“小田变大田”的马鞍山探索与启示

摘 要：马鞍山市以“农田四变”（小田变大田、闲田变忙田、差田变良田、蟹田变稻田），系统推进“小田变大田”，着力解决土地细碎化经营问题，探索发展新型农村集体经济，赋予农民更加充分财产权益，闯出了一条“小田变大田”的独特模式，受到全国广泛关注，做法被2023年中央一号文件吸收，值得研究借鉴。

关键词：“小田变大田”；马鞍山；土地细碎化；集体经济

中图分类号：F323.211 文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.03.020

Exploration and Enlightment of Ma’anshan’s Transformation from Small Fields to Large Fields

GAO Wenyu

（Teaching and Research Office of Modern Technology and Management，" Party School of Ma’anshan Municipal Committee of CPC， Ma’anshan 243011，China）

Abstract：With “four changes in farmland” （small fields into large fields， idle fields into busy fields， poor fields into good fields， crab fields into paddy fields）， Ma’anshan City has systematically promoted “small fields into large fields”. It also creats a unique model of “small fields into large fields”; focusing on solving the problem of land fragmentation management， exploring and developing a new type of rural collective economy， giving farmers more full property rights and interests. This mode has attracted widespread attention across the country， whose practice was absorbed by the No. 1 central document in 2023， and deserves studying and learning.

Key words：transformation from“small fields to large fields” ; Ma’anshan ; land fragmentation ; collective economy

耕地是粮食生产的命根子^[1]。党的二十大报告指出要全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线。2023年7月20日在中央财经委员会第二次会议上习近平总书记再次强调粮食安全是“国之大者”，要落实藏粮于地战略，切实加强耕地保护。马鞍山市全面落实藏粮于地、藏粮于技战略，不断提升耕地数量和质量，在全国试点推行“小田并大田”改革，为乡村振兴探路。马鞍山市委市政府坚持问题导向，发挥历史主动精神，积极探索“小田并大田”实施路径，以“农田四变”（小田变大田、闲田变忙田、差田变良田、蟹田变稻田），系统推进“小田并大田”，坚决扛起粮食安全政治责任，着力解决土地细碎化经营问题，探索发展新型农村集体经济，赋予农民更加充分财产权益，闯出了一条“小田变大田”的“马鞍山模式”。

一、“小田变大田”的马鞍山实践背景

（一）“找回耕地”任务艰巨

现有耕地情况。根据2022年变更调查“三上”成果显示，马鞍山市现状耕地数为221.59万亩，其中水田面积192.61万亩、水浇地面积7.51万亩、旱地面积21.47万亩。安徽省对市耕地考核一票否决要求的对标是《安徽省国土空间规划（2021-2035）》，以下简称本轮规划。根据本轮规划，马鞍山市耕地保护目标任务为215.04万亩，划定永久基本农田特殊保护面积为191.83万亩。

马鞍山市找回耕地的任务是要求对标上轮规划即《安徽省土地利用总体规划（2006-2020）》，以下简称上轮规划。目前，马鞍山市现有耕地数为221.59万亩，对标上轮规划下达的耕地保有量260.18万亩，缺口38.59万亩。

从2009年“二调”至今，耕地流向其他农用地共计51.51万亩，其中流向林地21.77万亩、养殖水面20.56万亩、坑塘水面6.37万亩、园地1.93万亩。据市农业部门测算，2022年马鞍山市散户种植一季水稻、小麦，扣除生产成本后的收益约为150-200元/亩，但发展水产、蔬菜、林果等产业收益却远高于种粮，以当涂县水产收益为例，该县养蟹的收益约为3000-8000元/亩。耕地单一种粮收益较低，这是造成耕地“非粮化”的主要原因。

