分税制以来我国地方税体系的演进特征与改革取向*

内容提要：1994年分税制改革以来，我国地方税体系一直经历着调整与优化。在新一轮财税体制改革之际，文章回顾和梳理了分税制改革以来地方税体系的调整过程，发现我国地方税不同于传统意义上的“地方税”，具有收入规模有限且增速缓慢、地方税体系的调整与政府间事权划分不匹配、共享税占比日益提高、地方税体系的法律制度建设滞后等特征。明确地方税和转移支付在地方财政中的关系、使地方税收入与事权和支出责任相匹配、阶段性地完善中央地方共享税，有助于增加地方自主财力，构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：分税制改革；地方税体系；现代国家治理；事权和支出责任

中图分类号：F812.422" 文献标识码：A" 文章编号：2095-1280（2024）05-0001-08

基于事权与财权相协调的原则，1994年分税制改革将税收收入按税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并分设中央税务机构和地方税务机构，从而搭建了现行地方税体系的基本框架。总体而言，分税制改革在一定程度上缓解了以往地方财政包干体制导致的国家财力分散和中央财政收入比重下降的问题，避免了按照行政隶属关系划分税收引起的地方保护主义对统一市场建设的影响，促进了财政收入的有效增长，强化了中央的宏观调控能力。

30年来，随着我国市场经济体制改革的深化和财税体制改革的推进，地方税体系的结构和收入规模也发生了变化。为应对国内外环境的变化和更好地服务于经济社会发展，国务院2019年出台《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出“稳步推进健全地方税体系改革”，要求“适时调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，增强地方应对更大规模减税降费的能力”。2020年7月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。作为现代财税体制的重要组成部分，地方税体系的构建与完善不仅有助于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，也是发挥中央和地方积极性、提高国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。在积极稳妥谋划新一轮财税体制改革之际，本文回顾和梳理了分税制改革以来我国地方税体系的发展变化，并根据地方税体系演变的逻辑特征提出未来改革的思路，以期更好地理顺中央和地方的收入分配关系，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，助力国家治理体系和治理能力现代化。

一、1994年分税制改革构建的地方税体系框架

1994年实行的分税制财政管理体制是新中国成立以来调整力度最强、涉及范围最大、影响最为深远的一次财政体制改革（谷成，2009），当时面临的经济社会环境和主要问题主要分为以下两个方面。一是原有的财政包干体制已不适应市场经济条件下政府间财政关系的新要求。市场经济下政府应履行的职能主要包括提供公共产品和服务、实施宏观调控和社会管理等。财政包干体制的推行使中央与地方围绕财政承包合同展开竞争，削弱了中央政府的财政汲取能力，制约了政府履行职能的财政能力。二是以分散审批权为载体的事权改革与宏观调控目标相矛盾。党的十一届三中全会开启了以分散审批权为载体的事权改革，在保障宏观调控事权的基础上，中央对地方让渡了较大的政治权力、经济管理权力等政府事权。尽管这一举措有助于加强地方政府与辖区企业的联系，激发地方发展经济的主动性和积极性，但随着以分散审批权为载体的事权改革的执行，我国财政增支减收的速度加快，政府债务规模不断扩大，中央陷入难以担负起宏观调控职责的境地。①这让政府意识到放权让利的改革不可持续，需要开启新的财税体制改革以扩充国家财力，增强国家的宏观调控能力。

我国从1994年1月1日起实施分级分税制财政管理体制改革，分税制改革采用更加规范的以税收划分为基础的财政体制代替过去中央与地方以合同为基础的收入分享办法，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。相对于之前的财税体制改革而言，这次分税制改革突破了以往“放权让利”思想的束缚，使中央与地方的财政收入划分更为规范，极大地改善了中央政府的财政状况，理顺了中央和地方之间的财权和事权关系，为日后中央宏观调控能力的巩固提升、加快全国统一大市场建设奠定了良好的基础。在分税制财政管理体制下，地方政府的税收收入包括：营业税（不含铁道部门、各保险总公司、各银行总行集中缴纳的营业税）、个人所得税、地方企业所得税（不含地方和外资银行及非银行金融企业所得税）等16个地方税；增值税地方分享25%、证券交易税地方分享50%和资源税（不含海洋石油资源税）。16个地方税和3个共享税中归地方支配使用的税收构成了当时的地方税体系。

