论传染病防治中公民的协助调查行为

2024-01-01徐涛

陕西行政学院学报 2024年3期

关键词：公民

摘要：传染病防治中的行政调查具有启动标准比较低、强制性明显以及需要公民的密切合作等特殊性。据此，公民需要完成按要求上报相关信息、接受行政检查以及发现问题后主动上报等协助调查行为。然而，该协助行为的客观边界应当为传染病防治所必须、受法律的明确规范以及不能豁免行政机关的调查职责。同时，公民在协助过程中也应当享有知情权、免受非法侵犯权、获得补偿和奖励权以及获得救助权等权利。

关键词：传染病防治；行政调查；公民；协助

中图分类号：D630；R184 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.03.007

Citizens’ Assisted Investigation in the Prevention and Treatment of Infectious Diseases

XU Tao

（Party School of Shanghai Municipal Committee of CPC， Shanghai 200233，China）

Abstract：Administrative investigations in the prevention and treatment of infectious diseases have the characteristics， such as relatively low starting standards， obvious obligatory requirements， and the need for close cooperation of citizens. According to this， citizens need to assist in investigating behaviors such as reporting relevant information as required， accepting administrative inspections， and proactively reporting when problems are discovered. However， the objective boundary of such assistance should be necessary for the prevention and control of infectious diseases， clearly regulated by law， and cannot be exempted from the investigation duties of administrative agencies. At the same time， citizens should also enjoy the right to be informed， to be free from illegal violations， to receive compensation and rewards， and to receive assistance in the process of assistance.

Key words：the prevention and treatment of infectious diseases; administrative investigations; citizen; assistance

传染性疾病由于本身的传染特性，与现代社会人员的大规模流动性相结合，容易给人民群众的生命健康带来巨大的威胁。因此，在防治传染性疾病的过程中，行政机关为了掌控疾病蔓延的状况，会采取多种调查手段，诸如会对流动人员进行体温测量并要求其提供行程信息，要求疑似人员采取居家隔离观察或者强制隔离观察^[1]，要求客运商提供曾与发病人员同乘交通工具的人员信息等^[2]。然而，这些调查措施要发挥预期的作用仍然需要公民的配合与协助。公民的不配合甚至误导会造成不可估量的后果^[3]。那么，随之而来的问题就是，在传染病防治过程中，公民对行政机关提出的调查要求承担何种忍受和配合的义务，该种义务的边界在何处以及在这个过程中应当享有何种权利。本文将从传染病防治中行政调查的特征本身出发，结合现行的法律规定，分析公民协助行政机关调查的义务内容，并从依法行政的角度分析相关义务的法律边界以及公民应当享有的权利保障等内容。

一、传染病防治中行政调查的特殊性

行政机关实施调查的主要目的在于获取行政活动所需的相关信息，为行政机关采取行动提供事实依据。根据行政活动性质和目的的差别，行政调查行为也会呈现出不同的特征。例如，在福利行政调查过程中，行政机关对相对人是否符合福利发放的条件依赖于相对人主动提供的信息资料。在这一过程中，行政相对人承担着个人生活隐私被行政机关侵犯的风险^[4]。在事故调查过程中，行政调查是对已发生事故的回溯性调查。同时，调查过程中需要包括专业人士在内的多方面角色的合作^[5]。鉴于传染病本身的危害性、流传性甚至突发性，传染病防治行政调查具有特殊性。

（一）启动调查的标准相对较低

一般而言，行政机关启动调查程序需要有合理的理由。所谓合理的理由，并不是一个统计学意义上的可能性，而是从违法行为的事实和周边的环境综合判断所获得的一个较为理性的判断^[6]p131。也就是说，根据事实和周边的环境，一个理性的人都能据此作出判断可能存在着违法行为。在美国行政调查的理论与实践中，对于“相当可能的理由”确信度基本认同为50%左右，不超过50%，即大于“可能”，但又并非完全“确定”。当然，“相当可能的理由”并不排除具体情形下的“合理性”替代，或特定情形下之“无怀疑”替代。^[7]p121在某一个案件中，具体要达到何种程度才能算是“相当可能的理由”则还需要根据执法机关通过调查所要保护的公共利益和可能要影响到的个人权益之间的平衡来加以认定^[8]。在行政执法调查中，如果行政执法机关对行政相对人的检查频率过高，会对行政相对人的日常活动产生负面的影响，甚至为了应付检查而产生不必要的负担。因此，行政执法机关要有较为充分的理由才能展开调查行为。《南昌市行政检查办法》第9条第1款中就要求行政执法部门拟定年度行政检查工作计划时应当严格控制行政检查的次数。同时，行政执法部门要尽量避免重复调查以减少对相对人的负担，尽量做到同一事项针对同一个当事人一年只检查一次。