（二）“耕地细碎化”制约了耕种效率

马鞍山市地处长江丘陵地带，平原、丘陵呈带状分布，江南片地势东北高西南低，江北片地势则北高南低，各地区差别较大。如含北、和北以低山丘陵为主，多为波状起伏的丘陵、岗地，平均地块面积约1.1亩；当涂塘南、护河、石桥等大公圩地区地势较为平坦，平均地块面积约2.6亩，截至2021年底，马鞍山市农业人口61.1万，耕地面积221万亩，平均每户7.4亩，平均地块面积仅1.3亩。100亩以上集中连片耕地仅占15%，500亩以上耕地仅占4.5%。耕地细碎化问题已经成为促进土地适度规模经营、农地资源合理配置和高效利用的主要障碍。

马鞍山市耕地补充空间较小。马鞍山市耕地面积基数较小，2022年全市耕地为221.59万亩。按照现“三线三区”划定规则，长稳耕地中90%需要划定为永久基本农田，10%长稳耕地数就少，今后重大建设项目占用永久基本农田补划的空间有限。同时政策又进一步收紧，根据最新政策要求，禁止在生态保护红线、林地管理、湿地、河道湖区等范围开垦耕地，对于坡度大于15度的区域，原则上不得新立项实施补充耕地项目，这些新政策又进一步制约了补充耕地的空间，探索破解土地细碎化经营问题已成为当务之急。

（三）土地季节性撂荒时有发生

截至 2022 年底，马鞍山市农业人口61.1 万，耕地面积 221.59万亩，平均每户 7.4 亩。马鞍山市地处长江丘陵地带，平原、丘陵呈带状分布，江南片地势东北高西南低，江北片地势则北高南低，地形地貌差别较大，不利于农业机械化耕作，粮食生产成本较高。再加上农民大量进城务工、外出打工，2021年马鞍山市城镇化率为72.39%，工资性收入占农民全部收入的比重达53.2%，年轻人种地意愿较低，老年人劳动能力丧失，迫切需要把分散的土地再统筹起来，提高农业生产组织化程度。

（四）耕地保护部门联动较弱

耕地保护是一个系统性工程，涉及的部门比较多，虽然国家层面出台了各种保护耕地的政策，但在具体执行的层面，由于部门认知的差异、使用的政策工具不同以及政策在执行中有交叉和边界模糊等问题，亟需建立畅联的沟通协调工作机制。目前，耕地保护部门联动亟待强化。以马鞍山市高标准农田建设为例，这项工作全部由农业农村部门承担推进，市级层面缺乏一个总的协调调度机制，县级层面自然资源部门和农业农村部门更是沟通对接不够，造成部分地区实际的高标准农田建设项目有的耕地不增反减，甚至少量占用永久基本农田，部门间联动亟待强化。

二、马鞍山推进“小田变大田”的实践探索

（一）构建“四协同双挂钩”推进机制，变压力为动力

马鞍山市在推进“农田四变”改革中，坚持党政同责、党政一把手亲自抓。市一级成立由市委书记、市长担任领导小组“双组长”，市委副书记牵头负责市级工作的专班，县区也成立相应工作专班，乡镇和村明确专人负责，建立工作台账、挂图作战，形成“市统筹、县区实施、部门协同、镇村落实”的四协同工作格局，同时将“农田四变”工作纳入“两强一增”行动考核，考核结果与用地指标、涉农资金安排“双挂钩”，成功构建了“四协同双挂钩”工作推进机制，变过去要我推进为我要推进，化压力为动力。

（二）构建“金土地”工程，实现土地资源向土地资本转变

在推进“农田四变”改革中，马鞍山市积极构建“金土地”工程，开展扶持和壮大村集体经济试点。主要通过土地整理，提高土地质量，增加土地收益。以马鞍山市最早探索“金土地”工程的博望区滨湖村为例，滨湖村位于博望镇西南、石臼湖以北，虽然农田、水面资源丰富，但有三个圩地势低洼，长期以来，村民只能靠天收粮，为了打破村集体负债的僵局，滨湖村“两委”多次召开相关村民代表会议，动员（涉土）村民统一流转土地，实施土地耕作化改造，再通过公开挂网发包交易地块。实施后，土地流转价格由400元/亩，提高到780元/亩，村集体经济经营性收入也由2019年的不足4万元增长至2021年的近80万元，壮大了村级集体经济，实现了土地资源向土地资本转变。

