，说明其在网络关系中影响最大。围绕这个核心节点，“研究、关键、发展、重大、重点”与其关联度最高，从“研究—技术（96）、关键—技术（91）、发展—技术（68）、重大—技术（74）、重点—技术（85）”这些高频关联词可以看出，政策起步期的产业政策充分重视数字技术兴起对产业产生的影响，谨慎探索与尝试。而在图2中的外围，“工商—行政（50）、国家—管理（62）、广告—违法（64）”这些高频关联词则反映出对违法广告的治理仍然是这一时期政策关注的对象。

战略形成期的语义网络图（见图3）显示，除“技术”节点外，“管理”“国家”“发展”成为新增的三大核心节点，说明这一时期政策主体价值凸显，“广告”进入国家经济社会发展的重要战略视野。“管理—国家（62）、管理—发展（67）、发展—重点（64）、发展—加强（67）”这些高频关联词，反映出政策层面对产业的指导规划保障意识加强。

规范发展期的语义网络图最为规整（见图4），从分布均匀的边缘节点“形成”“完善”“体系”“设立”可以窥见立足于既有政策的调适与优化的坚定立场；同时，居于语义网络图右部区域的“规定—广告（74）、工商—广告（71）、总局—国家（82）”等高频关联词反映出，在规范建立的过程中，行政管理职能再度凸显与强化。

协同共生期的语义网络图（见图5）和前一时期表现出截然相反的特征，不仅关键节点比较分散，语义网络也比较松散。这反映出数字广告产业政策由点到面，正在全面铺开。分别以“发展”“服务”“电视”“国家”为中心节点形成的微小网络簇，反映出政策门类日益丰富，政策视野也逐渐打开。同时，也可以看到，“数字—国家（109）”“监管—部门（120）”“主体—市场（130）”等边缘节点与核心节点紧密相连，体现出数字广告产业进入以国家为主导，并鼓励多方力量参与、协同治理的政策设计时代。

（2）语义网络特征分析

从以上四个时期的语义网络图可以发现，在政策文本的核心节点上，鲜明表现出由单一、多元到分散的演进特征：起步期聚焦于“技术”，这是数字广告的起点，也成为数字广告产业政策的核心要素；战略形成期回观“广告”本体属性，加强前瞻性思考与战略性布局；规范发展期稳扎稳打，从细节处着眼；协同共生期覆盖度更广，旨在全方位、多层次保障数字广告产业的良性发展。这正符合对待新生事物的认知规律。

同时，由节点之间连线的粗细程度也可以看到，前三个时期的关系紧密度明显低于最后一个时期。协同共生期的语义网络图显著具有“形散而神不散”的特征，说明对数字广告产业结构的认识更趋科学合理，在政策制定上正不断打破常规诉求，开拓创新，营造更为和谐高效的政策生态。

四、中国数字广告产业政策演进的分时期特征与内在逻辑

1.中国数字广告产业政策演进的分时期特征

（1）起步期（2000—2007年）

1990—2000年互联网“黄金十年”创下的财富神话引起全世界关注。伴随1997年中国第一条商业性互联网广告出世，第一个与数字广告相关的政策《国家工商行政管理局关于开展网络广告经营登记试点的通知》在2000年发布。同年3月，由信息产业部与国家工商行政管理局主办的“新世纪网络广告研讨会”召开。也是在这一年，新浪、网易、搜狐分别上市，上网用户达到1690万，网络广告营业额达到3.5亿元。根据《国家工商行政管理局关于开展网络广告经营登记试点的通知》，为“使网络广告这一新生事物朝着健康、有序的方向发展”，国家从规范网络广告市场主体资格入手，由国家工商行政管理局面向全国27家知名企业颁发“广告经营许可证”，开展网络广告经营登记试点工作，给试点企业核发《广告经营许可证》（时间为一年），准许其经营网络广告。这一举措预示着在20和21世纪之交广告产业整体增速放缓的大背景下，国家对数字广告的发展是持审慎态度的，开始监管并通过试点积累管理经验，稳步向前。

这一时期，中国广告产业政策经历了从传统广告语境向数字语境的话语转变过程，但多是呈现为以批复、通知为主要形式的效力层级较低的政策形式。相对保守的监管模式导致数字广告在起步期发展步履缓慢，到2007年底市场规模仅有百亿元左右。