由于传染性疾病带来的不确定性，我国《传染病防治法》第2条中明确国家对传染病防治实行预防为主的方针。围绕预防这一总体方针，根据《传染病防治法》，政府的预防工作主要分为两阶段：第一阶段为预防疫情发生，如采用预防接种、改善卫生条件和宣传卫生生活方式等；第二阶段为预防疫情扩散，主要包括隔离治疗、隔离观察、污染物品和场所的消毒等制度。为了配合这些制度，传染病防治中行政调查包括了传染病监测制度、疫情报告制度、隔离观察制度等措施。

秉承预防的目的，这些调查措施与行政执法调查中追求的“证据确凿”不同，并不要求绝对的精确性，在调查的范围和内容上要适当地予以放宽。如根据《突发公共卫生事件应急条例》第39条第4款中规定在医疗机构发现并上报传染或者“疑似”病例之时，防控部门要立刻开展调查，而调查范围是“可能”受到影响的人群。即在传染病防治过程中，行政机关需要尽可能地扩大调查范围，只要有较低程度的合理怀疑即可对行政相对人以及相关场所采取相应的调查手段。例如，感染新冠病毒后早期有类似于感冒的咳嗽、发热、无力等典型症状，容易被误以为是感冒。同时，该病毒的潜伏期长，传染性强。为了尽可能地发现潜在的患者，很多地方都要求所有零售药店在销售治疗发热、咳嗽类药品时实行实名登记，尽可能地扩大调查范围^[9]。采取这些措施，行政机关显然是针对该病毒的特征最大限度地扩大了可能调查的对象范围，不遗漏任何的“可能”、“疑似”。

（二）调查的强制性明显

根据实现行政目的的手段，行政调查被分为任意调查措施与强制调查措施^[10]。在任意调查中，行政相对人可以根据自己的意志自愿选择是否提供信息，而行政机关不能强制。强制调查又分为实力强制调查和间接强制调查两种：实力强制调查是行政机关在相对人不配合时，可以采取行政强制措施进行调查，比如，相对人正在销毁或转移重要证据，暴力反抗或者逃逸等情形。间接强制调查是当相对人若无正当理由拒绝调查时，行政机关可以采用间接措施迫使其接受调查，如：通过拒绝相对人的行政给付请求、施加行政处罚或者刑罚等，迫使其接受调查^[11]。

由于传染病的发生和传播会给社会公众的生命健康权造成巨大的威胁，在我国传染病防治过程中，行政机关有权采用实力或者间接的强制调查。实力强制调查有强制隔离观察、强制身体检查，可直接限制当事人的人身自由。例如《传染病防治法》第39条第1款第2项、第3项中规定，医疗机构可以对疑似病人和与疑似病人密切接触的人群采取相应的隔离观察措施。当事人如果拒绝隔离或者逃离隔离治疗，可由公安机关协助执行。间接的强制调查诸如要求当事人如实申报行程信息和身体状况。如果没有如实申报将会承担相应的法律后果。例如，山东省曾发布通告明确表示：“患有或者疑似患有新型冠状病毒感染的肺炎，隐瞒、谎报病情、旅居史、密切接触人员等信息，或者违反隔离、治疗相关规定，出入公共场所，参与人员聚集活动，故意传播新型冠状病毒或造成病毒传播危险，危害公共安全的，按照以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。”^[12]由此可见，在传染病防治的调查过程中，强制性较为明显。行政相对人必须配合行政机关的调查工作。