（三）构建“利益+”共享机制，进行多方利益联结

在推进“农田四变”改革中，马鞍山市积极构建“农户+村集体+新型经营主体”多方利益共享机制，强化利益联结。对“农田四变”改革中产生的新增耕地面积、水田面积、耕种面积、粮食产能等收益，探索建立农户、村集体、新型农业经营主体等多元化利益联结分成机制；对新增耕地面积、耕种面积应作为村集体资产，采取自主经营、承包租赁、参股合作等方式，增加集体经济收入，惠及全体村民。鼓励村集体开展“统一流转、集中建设、挂网发包”的经营模式，实行“保底+分红”，“农田四变”改革产生的溢价部分由村集体与农户按一定比例分配，支持鼓励农业投资公司、村集体、新型农业经营主体、科技特派员参与“农田四变”改革，实现了农民增收、集体增益、经营主体增利、粮食增产，成功进行了多方利益联结，形成推进“农田四变”改革合力。

（四）构建“三个一”政策供给系统，发挥政策叠加效应

在推进“农田四变”改革中，马鞍山市构建了“一扶持一指导一示范”“三个一”政策供给系统，注重发挥政策叠加效应。一扶持指加大涉农政策资金整合力度，市级层面出台了20条扶持政策，对农田改造、复耕复种、转产种粮达到一定规模的，给予资金、用地、金融、保险等方面支持，县区也分别拿出具体支持措施。一指导指建立分类指导、精准施策的具体操作机制。马鞍山市成立市县技术指导组对“农田四变”改革进行跟踪服务，编印“农田四变”示范案例及技术指导手册，在方案编制、成本收益核算、成果验收等方面严格把关，指导乡镇、村因地制宜、因时制宜，算好技术账、经济账、时间账。根据农业季节性特点，指导县区把握工作推进节奏，合理安排茬口，确保不误农时。一示范指注重政策试点。在经开区年陡镇、郑蒲港新区白桥镇、姥桥镇、含山县昭关镇、雨山区向山镇、花山区濮塘镇等6个全域土地综合整治试点镇，开展“农田四变”改革相关工作试点，同时鼓励县区、开发园区引进或组建农业投资公司、社会化服务机构开展农业生产托管服务试点。今年马鞍山市财政预算安排农林水事务支出26.03亿元，同比增长35.2%。

（五）构建“1+2X”党建引领机制，发挥党建引领功能

在推进“农田四变”改革中，马鞍山市通过构建 “1+2X”党建引领机制（即1名村“两委”干部+若干名党员+若干名群众），充分发挥党员先锋模范作用，建立党建引领、组织群众的动员机制。实施党建引领“农田四变”改革，全面激发党员参与热情。在土地流转、托管、经营管理、利益分配等方面全过程参与、监督、服务，增强党组织的政治功能和组织力。积极组织群众、发动群众，通过致村民“一封信”、农村大喇叭、上门入户、现身说法等方式，深入解读政策，推介经验做法，调动各方面积极性。同时还选择战斗力较强的村党组织承担试点任务，率先做出成效，达到以点带面的效果。

三、深化马鞍山“小田变大田”工作的建议

农为邦本，“三农”问题是全党工作重中之重。党的二十大报告指出要坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国，全面推进乡村振兴。马鞍山市委市政府坚持问题导向，发扬历史主动精神，以“小田变大田”工作为起点，主动作为，实施“农田四变”，坚决扛起粮食安全政治责任，着力解决土地细碎化经营问题，下一步，要加快推进“农田四变”集成改革，着力探索发展新型农村集体经济，赋予农民更加充分财产权益，建设宜居宜业和美乡村的马鞍山模式。