二、分税制改革后的地方税体系调整

分税制改革以来，随着经济社会的发展变化，地方税由原来16个税种简化为8个，共享税由原来3个扩充至6个，具体调整过程如下。

一是营业税收入的调整。分税制改革初期至“营改增”期间，营业税属于地方的专享税，是地方税收收入的重要来源，对调动地方政府的积极性，强化政府的职能起着关键作用。1997年，为进一步保证国家财政收入，促进金融保险企业间平等竞争，理顺国家与金融、保险企业之间的分配关系，我国将金融保险营业税税率由5%提高到8%。各银行总行、保险总公司缴纳的营业税以及提高3个百分点所得到的税收收入均归中央财政，其余金融、保险企业按5%税率缴纳的营业税归地方财政。后为支持金融保险行业的改革和扶持金融保险行业的发展，从2001年起，我国分三年将金融保险业的营业税税率从8%降低到5%，取消了中央对这部分收入的分享。②随着经济发展目标的变化，为促进产业结构优化升级，解决重复征税问题，我国作出了有序推进营业税改增值税的重大战略部署。从2012年起开始在上海市对交通运输业和部分现代服务业开展营业税改增值税试点，直到2016年将试点范围扩大到全部行业。至此，作为地方财政主体税种实施了60多年的营业税最终退出历史舞台。

二是证券交易印花税收入划分的调整。分税制改革初期，中央与地方政府各按50%分享证券交易印花税，且仅在上海市和深圳市之间分享，因而中央能够通过证券交易印花税获取的收入极为有限。随着证券交易市场的范围不断扩大，为增强宏观调控能力，中央税收分享比例也逐步提高，1997年1月1日起，证券交易印花税中央地方分享比例调整为80：20；随后，证券交易印花税税率由原来对买卖双方各征收3‰调高到5‰，而且税率上升带来的收入全部归中央政府所有。经过这一调整，中央与地方证券交易印花税分享比例实际上折算为中央88%，地方12%。2000年后，分三年将证券交易印花税逐步调整到中央97%，地方3%。2016年1月1日起，证券交易印花税全部归属于中央收入。至此，证券交易印花税的税收划分调整结束。

三是所得税收入划分的调整。分税制改革初期，我国将中央大型国有企业所得税作为中央税，其余企业所得税作为地方税，个人所得税归属于地方政府。2002年1月1日起，我国实施所得税收入分享改革，将个人所得税由地方固定收入转变为中央地方共享收入，且将所得税中央与地方分享比例确定为50：50；紧接着，2003年所得税中央与地方分享比例进一步调整为60：40。相应地，企业所得税征管也相应调整，即同时缴纳营业税和企业所得税的企业由地方税务局管理，同时缴纳增值税和企业所得税的企业由国家税务总局管理。直到2018年“国地税合并”后，企业所得税由国家税务总局统一管理。

四是出口退税的调整。1994—2003年期间，出口退税额全部由中央承担。面对日益增长的资金压力，国务院决定自2004年起，以2003年实退指标为基数，由中央财政承担基数部分的退税额，中央和地方按75：25的比例共同负担超基数部分的应退税额。为保证各省承担出口退税额的公平性，2005年国务院再次调整了出口退税机制，中央和地方政府对超基数部分的退税额，由原按75：25比例分担改为按92.5：7.5的比例分担。2015年，由中央财政承担全部出口退税，地方定额上解中央2014年原负担的出口退税基数；同时，将中央对地方消费税的增量返还改为定额返还。

五是增值税收入划分的调整。分税制改革初期，增值税在中央和地方之间按75：25分享。2016年，为弥补地方政府营业税收入的缺失，缓解地方财政压力，增值税的央地分享比例由75：25提高到50：50。随着大规模减税降费政策的实施，地方财政赤字规模逐渐扩大，2019年国务院调整了增值税留抵退税分担机制：地方承担增值税留抵退税部分的50%——由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，再负担剩余35%；各地按上年增值税分享额占比均衡分担增值税留抵退税，垫付多余应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库，以切实缓解地方的留抵退税压力。