（三）需要公民的密切配合

在现代社会治理过程中，行政机关经常会选择与社会私主体合作完成行政任务。这种现象也被称为公私协力。日本学者山本隆司认为公私协力主要适用的场景为：一是帮助行政机关作出并执行、实现行政决定；二是作为中立第三方，为行政机关搜集整理相关信息。^[13]298私主体提供信息的行为对于行政调查起到至关重要的作用，也可以被视为公私协力的一种表现方式之一。有学者认为，行政调查中协助义务的出现主要因为：（1）事件相关人对于行政法关系的形成、经过与事实状况，比行政机关知悉得更为准确，且涉及本人利益在内；（2）单纯依靠行政机关自身调查，调查成本较高，难以保证调查的质量；（3）没有相对人协助，可能会导致规制效率低下，甚至不可能^[14]28。美国学者认为虽然存在着行政机关强制要求行政相对人提供信息的行为，但是从整体而言，行政机关获取的信息绝大部分还是由私人提供的^[15]215。美国相关法律规定中即使有惩罚性的规定，也不在明显之处。私人提供信息从形式上来看多数还是出于自愿。这说明了在行政调查过程中，公民对行政机关的配合起到不可替代的作用。

鉴于在传染病防治的过程中，行政机关在传染病监测和防控上由于人力、物力的局限性，无法实现对社会的全方位实时监控，社会公众的参与就显得相当重要。同时，传染病往往发生在人群或者与人类生活密切相关的动植物上，与之接触的人群是传染病的第一知晓者。行政机关调查中必须依靠相关人员才能知道传染病的发病特征、传染规模，分析传播规律。当事人的不配合行为，不仅会给自己带来不利的法律后果，也会对社会造成不可挽回的重大损失。^[16]因此，《传染病防治法》第2条中明确提出了传染病的防治要依靠群众。

二、传染病防治中公民协助调查的内容

一般而言，在行政调查活动中当事人的协助义务目的在于协助查明事实，是一种程序性上的义务^[17]。这一义务具体包括了：第一，配合调查和接受询问；第二，提供有关情况和资料；第三，当行政机关依法开展调查活动时，被调查的单位和个人不得拒绝、阻碍和隐瞒^[17]。同时，公民根据身份不同，协助义务可以分为作为当事人的协助义务和作为证人、知情人的协助义务^[14]28。

（一）根据要求提供相关信息的义务

在各个国家的立法和实践中，行政机关在调查过程中可以要求被调查人提供相关的文书及资料^[18]85。例如，《葡萄牙行政程序法》第89条中就明确规定，开展调查的行政机关可以要求利害关系人提供资料，或者其他的协助。美国最高法院在Byers V. California（402 U.S 424）一案中指出：“一个有组织的社会对其组成的成员施加了许多负担。它要求申报个人所得税；它要求消费产品的生产品和经销商提交生产工艺和产品成分、雇员工资、工时和工作条件的信息报告……类似的例子数不胜数。”^[15]257

在传染病防治过程中，社会中的人群和所饲养的动物都有可能是被传染的对象。然而，行政机关调查力量显然不足以对所有的人员和动物进行实时监控。尤其是在疫情发生之后，行政机关只能重点关注已发病病例、疑似病例和密切接触者，而对除此以外的人群所投入的调查力量十分有限。此时，行政机关就需要依靠公民提供的相关信息来进行判断是否要采取相应的预防措施。因此，行政机关就需要相关单位和个人必须如实提供有关信息，以便掌握确切的情况。

（二）接受行政机关的检查

行政检查是行政主体为了保障相应的法律、法规、规章以及有关行政命令、行政处理决定得到遵守和执行，依法行使职权，对行政相对人进行检查、了解、监督的外部具体行政行为^[19]1279。虽然实定法上会出现检查和调查并用的情形^[20]89，但检查其实是调查的一个重要类型。行政检查根据对象的不同，可以分为对人身、物品和场所的检查；根据检查类型与要求的不同，可以分为日常执法检查、办案检查和安全检查等^[21]193-194。

在传染病防治中，传染病主要是对人群或者动物进行感染、传播。同时，相关病原体还会在一些场所、物品上存活一段时间。因此，公民除了按照行政机关的指示要求如实上报相关信息之外，还要接受行政机关对人身、物品和场所的检查。这些检查措施主要包括：（1）人身的检查。根据《传染病防治法》第12条第1款的规定，对人身的检查措施主要包括对身体的检查、生理样本的采集以及隔离观察等措施；（2）针对物品、空间的检查。例如，根据《国境卫生检疫法》第4条的规定，出入境人员携带的可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等相关物品，都应当接受国境卫生检疫机关的检疫，经许可后，方准出入境。作为被调查人员在行政机关采取相应的检查措施时，应当积极予以配合，否则将承担相应的法律后果。