（一）坚持系统观念，推进乡村集成改革

以“农田四变”改革作为全面推进乡村振兴的切入点，打通以“田”为主体的“农田四变”改革和以“人”为主体的全域土地综合整治试点，系统推进乡村集成改革探索。

1.整合资源抱团发展，构建集成改革新机制。要坚持整合涉农项目、资金和发展要素^[2]，构建乡村集成改革新机制，坚持系统解决找回耕地、农业农村发展用地、城市建设用地指标、乡村治理、改善农民生活品质等问题，全市统一谋划统筹推进，整合市涉农项目、资金、政策和各种发展要素，形成全新的推进全市乡村集成改革新机制。

2.实施“土地流转+村庄经营+业态培育”。要畅通城乡要素流动^[3]，坚持重点突破，推进农房集聚、村镇提升。通过大力推进农房集聚、村镇提升，对腾退的宅基地等农村集体建设用地，适合发展乡村产业的，引进社会资本发展民宿等文旅产业，推动乡村全面振兴，不适合发展产业项目的，按照高标准农田要求复垦为耕地，结合宅基地增减挂钩、耕地占补平衡，解决城市建设用地指标。

3.建设耕地保护示范区^[4]，聚力提升耕地综合收益。一是实施“一田多作”。在推进“农田四变”过程中，马鞍山市积极探索“稻虾连作”、“虾稻鱼”等新型种养新模式，探索“一田多作”，实现了一亩田产稻千斤、产值万元的“一、千、万”目标，耕地综合收益大幅提高，“一田多作”值得推广。二是建设耕地保护示范区。可借鉴先行地区经验，如江苏省常州市在推进耕地保护各项工作中，以建设耕地保护示范区为统领，充分发挥耕地多种功能，提升耕地综合收益。在建设耕地保护示范区的过程中可深入挖掘耕地的功能，将耕地的生态价值、文化传承、碳汇等功能融入乡村振兴各项工作，提升耕地综合收益，实现耕地保护与乡村振兴的双赢，打造耕地保护新样板。

（二）坚持市场思维，盘活乡村资源

要运用市场逻辑，发挥市场决定性作用。初步匡算，马鞍山市“农田四变”二十条支持政策需要市本级财政资金投入5000-7000万元。县区也需相应配套。改田成本哪里来，浙江坚持市场导向，为我们提供了经验借鉴。

1.建立健全项目储备库，鼓励社会资本投入。坚持市场思维，鼓励社会资本投入“农田四变”改革。加大“农田四变”改革各项政策宣传力度，梳理和整理“农田四变”各类项目，形成市县区和镇村的“农田四变”项目库，并及时公布，吸引社会资本参与。

2.实施竞拍交易，盘活乡村闲置资源。马鞍山市宅基地用地粗放，农村人均居住用地面积较高，根据2020年国土变更调查成果，全市农村宅基地20105.75公顷（30.16万亩），农业人口104.9万人，人均宅基地191.67平方米。同时“一户多宅”现象客观存在。据不完全统计，全市涉及一户多宅约2万余宗，约占全市农村宅基地总宗地数的5%。从村庄建设用地占比来看，一般村庄中闲置超过2公顷。我们要发挥市场决定性作用，逐步探索宅基地使用权流转制度、盘活闲置宅基地和闲置农房、争取农房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点，赋予农民更多财产性权益。当前要做好相关的摸底工作，搞清楚全市闲置宅基地和闲置农房数量。

3.创新盘活机制，提升宅基地的财产性。一是实施竞拍交易。盘活利用农村闲置宅基地和农房，在发达先行地区已有较为成熟经验，我们要发挥市场决定性作用，逐步探索宅基地使用权流转制度、盘活闲置宅基地和闲置农房、争取农房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点，赋予农民更多财产性权益^[5]。马鞍山市在含山县的环峰、陶厂、铜闸、昭关等探索试点，开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。当前要做好相关的摸底工作，搞清楚全市闲置宅基地和闲置农房数量，制定鼓励盘活存量土地的政策措施。二是加强农村农民建房用地规划和管理。依据现行的土地利用总体规划和村庄规划，立足现有基础进行房屋和基础设施改造，充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地，充分利用低丘缓坡和“四荒地”，尽量不占或少占耕地。在充分尊重农民意愿的前提下，依法依规，引导农民集中建房，以集中促进节约集约，提高农村建设用地利用率。