六是部分地方税的调整。分税制改革以来，关于地方税的改革主要可以分为以下几个方面：首先，废止部分地方税种，简化和规范地方税体系。2006年我国全面取消农业税，延续了2600多年的农业税退出税收体系，这无疑减轻了农民的税收负担。随后又相继废止了屠宰税、车船使用税、车船使用牌照税、筵席税、城市房地产税、固定资产投资方向调节税等税种，以适应经济社会发展。其次，统一内外部税制，推动对外开放和统筹城乡经济发展。我国从2007年起统一了内外资企业适用的车船税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税等税种。最后，开征新的地方税，扩大地方的税源。我国从1997年起相继开征了契税、车辆购置税、烟叶税、车船使用税、船舶吨税、环境保护税，并将这些税种的收入全部划归为地方政府。

三、分税制改革以来地方税体系的演进特征

（一）我国的“地方税”不同于传统意义上的地方税

传统分税理论指出，央地政府间税收划分应以财政职能在各级政府间的明确界定为前提，发挥资源配置职能的税种中央和地方政府都可以征收，发挥收入分配和稳定宏观经济职能的税种应划归中央政府，税基不易流动的税种留给地方政府征收。原因在于，传统分税理论中的地方税具有地方政府能够决定税基范围、税率水平和是否征税、实施税收管理（包括税款征收、税基评估和处罚执行）并具有税收收入的支配权等特征（Bird，2011）。相应地，当地方政府在决定是否征税以及各自决定的税基、税率等税收要素存在差异时，税基的流动将导致经济活动主体的行为扭曲。相比之下，我国地方政府的税权十分有限——除了中央税和共享税的税权归属中央外，对于收入完全划归地方的税种，税收立法权、税基和税率的决定权也主要由中央掌握。可见，与传统分税理论中的地方税相比，我国地方税和地方分得一定比例收入的共享税组成的“地方税”更像是中央对地方的税收返还——在税基和税率由中央确定的情况下，地方分享比例即为税收返还比例；收入全部划归地方的税种实际上就是一种比例为100%的税收返还，这与传统分税理论中的地方税相差甚远。如果将收入划归地方政府的税收收入定义为“地方税”，那么无论商品税、财产税还是所得税，都可以在中央和地方政府间进行任意划分，而不会因违背传统分税理论而导致效率损失（谷成和蒋守建，2017）。由此可见，传统分税理论在健全我国地方税体系的实践中已经失去了应用价值和指导意义。

（二）我国地方税收入规模有限且增速缓慢

分税制改革以来，我国地方税收入规模逐步扩大。国家统计局提供的数据表明，地方税收入总额从2002年的7406亿元上升到2022年的76643亿元。①尽管地方税收入总额大幅上涨，但相对于不断扩张的公共支出需求，地方税收入的筹资能力仍十分有限。数据表明，经过多次调整，2000年以来，我国地方税收入占地方财政支出的比重和地方税收入增速均呈下降趋势（图1）。具体而言，地方税收入占地方财政支出的比重由2002年的48.47%下降到2022年的34.07%；地方税收入增速由2003年的13.60%下降到2022年的-8.53%。②可见，地方税收入有限且增速极不稳定，增长日趋乏力，难以满足地方政府的财政支出需要。在实践中，当地方政府因税收收入不足而面临较大的财政压力时，由于没有征收新税种、扩大既有税基和提高税率的权限，往往寄希望于通过上级政府拨款弥补财政收支缺口。实践表明，近年来中央对地方转移支付总额逐步提升，2022年中央对地方转移支付占地方财政支出的比重达到43.18%，③成为地方财政的重要收入来源。

图1" 我国地方税收入变化趋势

从国家治理的视角看，受益范围限于特定地区的公共产品和服务主要由地方政府承担。相应地，辖区居民也因从地方公共产品和服务中受益而缴纳税收。可见，地方税不仅可以补偿所在地区公共产品和服务的供给成本，还有助于通过地方政府与辖区居民之间的良性互动，提高社会成员的税收遵从水平和地方政府的回应性，改善地方治理水平和治理能力。相比之下，尽管来自上级政府的转移支付可以成为地方性公共产品的筹资来源，有助于实现中央政府的宏观调控目标，但也割裂了地方公共产品受益与成本之间的联系，使公共决策偏离了政府支出边际收益和边际成本的均衡点，影响财政资金使用效率（谷成和张洪涛，2021）。此外，规模庞大的转移支付不仅降低了地方政府的税收努力和财政自给能力，约束地方政府提高其治理能力，也使中央政府面临着巨大的财政压力。