（三）发现并主动报告传染病信息

上述的公民提供相关信息、接受行政机关的检查，都是在行政机关预设的范围内展开的。然而，相关信息是否准确、全面，一方面依赖于公民的配合程度，另外一方面也依赖于行政机关的预判能力。如果行政机关在信息收集范围的判断上出现失误，也会对实际情况的认识产生偏差。此外，行政机关在采取上述措施的时候还受制于行政成本、社会成本，也离不开行政相对人主动提供的信息。例如，在航空管理领域，航空安全信息获取的方式从强制报告转变为强制与自愿报告并重。自愿报告由于自愿性、保密性和非处罚性在航空管理中起到了积极的作用，因为报告者不会为避免责任而蓄意扭曲、掩盖事实，从而保证了信息的真实性与广泛性，同时也极大地降低了获取航空安全信息的成本^[22]。

同样，在传染病防治过程中，行政机关也需要根据公民主动提供的信息来及时发现疫情和判断疫情的形势。《传染病防治法》第31条规定，在发现传染病病例或者疑似病例时，任何主体都“应当”及时向附近的防疫部门或者医疗机构报告。《突发公共卫生事件应急条例》第24条的规定中除了规定当事人的报告权利之外，还规定了当事人对相关部门不作为的检举权利。《传染病防治法》运用了“应当”一词，而《突发公共卫生事件应急条例》使用的是“有权”一词。从中我们可以看出，在立法层面，公民向有关部门主动报告相关信息既是一项义务，也是一项权利，也是积极配合行政机关完成监测疫情的重要内容之一。

此外，根据《突发公共卫生事件应急条例》第40条的规定，街道办事处和村（居）委会应当组织力量协助有关机关开展工作。其中很重要的一个工作就是做好疫情信息的收集和报告。据此，在基层组织的安排下，公民可以作为志愿者积极协助政府完成一些信息收集的工作。例如在社区层面，上海市闵行区部分小区志愿者会对所有进入小区的车辆、人员进行登记，对人员进行体温测量^[23]。在这种情况下的公民是受有关部门的委托，作为行政助手帮助其完成基本信息调查的任务^[24]989。这是公民主动参与信息调查也是协助、配合行政机关调查的重要形式之一。

三、传染病防治中公民协助行为的客观边界

在行政调查过程中，公民配合行政机关调查的义务并不是没有边界的。有学者指出，公民协助义务的边界可以从实体法和程序法两个层面进行控制：从实体法上，公民的协助义务主要受到法律保留原则和比例原则的限制；从程序法上，公民的协助义务主要受令状主义、不得强迫自证其罪、特殊人群作证义务的豁免等制度设计的限制^[25]。结合到传染病防治过程中，相应的边界内容也会发生变化。如传染病防治过程中的调查主要是为了发现疫情，并对疫情的扩散情况进行准确的评估，并不直接与行政处罚、刑罚相关联。不得强迫自证其罪原则并不完全适用于疫情防治领域。因此，在疫情防治过程中，公民协助义务的边界具体表现为：

（一）为传染病防治所必需

这一要求主要涉及的是行政法基本原则中的比例原则。作为行政法治的基本原则之一，比例原则，对行政机关采取行政活动提出了三个层次的要求：一要判断对相关事项和行为有无采取行政措施的必要；二要判断多种行政措施中采取某一种措施的必要；三要在措施实施过程中将相对人的利益损失控制到最小^[26]40-41。传染病防治措施作为政府主导的行为，自然也应当遵循比例原则的限制。结合比例原则的要求，公民的协助义务也应当符合比例原则，为传染病防治所必须。