（三）坚持发挥政府作用，建立健全服务保障机制

“农田四变”改革涉及社会的方方面面，需要更好发挥政府作用。统筹组织耕地连片流转，由村集体经济组织、村民理事会组织发动，在农户自愿的前提下，通过农户之间互换并地、村集体统筹、统一经营、集中连片对外流转等多种方式开展承包土地整合，推动农业规模化、产业化经营。目前，马鞍山市土地流转率已达65%，下一步可通过多种方式，进一步提高土地流转率。

1.坚持示范引领，积极引进农业生产托管等新模式^[6]。坚持信用引领，明确土地权属和现状。农民和第三方在“农田四变”改革中很难完全信任彼此，需要政府发挥在土地权属和地块现状中的确认作用，减少工作推进难度和日后纠纷。要加快制定规范和扶持“农田四变”改革的相关政策，发挥政策和资金的杠杆和示范效应，积极培育发展相关中介组织，推动建立农村土地使用权流转市场，积极引进农业生产托管等新模式。

2.开展“五统五促”，聚力强化后备耕地储备。一是推进“小田变大田”和矿山生态修复复垦利用。通过稳步推进全域土地综合整治和合理安排矿山生态修复复垦利用强化后备耕地转换。马鞍山开展过两轮工矿废弃地复垦，第一轮是从2012至2017年，复垦总数约15000亩，第二轮是从2020年至2022年，复垦总数约1700亩，初步测算，马鞍山市到2025年可复垦工矿废弃地约1654亩。在推进“小田变大田”工作过程中对不适合发展产业项目的，要按照高标准农田要求复垦为耕地。二是统筹开展“五统五促”。借鉴浙江“千万工程”经验，开展“统筹村庄规划，促进小村融大村；统筹水利建设，促进小圩并大圩；统筹环境整治，促进废塘变活塘；统筹灌区发展，促进弯渠改直渠；统筹林耕发展，促进散林成片林”（简称“五统五促”）工作，有效增加后备耕地资源储备，经初步摸排，马鞍山市“小圩并大圩”潜力资源约1505亩，“废塘变活塘”潜力资源约41502亩，“弯渠改直渠”潜力资源约1722亩，“散林成片林”潜力资源约9085亩，全市“五统五促”潜力资源总共约11.44万亩，前景令人期待。

（四）坚持人民至上，稳慎平衡各方利益

“农田四变”改革要坚持稳字当先，审慎平衡各方利益；要坚持农民主体，维护农民利益。土地对农民有多重意义和价值，它不仅是生产资料，更是农民的保障和乡愁，是多元价值的复合体。搞“农田四变”改革，要切实尊重农民意愿，有效维护农民利益。

1.科学设定土地流转价格、规模和时限。坚持粮食安全价值优先，粮食的种植本身经济效益有限，我们在推进“农田四变”改革中要科学研究，合理确定土地租金价格，科学设定不同县区、乡镇和村土地流转价格的天花板，不能以简单的价高者得，确保完成粮食种植；同时要适度控制流转规模，科学确立土地流转时限，土地规模效应有其极限^[7]，过大规模的土地规模流转会严重挤压本地大户的土地流转空间，太长的流转期限不利于农民分享土地未来的增值收益，也要提前研究。

2.推进产业发展用地保障，提升集体经营性用地效益。马鞍山市集体建设用地分散化严重。由于村庄内部空间利用规划的缺失造成农村经营性建设用地分散化，根据马鞍山市“三调”成果，村庄建设用地面积50.33万亩，占全市建设用地的56.67%，人均村庄建设用地达到527平米（按2019年农村常住人口计算），占比较高。由于农村经营性建设用地分散化，现代农业与乡村产业难以实现规模效益，导致生产成本高、收益低，村庄空心化与城乡公共服务均等化要求间的矛盾越发凸显，在这样越来越多的分散化的自然村加强农村基础设施建设和大力提升教育、医疗、供水等公共服务水平，不但成本高，而且效果难以持久。