（三）我国地方税体系的调整与政府间事权划分不匹配

理论上说，政府间税收划分应以各级政府事权和支出责任的明确界定为前提，以避免因随意分税而导致政府收入能力与支出需要之间产生缺口。然而实践表明，我国地方税体系的调整以及事权和支出责任的变化是分开进行的。分税制改革后，我国地方税体系经历了包括证券交易印花税、所得税中央与地方分享比例调整、“营改增”、增值税中央与地方分享比例调整、出口退税中央和地方负担机制完善等多项改革，地方税收入占全国税收总额的比重由2002年的41.99%增至2022年的46.00%。①从事权和支出责任上看，尽管党的十四届三中全会推动了与垂直管理交织的事权下移支出责任改革，并较为明确地界定了各级财政的支出范围，但分税制改革后中央与地方政府之间的事权界限仍然较为模糊，特别是在基础设施建设、农业、教育、社会保障、文化等领域，有些明显属于中央政府承担的事权却下压到地方政府，由地方政府承担了部分支出责任，形成中央与地方收入及财政支出安排你中有我、我中有你的局面（高培勇，2023）。党的十八届三中全会以后，我国不断推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，并出台了包括基本公共服务及教育、医疗卫生、交通运输、科技、知识产权等多个领域在内的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，但地方财政支出占全国财政支出总额的比重依然呈现出上升趋势，由2002年的69.29%提高到2013年的85.40%，之后一直保持着这一水平，2022年为86.35%（图2）。②

图2" 地方税收占税收收入总额比重和地方支出占财政支出总额比重

实践表明，分税制改革后我国政府间税收划分的调整和事权与支出责任改革匹配性不够，较高的地方政府支出比例和较低的地方税收入占比导致了地方政府财政收支缺口。当自身的税收权限有限且来自上级政府的转移支付也难以弥补地方政府的收支缺口时，地方政府往往倾向于将其在征缴和管理方面拥有较大控制权的非税收入作为补充地方财力的手段（符夷杰，2019）。数据表明，2016年以来地方非税收入呈现出不断扩大的趋势，年平均增速为6.93%，特别是地方罚没收入不断增加，年平均增速达到11.29%，高于地方税收收入年均3.15%的增长速度。①尽管非税收入在准公共产品筹资、约束经济活动主体行为、补充地方政府财力等方面发挥了积极作用，但其规模的扩张和管理主体的多元也破坏了政府预算的统一性，增加了经济活动主体的负担，弱化了财政收入体系的法制化和透明度，影响社会成员对政府行为方式的认知。此外，作为财政收入来源，非税收入与税收均构成经济活动主体的负担，进而影响资本和劳动力的国际流动。从这个意义上看，非税收入的扩张也在一定程度上弱化了减税政策的预期效应。

（四）我国地方税体系中共享税占比日益提高

1994年的分税制改革将原有财政包干制基于总额分成的政府间税收划分模式改为按照税种划分收入的政府间税收划分模式，建立了与市场经济相适应的政府间财政关系的基本框架，不仅提高了财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，也使地方政府拥有了更为稳定且可预见性的收入来源。分税制实行初期，仅有增值税、资源税和证券交易印花税三个共享税，之后历次重要的财税体制改革几乎都围绕共享税或央地分享比例展开。随着政府间税收划分的多次调整，企业所得税和个人所得税等收入规模较大的税种也逐步被纳入共享税的范围。从规模上看，中央与地方共享税收入由1994年的2399亿元上升到2022年的117431亿元，涨幅为4794.92%；共享税收入占税收收入总额的比重由1994年的46.79%上升到2022年的70.48%。从地方获得的共享税收入情况来看，地方获得的共享税收入由1994年的648亿元上升到2022年的55986亿元；地方获得的共享税收入占地方税收入的比重由1994年的28.24%上升到2022年的73.05%。②可见，分税制改革后，增值税、企业所得税、个人所得税三大共享税收入在地方财政收入中占比越来越高，这使我国地方政府形成了以共享税为主、地方税为辅的财政收入体系。