首先，应当符合传染病防治的科学要求。传染病的防治是一项需要依靠医学专业知识的工作。《传染病防治法》第2条中明确提出了传染病的防治要依靠科学。例如，该法第39条第1款第1项中规定，隔离观察的期限要根据医学检查结果确定。如果行政机关在调查中不考虑医学的专业要求，则会出现疫情失控的后果。例如，武汉最初准备每天每户逐人全面排查。有医护人员担心工作人员无法做到每测量一户，就换一套防护用品。在这种情况下，相关工作人员上门逐户测量体温，则会造成居民的交叉感染，进一步恶化防疫形势^[27]。根据这一意见，武汉市及时将测量体温工作细化为上门排查与自查自报相结合的方式，以自查自报为主，如果有体温异常者，工作人员再上门检查^[28]。正是遵循了相关的专业意见，武汉全体测体温的调查活动才避免了可能存在的风险。

其次，应当是公民能够协助完成调查的事项。在传染病防控中，相对于普通的公民而言，疾病控制的相关机构在调查取证的方式、手段以及技术能力上都占据优势。因此，行政机关在要求公民配合其进行调查的过程中，必须要考虑到公众是否有能力协助完成相应的调查。例如，要求普通公众提供的身体健康信息中，只能是一般公众可以通过自身的感觉或者居家能够监测的身体信息。行政机关不能要求普通的公民提供需要专门的医学检测手段获取的信息，相关的要求从客观上也无法实现。行政机关只能通过公民可提交的信息排查疑似病例，从而展开进一步的专业调查。

最后，要以最小的成本实现传染病防控调查的最佳效果。比例原则中将相对人的利益损失控制到最小的要求，在德国法上又被称之为狭义的比例原则。行政行为如果要实现的目标与可能给当事人权益造成的损失之间不成比例，则不被允许^[29]41-42。有学者在此原则的基础上结合行政和司法审判的实践进一步提出了行政效能原则。此处的 “效能”既有对 “效率” 的要求，关切投入与产出的比率，更有超出“效率”的要求，关切产出的价值可欲性、价值权衡与协调。在法律适用上，该原则要求行政手段实现行政目标的前提下，必须实现效益的最大化^[30]。传染病防治工作对于行政效能尤为关注。在《传染病防治法》中，“及时”一词就出现了26次。《突发公共卫生事件应急条例》在第1条中就将“有效预防、及时控制和消除”作为处理突发公共卫生事件的立法目的。这就要求行政机关以最快的速度发现疫情，掌握与疫情有关的详细信息，进而采取有效的应对措施。因此，行政机关要求公民予以协助的调查措施也应当兼顾有效性这一原则，以最小的社会成本和行政成本实现最优的行政目标。例如，上文中提及的武汉全民测量体温工作，最初的由工作人员上门测量的方式，既有交叉传染病情的风险，同时从行政效能上来讲，社会和行政成本过高，并不适合在防治工作中采用。调整之后的“自查为主，上门排查为辅”的方式，或者是有些地区采用的无人机上门测量体温的方式^[31]，都能够有效地实现调查的目的，同时也能够避免相应的风险，符合行政效能的要求。

（二）受到法律的明确规范

在传染病防治过程中，行政机关的调查行为往往会有行政强制措施作为保障。这些措施的展开往往会涉及公民的重要权利，尤其是宪法上规定的基本权利。例如，对公民的强制隔离观察、采集血样等样本和强制身体检查等调查手段会涉及公民的人身自由权，进入公民生活场所调查则会涉及公民的居住权。从依法行政的角度出发，行政机关在采取相应的调查措施中，除了要符合法律优位原则，不与法律的明确规定相冲突，还要注意符合法律保留的原则。法律保留原则要求特定事项只能由法律规定。行政机关在这些特定事项上必须有法律的明确授权才能作出规定^[32]163。根据我国《立法法》第8条、第9条的规定，对公民财产的征收、征用原则上应当由法律规定，在例外情形下，可以授权国务院进行先行立法。根据《行政强制法》第9条、第10条的规定，涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款的强制措施必须由法律规定。

对照法律保留原则和相关立法中的要求，《传染病防治法》《传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》规定了在传染病防治过程中行政机关可以采用的调查措施，如检验、采集样本、隔离治疗等。但是，对于相关调查措施在实践中如何开展并没有进一步的规定。即使可以援引《行政强制法》的有关规定，但是《行政强制法》是面对所有行政强制行为做的一般性规定，无法兼顾传染病防治中的特殊情形。在具体实施过程中，行政机关还是没有明确的规范指引。针对类似的现象有学者指出，我们国家法律保留原则的理论研究和制度实践中，对其配套的制度和程序的重要性并没有予以足够的重视，导致法律保留原则在我国行政法治实践中作用有限^[32]174。前文中已经提及，传染病防治过程中采取的调查措施往往会涉及公民的基本权利。相关调查措施如果没有精细的法律制度设计，则极易被行政机关滥用，继而侵犯公民的合法权益。传染病防治制度应当在法律、法规层面权衡公民权益的保护和行政目标达成的基础上，根据程序法治和《行政强制法》等相关法律的规定对调查措施进行细化，从而确保防疫工作的有序展开。