（2）战略形成期（2008—2013年）

“十一五”规划期间，中国广告产业同第二、三产业的增长表现出紧密显著的正相关关系。广告在引导消费、扩大内需、拉动经济增长方面的功能逐渐被正视。尤其是随着手机、户外电子广告牌、楼宇电视等数字媒介兴起，数字广告的分众化、互动性和多样性特点深受消费者和广告主喜爱。2008年，数字广告发展增幅达到73%，其在传统广告商的不屑中悄然走向成为主流。同年，《国家工商总局、国家发展改革委关于促进广告业发展的指导意见》发布，从国家高度首次明确发展广告业的重要意义，并特别提出“支持互联网、楼宇视频等新兴广告媒介健康有序发展，使其成为广告业新的增长点”。2009年，国务院通过《文化产业振兴规划》，将广告业列入第一梯队九个重点文化产业类型之一。2010年，国家“十二五”规划首次提出“促进广告业健康发展”。2011年，国务院公布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》把“广告活动”列入鼓励类，广告产业首次享受国家鼓励类政策，虽然这不是专门针对数字广告，但是其对“广告业”身份的强化认定，无疑给数字广告产业的发展注入强心剂。2012年，《广告产业发展“十二五”规划》《国家工商行政管理总局关于推进广告战略实施的意见》相继出台，同年也被国家工商总局定为“广告发展年”。

这一时期，中国数字广告市场四方割据、蓬勃生长，国家从指导思想、目标、重点任务等层面全面夯实了广告产业的战略地位，并在顶层设计、宏观管理、层次定位上创新机制、健全体系。在一系列重磅政策的支持下，包括各大技术型数字广告公司、互联网媒体、专业媒介购买公司等数字广告产业主体开始大力发起涉及数字广告投放市场话语权的争夺战。2013年，中国数字广告市场规模突破千亿元大关，同比增长46.1%。数字广告正式成为中国广告产业发展的主流形态。

（3）规范发展期（2014—2017年）

2014年，据国家工商行政管理总局公布的数据显示，在从网易、腾讯等20家门户网站中抽取的105.6 万条各类网络广告中，严重违法广告多达34.7 万条，占监测总量的32.93%。1数字广告鱼龙混杂，成为违法广告的“重灾区”，信息安全问题、数据管理无序等焦点问题日益突显。

为应对产业发展需求，2014年，国家工商行政管理总局关于发布《网络交易平台经营者履行社会责任指引》的公告、《中国互联网定向广告用户信息保护行业框架标准》、《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》相继从平台经营、信息保护、云计算发展层面进行政策顶层设计与优化，尝试从行业标准层面规范产业发展，并将数字基础设施与网络平台建设纳入政策体系中。这是数字广告产业走向成熟的重要支撑。

2016年，《广告产业发展“十三五”规划》中，“互联网广告”成为重要概念，明确提出“规范数字广告程序化交易管理，建立新的数字广告生态”。同年出台的《互联网广告管理暂行办法》，是国家针对数字广告产业制定的第一份纲领性文件，其不仅对互联网广告进行了明确界定，还对互联网广告的发布流程、程序化购买、广告发布平台等进行了说明与规定。

这一时期，虽历时较短，但对于中国数字广告的发展意义非凡。政策的制定不再是一味管控与约束，而是强化规范与秩序，给不断孵化、衍生的数字广告新形态营造宽松的成长环境，使得数字广告市场精彩纷呈，规模急剧扩张。到2017年底，相关营业额已经比2014年增长了一倍以上。

（4）协同共生期（2018年至今）

“十三五”规划推进过程中，中国深入实施数字经济发展战略，不断完善数字基础设施，加快培育新业态、新模式，推进数字产业化和产业数字化。2018—2022年间，中国数字广告在数字经济中的占比从1.4%提升至1.8%，在整个广告产业中的市场规模占比从65.3%大幅增至81.5%。市场规模、场域越大，涉及的问题会越多，“平台化与数据化加剧了数字和技术融合给通信和数据流治理制度带来的复杂性，挑战了现有的政策范式和传统的法律框架，也给跨部门之间的合作和协调带来了困难”。1 这一时期，政策出台密度相当大，短短5年间出台了相关法规政策53个。