尽管共享税数量和分享比例的提高可以使地方政府分得更多税收收入，有助于地方履行财政职能和缓解财政压力，但通过提高共享税占比的方式解决地方财政收入规模有限的问题不利于调动地方的积极性和财政收入的可预见性。当地方政府面临可能随时变动的税收分享比例以及归属于地方的税收收入规模具有不确定性时，就会通过提高非税收入、争取更多级财政拨款和增加地方债务等方式来化解地方财政压力。可见，共享比例的变化不仅可能使地方政府面临财政能力弱化的风险，也进一步加大了财政资金使用效率的损失，降低了地方税收努力（钟荣华等，2022）。

（五）我国地方税体系的法律制度建设滞后

法治化和规范化是地方税体系得以建立健全的重要保障。现代社会通常采用立宪协赞的方式确定政府和社会成员的税收征纳关系，要求各税种的纳税人、征税对象、税基、税率、纳税期限、税收处罚等税收要素的确定和调整由国家代议机关决定。实践表明，我国地方税体系的法律制度建设相对滞后，主要表现在中央和地方之间的税收划分仍缺乏宪法和相关法律保障。分税制改革以来，绝大多数政府间税收划分的调整都是根据行政部门出台的“决定”“方案”“通知”等向下传达并加以执行的，中央与地方税收划分所需法律框架中的关键要素仍然缺失。

在缺乏法律保障的前提下，尽管作为委托人的中央政府可以随时调整其代理人地方政府分得的税收收入比例和规模，有助于解决委托代理人与代理人之间存在的目标不一致问题，但也弱化了地方政府收入预期的不确定性，容易导致地方政府通过非正式收入筹集财政资金产生负向激励以及使用财政资金带来的效率损失。

四、健全地方税体系的路径选择

（一）明确地方税和转移支付在地方财政中的关系

明确转移支付和地方税之间的关系是健全地方税体系的前提。政府对公共需求的回应性和负责程度是现代国家治理的内在要求。理论上说，地方政府具有对辖区居民诉求和偏好更为了解的天然优势，如果能够充分考量公共支出项目的成本与收益，并将公共产品和服务的供给数量调整至边际收益等于边际成本的水平上，就可以保证财政支出的效率。相应地，将与事权和支出责任相适应的地方税收作为辖区内公共产品和服务的主要财政来源，有助于激励地方政府更加有效地运用财政资金，保证地方财政可持续性（樊丽明和郭健，2022；高培勇，2023）。相反，尽管通过上级政府拨款满足地方财政支出需要有助于加强中央政府的宏观调控，但也会隔断地方公共产品收益和成本补偿之间的有机联系，使有关公共支出水平和结构的决策变成辖区与上级政府间基于转移支付规模和用途而形成的协商结果，产生因弱化地方政府采取理性决策行为的内在激励而导致的预算软约束问题，不利于财政资金使用效率和政府回应性的提高。

地方政府应在充分了解辖区居民需求和成本收益分析的基础上决定辖区公共产品和服务的供给：在地方公共产品和服务能够有效满足居民需要的情况下，中央政府无须干预辖区公共支出决策；当地方公共产品和服务无法满足辖区居民需要时，中央政府可通过转移支付引导地方政府行为，弥补财政收支缺口。因此，中央政府对地方政府的转移支付规模应当是有限的——理论上说，划分给地方的税收收入应当大体上能够满足财政能力最强的辖区政府履行职能的需要；对于财政能力相对较弱的地区，则需通过中央转移支付弥补其财政收支缺口，以缓解和解决地区间不平衡不充分的发展问题，促进公共服务均等化目标的实现。

（二）使地方税收入与事权和支出责任相匹配

在明确界定政府间事权与支出责任的基础上划分税收是保证各级公共产品和公共服务得以有效提供的前提。根据政府间事权与支出责任划分税收有利于更好地发挥中央与地方政府在国家治理中的能动性，化解中央政府实施宏观调控和地方政府满足辖区居民诉求之间的矛盾，更好地满足社会的公共需要。从1993年发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》提出“按照中央与地方政府的事权划分合理确定各级财政的支出范围”，到2022年发布的《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》要求“清晰界定省以下财政事权与支出责任”，分税制改革以来我国多次提出推进政府间事权与支出责任改革。党的二十届三中全会再次强调“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，未来的改革应通过完善地方税体系形成财力与事权相匹配的动态多级财政体制，激励各级政府更好地履行支出责任。

