村委会单位犯罪主体问题研究——以非法占用耕地为例

田 野 张长春 徐 磊 顾英姿

(河北农业大学 1.人文社会科学学院;2.国土资源学院,保定 071001)

我国的土地资源总量庞大,但人均面积较小,人均耕地面积尤其稀少,仅为世界平均水平的1/3,人地矛盾较为突出。十三届全国人大五次会议通过的政府工作报告指出:坚决守住18亿亩耕地红线,划足划实永久基本农田,切实遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。最高人民法院工作报告亦提到依法惩治农村侵占耕地犯罪,保护耕地红线。2020年1月1日起,新修订的《土地管理法》加大了对破坏耕地行为的处罚力度,增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。

在司法实践中,一些地方的村委会为谋取经济利益,非法占用耕地进行非农活动,尤其是在承包土地“三权分置”的大背景下,由村委会出面集中村民耕地进行出租,由村委会与土地经营权人签订土地流转合同,或者以土地经营权入股成立土地经营企业,村委会与违法用地当事人一个出地、一个出钱,村委会往往支持、同意或者默许承包人或承租人从事非农建设[1],虽然这种形式可以提高土地使用效率,但是过于追求短期、局部利益导致耕地资源遭到破坏。由于立法的滞后性,实践中村委会是否可以成立单位犯罪争议很大,各地判决结果不统一,致使人们质疑司法裁判的公正性,故而有必要探讨村委会的犯罪主体地位,希冀对司法实务略有裨益。

一、村委会单位犯罪主体问题的提出

(一)有关案例

案例一:2013年,H省H市Q镇时任D村党支部书记段某岭与时任村主任王某辉在未经批准的情况下,组织村委会成员开会,决定在本村村西、村东北非法取土,造成面积为4 802.035平方米(合7.2亩)的基本农田被严重毁坏。公诉机关指控被告单位D村委会、被告人段某岭、王某辉非法取土,数量较大,造成耕地大量毁坏,其行为违反土地管理法规,应当以非法占用农用地罪追究其刑事责任。

案例二:被告人梁某于2009年至2016年3月任S市L县C镇C村党支部书记期间,于2014年4月在未取得上级土地主管部门用地审批的情况下,主持召开C村两委联席会议,擅自将C村六组一般耕地用于建设用地。经L县国土资源局勘测,认定C村村委会非法占用土地17 180.0平方米,合计25.77亩。L县国土资源局先后于2014年9月5日、9月30日对C村村委会进行行政处罚。经S市土地勘测规划设计院鉴定,被破坏的一般耕地面积为14.905 5亩,鉴定结论为造成耕地大量毁坏,应以非法占用农用地罪追究被告人刑事责任。

以上两起案件的核心问题是能否以单位犯罪追究村委会的刑事责任。单位犯罪的处罚标准和自然人犯罪有很大差异,如果肯定村委会能够成立单位犯罪,那么就可以对其判处罚金并追究直接责任人员的刑事责任,否则只能对自然人判处刑罚。在司法实践中,单位犯罪中对单位内部人员的处罚力度要轻于自然人犯罪的处罚力度,案件是否属于单位犯罪有可能引起量刑幅度的巨大变化[2],必须谨慎处理。

(二)样本来源

本文数据来源于中国裁判文书网,笔者选取的案件类型为一审刑事案件,判决结果和案由均选择为非法占用农用地罪,并且只收集判决书,以新《土地管理法》实施之日2020年1月1日为起始时间,终止时间为2021年12月31日,筛选出以耕地为犯罪对象的裁判文书665篇。选取此时间点可以更加有代表性地反映在新《土地管理法》实施后该罪在司法实践中存在的问题,以此为样本,通过对样本进行统计分析,对犯罪主体问题进行研究。

从笔者对犯罪主体样本的统计分析来看,样本共涉及自然人犯罪897人,单位犯罪65例,涉及村委会人员犯罪60例,总的来看,10%的非法占用耕地行为都涉及单位,其中大多数案例均有村委会参与。然而,目前对村委会单位犯罪认定上没有统一的标准,比如云南、山东的法院偏向于将村委会作为单位犯罪的主体进行认定,但是辽宁和浙江的法院普遍不将村委会作为单位犯罪的主体对待,只认定村委会负责人为自然人犯罪。总的来看,各地判决并不统一,甚至存在同一地区法院的裁判结果和理由差别较大。

二、司法实践中村委会单位犯罪观点争议

实践中,非法占用农用地罪犯罪的自然人多为村民和村委会的主要责任人员,村民擅自将承包的耕地用作非农活动,或是村委会主要负责人未经村民大会、土地管理部门等审批就将集体所有的耕地改变用途;单位犯本罪常见于国家、单位及乡村建设的过程中,主要以一些与村委会签订土地承包、租赁协议的房地产企业和矿产企业为主,对于村委会能否构成单位犯罪,各地法院存在很大分歧。

(一)“肯定说”