总的来看，这些政策制定主要围绕三个方面展开：一是数字广告专项整治工作仍然常抓不怠。国家工商行政管理总局、市场监管总局先后发文开展互联网广告专项整治工作，及时进行政策回应，重点整治虚假违法互联网广告，狠抓督促落实，强化协同共治，并对典型案例进行社会面曝光，充分彰显主管部门整治网络广告的决心和力度。二是对数字媒体的监管提升到新高度。数字技术发展催生的视频类广告逐渐成为业界主流，网络视听产业迅速崛起，新兴业态的监管与治理成为焦点。以国家广播电视总局为主导的相关部门对网络视听服务标准、网络视听节目传播秩序、网络视听统计调查制度、互动视频数据格式规范等相继提出要求、作出规定，体现出对数字媒体认识的深度与高度。三是为数据资源的规范化管理打开新局面。数据资源日益成为重要生产要素和社会财富，数字广告领域亦是如此。国家针对与数字广告相关的区块链、数据平台、智能应用软件等的规章政策的制定明显增多，《国家信息技术安全规范》（2018）、《网络音视频信息服务管理规定》（2018）、《区块链信息服务管理规定》（2019）、《互联网信息服务算法推荐管理规定》（2021）等相继出台，从数据获取、数据应用与数据效能转化等涉及产业链各个环节的数据生产工作方面进行规制与引导，彰显了数字广告管理已经融入国家“数字强国”建设的大棋盘中，未来多方参与的数字化协同供给将成为常态。

这一时期，中国数字广告产业涉及的行业、领域和部门日益多元，需要多部门联合治理，“共创”“共享”“共治”成为新的社会运行方式。2 相关产业政策从点到面，全面铺开。政策主体间合作加强，共同推进产业发展。政策重点已经转向行业保护与扶持激励。

2.中国数字广告产业政策演进的内在逻辑

中国数字广告产业政策的系统化建设已取得了一些成就，在产业战略强化、规范发展引导、技术创新探索上均形成了比较成熟的政策思路。由以上分析可以窥见其演进的内在逻辑。具体分析如下：

（1）渐进调适是中国数字广告产业政策演进的基本逻辑

中国数字广告产业政策演进由起步期→战略形成期→规范发展期→协同共生期，呈现出渐进调适的状态。其中，监管与约束一直是主旋律。无论是起步期的探索还是协同共生期的繁荣，其对违法广告的预警与惩治表现出高度的连续性与稳定性。同时，如果说起步期的政策只是探索与试错，那么在后面三个时期，政策在针对性、操作性层面的修正越来越强烈。这种修正主要表现有二：一是对数字广告的内涵界定越来越清晰；二是对数字广告产业的发展方向规划越来越明确。战略形成期，从战略层面强化产业价值，培育产业自信；规范发展期，构建行业标准规范，促进行业建立价值认同；协同共生期，强调产业多元要素融合和产业体系生态的构建，重在推进资源整合，提升产业效益。整体思路明晰，有条不紊。虽然政策的演进基础是以往的经验和既有政策，但政策演进的目的却实现了由量到质的变革。

2023年5月1日正式施行的《互联网广告管理办法》进一步细化了互联网广告相关经营主体的责任，明确了行为规范，强化了监管措施。这正是适应中国数字广告产业发展新特点、新趋势、新要求，在原有政策法规基础上不断修改、完善、调适，积小变为大变的产物。它对于在新形势下维护好数字广告的市场秩序，助力数字经济规范、健康、持续发展，具有重要意义。