为使地方税体系与事权和支出责任更加匹配，一方面，可以通过加强中央事权、提高中央财政支出比例、减少委托地方代行中央财政事权的方式减轻地方政府的支出责任和财政压力。值得注意的是，尽管党的十八届三中全会以来，10余项有关推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见和相关改革方案相继出台，但地方支出占财政支出总额的比重并没有发生明显变化，这表明我国以中央政府为主导的政府间财政关系调整对支出分散化具有明显的路径依赖，强化中央政府的事权可能需要更多时间。另一方面，可以按照增加地方自主财力、拓展地方税源、适当扩大地方税收管理权限的原则完善地方税体系。例如，基于税收征管的完善推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，可以避免因税基分布不均而导致的税负输出问题，提高消费地政府的收入能力和辖区居民的公共服务水平；在中央统一立法的基础上，赋予地方政府一定的税制要素确定权有助于促进地方政府与辖区居民的有效互动，促进其治理能力的提高。

（三）阶段性地完善中央地方共享税

目前我国地方整体税收收入结构显示，地方税的收入相对有限，难以作为地方主体税种发挥作用。相比之下，按比例划分税额的共享税在分税制改革后逐步成为我国地方税收收入的主要来源。短期看，构建以共享税为主体的地方税收入体系可能是提高地方财政可持续性的现实选择。对于增值税、企业所得税和个人所得税等收入规模较大、占比较高的共享税，可以在充分考虑央地事权和支出责任划分的基础上，结合税收收入规模统筹考虑中央和地方的分享比例。值得注意的是，随着数字经济的发展，税负输出成为影响地方政府财政能力的重要因素。税负输出源于公共产品受益主体和成本补偿主体的不匹配性——现代社会的税收依据在于课税权主体为辖区内居民提供了公共产品和服务；相应地，如果一个辖区的税收由其他地区的居民负担时，就会产生税负输出问题。这种由公共服务的提供主体向非受益对象的间接课税，不仅违悖了现代社会的税收依据，也模糊了地区间的真实财政能力。为避免税负输出导致的资源错配，未来的共享税改革也须考虑增值税和所得税在地方政府间的横向分配问题。对于增值税而言，将现行基于生产地或机构所在地来征收和分配税收收入的模式改为以消费地为主、生产地为辅的收入分配模式可以缓解公共产品收益和成本负担之间的偏离。从企业所得税的角度看，基于价值创造地或来源地分配跨地区经营企业所得税有助于避免税负输出问题的产生。

尽管采用中央地方共享税的方式将一定比例的税收划分给地方政府可以弥补其财政收支缺口，缓解地方财政压力，但也会降低地方的税收努力，不利于地方积极性的发挥。因此，如何从更为长远的视角完善中央与地方共享税是构建地方税体系需要考虑的重要课题。与共享税收入分成制相比，中央与地方税率分享制在地方政府筹资方面的优势更为明显。一方面，税率分享制在坚持中央在政府间税收划分中主导地位的基础上，以明确界定税收要素的方式赋予地方政府税收权限，有助于减轻对转移支付资金和非税收入的依赖，降低地方债务的潜在规模。另一方面，税率分享制增强了地方税的可观察性，更为充分地体现了政府和社会成员之间因税收征纳而形成的互利关系，使社会成员明确感受到公共产品收益与自身承担的税负之间的联系，不仅有助于提高其税收道德和遵从水平，培养其国家意识、法治意识和社会责任意识，也有助于社会成员有效监督地方政府的行为，促使政府和社会成员之间形成良好的信任关系，这对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。在推行税率分享制的过程中，可由全国人大及其常委会统一规定相关税种的税基、中央税率和地方税率的可选择区间，地方政府可以据此对税率作出选择，一旦确定后不得随意更改。这种税制划分模式可以使地方政府更为规范地分享增值税、所得税等大型税基的课税权，提高地方财政收入规模的可预期性，并提高地方政府的履责水平。

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（责任编辑：易一）