（三）不得豁免行政机关的调查职责

行政机关依靠行政相对人的协助完成调查行为，能够提高执法的效率。然而，行政机关的调查行为属于“高权事务”，只能非常有限地委托给私主体。同时，行政机关可以寻求私人专家的帮助，但是只有在法律的明确授权下，才可以将调查活动委托出去^[33]222-223。有学者指出，尤其在干预行政中，国家要防止危害的发生或者打击犯罪行为，对信息的掌握是最为重要的前提工作。因此，信息搜集也就成为了国家实现前述目的的重要手段，相关权限也就不能随便让渡给私人主体^[34]。“从传统行政法的视角来看，过度地依赖私人主体（更不消说行政机关通过可强制执行的契约自缚双手）实际上会诱使行政机关放弃法律赋予的管制责任。”^[35]400因此，《传染病防治法》第66条第3项和第68条第3项中规定了卫生部门和疾控部门在未能尽到主动调查义务时应当承担的责任。由此可见，在现行制度设计中相关行政机关的调查职责仍然是第一位的。因此，行政机关虽然也要公民的密切配合，但是不能通过各种手段将本应承担的职责转移给公民。

四、公民协助传染病防治调查中的权利

对于公民权利的尊重是近现代行政法产生的重要特征。德国法学家拉德布鲁赫曾言：“只有赋予与国家利益相对立的私人利益在法律上的请求权，并尊重它，赋予相互义务与权利，才有产生这一法律的根本基础。”^[36]131因此，公民在配合行政机关调查的过程中并不仅仅只有配合的义务，同时还应当享有一定的权利。诸如，《传染病防治法》第12条第1款规定了当事人的信息安全。第2款规定了当事人有获得救济的权利。《传染病防治法》第11条和《突发公共卫生事件应急条例》第9条规定了公民可以获得表彰、奖励、补助和抚恤的权利。但这些规定对于公民的权利保障需求来说，相对简单，并不成体系。从行政法治的角度出发，笔者认为公民在协助行政机关展开调查过程中应当享有以下一些权利。

（一）公民的知情权

知情权是指公民获取、知悉与国家权力行使有关信息的自由和权利^[37]132。与知情权相对应的是政府信息公开制度。现代行政法治过程中，行政公开已经成为了行政法的基本原则之一。这是因为行政机关在行使权力过程中搜集了大量的公众信息，而与之相对的社会个体则信息掌握很不全面，甚至无法知悉。在这种情况下，不仅容易使社会公众对行政机关的决策行为产生误解，也会造成行政机关权力滥用的可能^[38]13。通过行政公开制度保障公民的知情权，政府既可以使得公众有效地监督政府的行为，同时也能与公众建立行政沟通，增进与公众之间的相互信任与合作^[32]235-236。《传染病防治法》第38条第4款要求疫情信息发布及时、准确。《突发公共卫生事件应急条例》第25条第3款在此基础之上增加了“全面”的要求。然而，对行政调查中行政机关要主动告知哪些内容并没有明确。

在行政调查程序设计的研究中，有学者提出了应当引入教示制度。这一制度要求行政机关在程序开启之前向行政相对人讲解说明可能采取的程序、涉及的部门职能、程序示例以及可能带来的法律后果，从有利于当事人的角度给予一定的指导，从而促进相对人有效地参与程序^[39]。具体到传染病防治的调查中，只有公民对传染病调查的认知充分，才能提高协助调查的效能。从满足当事人知情权的角度出发，行政机关必须要告知公民调查的目的、措施、内容以及需要注意的相关事项，解决公民在配合传染病防疫调查中“为什么”“做什么”以及“怎么做”的疑问。同时，公民也可以借由政府的公开行为，对行政机关的调查措施提出合理化建议。