（2）适度创新是中国数字广告产业政策演进的伴生逻辑

渐进决策理论认为，政策上大起大落的变化不可取，巨大的变革往往会造成诸多不适，甚至带来强烈反对。从对中国数字广告产业政策演进的梳理中可以发现，“新增加的政策”比例总是远小于“过去的政策承诺的”。1 政策的适度创新进一步激活了产业的生命力。如“十四五”规划中明确了广告企业属于高新技术企业的认定，打破了广告属于“文化产业”“服务产业”的刻板印象，丰富了产业内涵，拓展了产业发展空间。在规范发展期和协同共生期，与数字平台相关的标准规范类文件明显增多。如《中国互联网定向广告用户信息保护行业框架标准》《网络音视频信息服务管理规定》《广播电视和网络视听节目内容标识标签规范》等都是在回应数字广告新业态发展的新需求，是没有原有政策作为参考的创新思考。在《互联网广告管理办法》中，明确新增了对智能家电广告、直播带货等的规制；就数字广告精准投放、“千人千面”的问题也新增了相应规定，要求“应当将其算法推荐服务相关规则、广告投放记录等记入广告档案”，以此来规范此类广告行为。这些适度创新，既规避了政策变迁可能产生的不稳定因素；同时，也能针对产业发展实际，供给相应的规制规范，推进政策体系的逐步完善。“创新创造，是中国互联网的所向，也是前行的持续动力。”2

（3）强化适配性与系统性是中国数字广告产业政策演进的未来逻辑

“生成式人工智能从技术演进角度加速推进广告产业的根本变革，已经形成阶段型颠覆式创新；智能广告产业将朝着完成型颠覆式创新的方向发展。”3 产业政策的“渐进调适”固然能保证相对的连续性和稳定性，但在数字广告正在经历颠覆式创新的现实面前，只有原有政策的修修补补显然无法满足产业发展需求。在数字广告产业发展过程中，还需要“渐进调适”与“激变创新”相结合，一切以时机、对象、环境等客观条件而定。要强化政策的适配性与系统性。

首先，中国数字广告产业政策要从产业发展的动态特征出发，强化政策工具和产业演进之间的适配性。这种适配性主要表现在：一是加快构建人工智能与数字广告的合理准入范围与应用边界制度体系，鼓励人工智能有序发展与应用。二是加大市场拓展、消费者激励等相关政策的制定力度，大力丰富以数字技术创新为主导的供给型政策，在人才培养、金融支持、数据平台建设方面进一步完善现有政策体系。三是利用环境型政策进一步保障产业之间相互合作、交流的良好环境，提供相对宽松的监管氛围，通过财政、税收等手段鼓励增量创新，通过产权保护、标准认定规范产业运营。要注意政策与产业的交互效应，处理好产业内部运营和产业外部生态的关系。

其次，渐进的决策形成从本质上来说是补救性的，它更多是为了改革当今具体的社会弊病，而不是为了提出未来社会的目标。“未来不仅需要关注数字广告在经济层面的发展与效能，更应强化其在完善数字经济治理体系、推进文化创新发展、构建良好舆论生态等方面的作用。”4 中国数字广告产业政策要从系统性视角优化产业政策结构，尊重产业发展规律，进一步加强政策体系的顶层设计，积极制定出台具有产业发展指导性、前瞻性的政策法规，为行业发展指明方向。另一方面，要大力补充后期贯彻落实性政策法规，完善数字广告产业准入制度、数字广告价格管理体系、数字广告企业评价标准等，科学建构整体性、系统性、开放性的数字广告产业政策体系。

Gradual Adaptation and Moderate Innovation： A Study on the Evolution of China’s Digital Advertising Industry Policies （1997—2023）

LI Chunling， YAO Xi

Abstract： The industry policies of digital advertising are an important guarantee for the industry development. This article takes the digital advertising industry policy texts promulgated by the state from 1997 to 2023 as the research object， uses the ROST-CM6 analysis tool， and clarifies the main characteristics and policy focuses of the industry policy stage evolution through word frequency and semantic network analysis. It depicts the interactive patterns between policy and industry development， revealing the internal logic and future direction of industry policy evolution. The study argues that gradual adaptation is the basic logic of the evolution of China’s digital advertising industry policies， moderate innovation is its accompanying logic， and enhancing adaptability and systematization is its future logic.

Key words： gradual adaptation; moderate innovation; digital advertising; industrial policy; evolution logic

（责任编辑：陈" "吉）

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“人工智能时代中国广告产业结构研究”（20YJC860016）；湖北省教育厅哲学社会科学研究一般项目“数字经济时代湖北省老字号品牌传承与创新研究”（23Y108）；湖北文化创意产业化设计研究中心后期资助项目

作者简介：李春玲，湖北工业大学艺术设计学院副教授，硕士生导师（湖北 武汉 430068）。姚曦，武汉大学新闻与传播学院教授，博士生导师（湖北 武汉" 430072）。

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