要坚持规划县域统筹。按照规划引领的原则，在县域甚至市域进行全面统筹，突出优化布局、突出机制统一、突出一二三产业融合发展，提升入市试点规模与规范性，实现农村集体建设用地集约利用，助推乡村产业振兴。按照“面积刚性、布局弹性”原则积极有序推进本轮村庄规划编制。在坚持底线思维的基础上，更多关注对村庄未来发展进行科学布局，并按照一定比例预留弹性集体建设用地指标。

3.要推进“点状供地”与农业标准地改革试点。对需要使用零星、分散建设用地的乡村旅游项目，按照“建多少、征多少、供多少”的原则，实行“点状供地”^[8]，推进一二三产业融合发展，推进农业标准地改革试点。以农业产业为基础，拓展延伸农产品生产、加工、流通、消费等产业链需求，在农业发展用地中增加适当比例的农业建设用地指标。审慎推进集体经营建设用地入市试点。重点要构建统一的地价体系、价值评估制度、交易规则、登记管理体系和服务监管体系，规范农村集体经营性建设用地出让、租赁方式。同时，差别化落实集体内部入市收益分配机制，乡镇集体入市收益重点用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等支出，村集体入市收益主要用于追加量化农户股权，以壮大村级集体经济和农民收入。

（五）成立耕地保护督察机构，强化部门联动

耕地保护需要各部门通力协作。一是加强各部门间常态工作对接。通过日常电话沟通、见面交流、专题座谈、发放提示函、书面征求意见等形式强化日常工作对接。特别是在重大项目用地预审选址工作阶段，自然资源与规划部门要与交通、水利、发改等部门共同谋划，尽可能避免对耕地及永久基本农田的占用。二是发挥市田长办功能。要充分发挥问题“双交办”机制作用，对问题图斑要同时交市级主管部门和县区园区同步进行整改。三是成立市级耕地保护专门督察机构。新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五章第四十四条明确国家自然资源督察机构有权根据授权对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市相关土地利用和土地管理情况进行督察，其中督察内容的第一款就是耕地保护情况。目前，省级专门的督察机构正在谋划，建议结合巡视巡察机制的成功经验，率先成立市级耕地保护专门督察机构，人员编制基于单列，落细落实耕地保护。

（六）坚持守正创新，系统总结经验

要深入推进“农田四变”改革，就必须坚持守正创新。对创新工作的督导，可及时发现工作推进中的问题，系统总结有效的推进做法，注重经验总结和提炼，形成可借鉴、可复制的马鞍山模式。一是坚持第三方介入，扎实推动督导工作创新。第三方的监督、考核和指导对推进“农田四变”改革有其独特功能，要聘请第三方对相关工作进行定期和不定期的督导和考核，及时公布相关考核情况，并强化第三方考核督导结果运用，将相关考核结果纳入“两强一增”行动考核。二是坚持系统提炼，分享马鞍山经验范式。要及时总结提炼基层“农田四变”改革鲜活案例，注重解决推进过程中的难点与痛点，总结不同县区和乡镇村的做法与经验，形成可借鉴、可复制的马鞍山模式。当前，可以博望区滨湖村实现土地资源向土地资本转变的“金土地”工程和当涂县绿梅水稻种植家庭农场创建的“全区域布局、全价值链发掘、全产业链开发”的“油菜三全高效”发展模式为抓手，系统总结“金土地”工程经验，分享“油菜三全高效”发展模式，实现“一田多用”（把农区变成景区、把田园建成公园、把产品变成商品），探索传统农业向数字化农业转型升级的新路径。

总之，我们深入贯彻以人民为中心的发展思想，用大历史观来看待“小田变大田”问题，把控好节奏，逐步破解土地细碎化经营问题，盘活农村闲置土地资源，进行各方利益关联，合理兼顾各方利益增加，发挥市场决定性作用，引领社会资本进入，完善相关制度安排，让农民从土地中获得持久稳定收益，推进马鞍山宜居宜业和美乡村建设。

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［责任编辑：杨栓保］