（二）免于行政机关非法侵犯的权利

“个人拥有要求承认其消极地位的请求权，并禁止国家机关对消极地位的任何妨害；也就是说，禁止国家强加给个人任何未被法律规定的命令和强制。”^[40]96《传染病防治法》第12条第2款对公民合法权益不受行政机关非法侵犯进行了原则性的规定。然而，行政机关在传染病防治中要求公民协助的调查中，很多措施会对公民的合法权益甚至基本权利造成侵犯。现行立法中并没有对这些调查措施进行详细的规定。当然，由于传染病防治的特殊性，行政机关在工作开展中必然会面临基于防治的目的限制公民权利的客观需要与保护公民合法权益之间的内在张力。如由于一些病毒潜伏期较长，在患者发病之前的活动中，这些病毒就可能发生二次传染。因此，一些地方在信息公告中往往会公布患者的个人行程及曾经接触的人群等^[41]。公布这些信息对于及时发现潜在感染者很有帮助，但是会造成个人信息的暴露，给当事人的生活带来负面影响。因此，在传染病防治的法律制度构建中，立法上不仅要明确规范行政调查的措施种类、调查内容、程序规范等内容，即具体操作上的指引，还要明确行政调查与当事人权益保护发生冲突时所应遵循的基本规范。在宪法学领域，解决不同的基本权利之间冲突有诸多理论，主要有：基本权利位阶理论，即认为不同权利之间有位阶高低之别，同位阶权利之间有多少之分；具体规定优于概括规定，即明确列举的权利优于概括性规定的权利；比例原则，要求国家在目的和手段之间作出均衡性的选择；个案中的利益衡量，即在个案中由对各种利害冲突进行选择；立法衡量论，主张由立法机关在制度设定中充分衡量各方利益制定出协调的法律规则^[42]300-306。我们可以发现行政机关在传染病防治过程中所代表的利益是社会公共卫生安全，而公民在协助调查过程中主要会被侵犯的是人身自由、财产权以及住宅权等一些权利。虽然在个案中可能还需要加以衡量，但是立法上还要确定相应的操作原则。例如：第一，必须尊重和保障人权，不能侵犯公民的人格尊严，即必须使之受到人道主义的对待；第二，援引比例原则，即为了完成行政调查的目的，公民所遭受的权益减损必须与调查目的本身之间成比例，并尽可能减少到最小；第三，要做好风险防范，避免调查措施给公民带来的后续风险，例如公布感染患者的相关信息，尽可能做到匿名化处理，避免给患者日后的生活带来不利影响。立法中可以将类似的原则引入，给行政机关予以具体的指引，从而保障公民的权益不会因规定过于原则化而易遭受侵犯。

（三）获得补偿、奖励的权利

我国《国家赔偿法》对行政赔偿的制度设计中奉行的是“违法归责”原则，也就是说行政行为违法给当事人合法权益造成侵害，国家就要承担相应的赔偿责任^[43]613-615。然而在现实中，行政机关有时候基于合法的目的且为了达到公共利益，采取的行政行为也会给公民的合法权益造成侵害，这种损害被称之为“特别牺牲”^[44]267。为了实现对受损人的公平，国家往往会给予当事人一定的行政补偿。上文中提及公民协助行政机关调查的过程中其合法权益会因维护社会公共卫生的需要而受到一定程度的侵害。如果是违法的调查，当事人可以寻求国家赔偿。如果该调查行为并不违法，则按照前述法理，国家应当给予一定的补偿。然而，现行传染病防治的专门立法中，除了《动物防疫法》第66条中对强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品规定了补偿制度，《传染病防治法》的第11条规定和《突发公共卫生事件条例》的第9条规定中仅仅对参加防疫工作作出突出贡献的给予表彰奖励。一般公民因配合行政调查而产生的权益损失并未提及。

在其他相关立法中，《突发事件应对法》第12条规定了在被征用的财产有灭失、损毁的情况下，行政机关有补偿的义务。第61条第2款规定在灾后重建中受灾地区政府应当制定补偿方案。同时，第3款中规定，在公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，所在单位不能减损其工资待遇和福利。显然，《突发事件应对法》中对于公民协助行政机关合法采取的应急措施中造成的损害给予了考虑。然而相关规定中也有所不足。例如《突发事件应对法》第61条第3款的规定显然针对的是有固定工作的“工薪族”，对于企业主、个体经营户、自由职业者等并未考虑在内。因此在立法的细化过程中，立法者应当针对传染病防治措施可能给公民带来的损害予以考虑，并规定相应的补偿。在补偿标准的确定中，一般有三种立法模式，即：（1）裁量补偿，即没有法定标准，完全由行政机关根据具体情况判定；（2）法定补偿，即法律直接规定了补偿的计算标准；（3）全额补偿，即按照实际损失或者市价计算给予补偿等^[44]270-272。在实践当中，由于行政措施本身的合法性、维护公益性以及部分损失难以计算，行政补偿通常是部分补偿而非全额补偿^[43]644。鉴于传染病防治工作的公益性，涉及人数较多以及有限的财政资金，相关行政补偿应当采取部分补偿。同时，为了避免有关部门怠于行使职责，立法应当避免采用裁量补偿的立法模式，在法律中直接规定计算补偿的标准，以尽可能减少相对人的损失。

此外，根据上引的传染病防治有关规定，公民如果在传染病防治工作中做出显著成绩和贡献，可以获得行政奖励，即精神层面的表彰和物质层面的奖励。《突发公共卫生事件条例》第24条第3款还规定了有关单位和个人举报突发事件有功的，有权获得相应的奖励。然而，如同传染病防治中的其他制度一样，相关规定也是原则性的规定，缺乏具体实施的标准。因此，为了激发公民的积极性且便于工作的开展，明确奖励的标准也是不可或缺的。波斯纳指出：“法律程序像市场过程一样，它的施行主要有赖于经济私利所驱动的自私个人，而不是利他主义者或者政府官员。”^[45]678基于这一认识，奖励的标准要在承认个人私利的基础上展开，同时要能够起到激励和补偿的双重作用^[46]。

（四）获得国家生存救助的权利

自《魏玛宪法》开始，20世纪宪法最为重要的特征就是引入了一系列的公民社会性权利，包括了劳动权、受教育权以及生活救助权等^[47]4-5。与以自由权为基础的资本主义国家宪法不同，社会主义国家的宪法更强调社会权的作用，同时规定也更为详细而具体^[47]17-19。例如，我国《宪法》第45条第1款中规定，公民在生活陷于困顿的情况下，有权从国家和社会获得物质帮助。同时，从积极义务的角度出发，国家要创设和发展社会保险、社会救济和医疗卫生等事业。在传染病防治中，有些调查措施会使公民生活遇到障碍。例如，公民被采取强制隔离措施之后，公民个人及家庭成员生活会受到影响，甚至造成困难。行政机关必须要考虑到公民基本的生存权，并采取有效的保障措施，而公民也有权获得行政机关相应救助的权利。

然而，现行传染病防治法律规定中对于公民的生存权关注不足。如《传染病防治法》第11条和《突发公共卫生事件应急条例》第9条中也规定了因参与应急处理工作而人身遭受损害的当事人，政府应当给予补助或者抚恤。这些规定适用的范围较为狭窄，必须是因参与应急处理，同时还要出现致病、致残、死亡的情形，才能享受补助、抚恤。根据这一界定，可以获得救助的公民范围十分有限。《突发事件应对法》第61条中明确规定的救助措施仅仅针对的是灾后重建。第49条第3项中规定政府要向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，同时实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施。根据第55条的规定，当发生突发事件严重影响国民经济正常运行时，国务陆军或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。但是，传染病防治的工作也不局限于突发事件。《突发事件应对法》不能适用于日常防治工作中产生的救助需要。因此，这就需要今后传染病防治立法中在借鉴《突发事件应对法》的基础上进一步明确救助机制，或者要求行政机关在制定传染病防治的工作方案中予以专门列明救助方案，充分保障公民的生存权。

五、结语

在传染病的行政调查过程中，每个公民要按照行政机关的要求积极提供信息、接受检查以及主动报告相关信息。行政机关也要在法治的框架内以最小的成本履行自己的调查职责，实现传染病的防控目的。在这一过程中公民的权利，诸如知情权、免受非法侵犯权、获得补偿和奖励权以及获得救助权等，都应当得到相应的保障。只有通过法律制度上的完善和细化，传染病防治工作才能有序展开。

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