“肯定说”的观点认为村委会能成为单位犯罪的主体。其一,单位与法人的概念在范围上并不一样,单位犯罪与法人犯罪也不等同。有法院认为我国刑法采用的是单位犯罪,其范围大于法人的概念范围,除了企业、事业、机关和团体,也包括一些如内设机构之类的非法人组织,这种外延明显大于法人犯罪的范畴。村委会经过地方人民政府批准才能成立,在性质上属于不需要登记的社会团体,有资格成为单位犯罪的主体。其二,《刑法》及相关司法解释没有否定村委会单位犯罪主体资格。《刑法》第三十条仅是对单位犯罪主体概念所作的概括性规定,并非只有该条所列举的公司、企事业单位、机关和团体才属于单位犯罪主体。依据现行规范,村委会开办或是采用集体入股方式成立的公司和企业都可以作为单位犯罪的主体追究其刑事责任,而作为创办者或股东的村委会却能逃脱法律的制裁,这种情况是不符合常理的,会产生放纵村委会犯罪的反效果。其三,《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》对村委会的单位犯罪主体地位进行了明确,认定村委会属于《刑法》第一百六十三条、第一百六十四条规定的其他单位。《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)规定“以单位名义实施犯罪,违法所得归单位所有的,是单位犯罪”,明确界定了单位犯罪的内涵,所以对于村委会具有单位犯罪主体资格的解释是符合相关法律规定及《纪要》精神的。

(二)“否定说”

“否定说”认为村委会不能成为单位犯罪的主体,主要理由有以下几个。其一,有的法院认为我国《刑法》规定的单位犯罪的主体是公司、企业、事业单位、机关和团体。根据全国人大常委会对相关法律条文的解释,除了刑法分则或者其他法律明确规定为单位犯罪的情形,其他情况不能构成单位犯罪,刑法分则和其他法律未规定追究单位的刑事责任则只能追究自然人的责任。扩大入罪主体外延应由立法解释予以明确,在法律没有明文规定村委会构成单位犯罪主体的情况下,不能将村委会纳入单位犯罪主体的范畴。其二,法院认为非法占用耕地进行建设,虽然通过召开村“两委”会议集体研究,从程序和形式上体现了一定的单位意志,但是在一般情况下犯意的提起、组织、决策和实施者都是村委会或书记,是在整个犯罪行为中起决定、授意、指挥作用的主管负责人,应依法追究自然人的刑事责任,不构成单位犯罪。其三,根据公安部2007年给内蒙古自治区公安厅的《关于村民委员会可否构成单位犯罪主体问题的批复》,村委会是基层群众性自治组织,不应该包含在单位犯罪的范围内,以村委会名义实施犯罪的可以依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任,不应以单位犯罪论。而且村委会没有形成法人的机关组织,也没有统一的法人利益格局,每一名村民在经济利益上都是独立的个体,不存在受制于村委会的情况,不能作为单位犯罪处理[3]。这种否认村委会单位犯罪主体地位的做法在实践中并非个案。

(三)“折中说”

第三种观点则采取一种折中的态度,有法院认为行为人确实是代表村委会进行相关行为,并且决议是通过村支“两委”、村民代表大会等讨论通过的,代表了村委会的集体意志,但是由于法律未规定村委会的单位犯罪主体地位,所以以自然人犯罪进行认定,但是在量刑时予以考量,做出减缓被告人的刑期并予以缓刑的裁判,这种裁判方式在实践中也较为常见。

综上,实践中对于村委会非法占用耕地能否成立单位犯罪存在巨大的分歧,主要是因为相关法律法规的表述不明确,法律和司法解释之间存在冲突,司法机关在适用过程中也存在矛盾。《刑法》规定的单位范围包括“公司、企业、事业单位、机关、团体”,相对于其他的几个,村委会更偏向于“团体”这一定位,但是究竟属不属于“团体”范畴也存在争议,有法院认为村委会作为群众性自治组织,与社会团体在架构、职能、决策程序等方面存在本质区别,不能一概而论。也有法院认为村委会是依法成立的组织,并且具有独立的财产、名称和场所,能以其财产单独对外承担法律责任,具备成立单位犯罪的全部条件,因此可以成为单位犯罪的主体,但是这样的认定方式又存在扩大单位犯罪范围的嫌疑,可能违背立法本意,违反罪刑法定原则。如果根据《办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》中关于其他单位的解释盲目地将村委会纳入单位犯罪主体范畴之中又有类推解释的嫌疑,某些司法解释只针对具体的罪名和情形,不能盲目地进行普遍适用。

三、村委会单位犯罪的司法认定

(一)不能完全否定村委会成立单位犯罪

通过上文剖析,肯定村委会单位犯罪主体地位的说法显得欠缺法律依据,存在违反罪刑法定原则和类推解释的嫌疑。那么要严格认定村委会不是单位犯罪主体吗?答案是否定的。笔者认为司法实践应该随着社会、经济发展与时俱进,法律和司法只有不断演进,不停地从生活中汲取新的原则才能实现法律效果和社会效果的统一。具体到村委会单位犯罪主体地位问题上,应当在坚持罪刑法定原则的基础上综合考量经济发展因素和社会因素,进而探析单位犯罪的本质。有学者认为,村委会是依法成立自治组织,目的具有公益性,是典型的公法人[4],这种观点可能显得有点激进,但是全人大法工委编著的《中华人民共和国刑法解读》指出我国单位犯罪中的单位包括法人和非法人组织,由此表明法人不是单位犯罪主体的本质要件。

从理论上来说,村委会是基层群众性自治组织,有自己的名称、组织机构和场所,具有意志能力和行为能力,依法负有对农村公共事务管理及公共秩序维护、集体财产经营与管理的职能,能以独立的财产对外承担法律责任,符合刑法规定单位犯罪的条件;如果村委会以为本村集体和村民谋取利益为目的,经法定程序召开村民大会讨论决定后实施非法占用耕地的犯罪行为,此时就符合“以单位名义实施犯罪,违法所得归单位所有”的单位犯罪特征,我国《刑法》使用了单位犯罪的概念而没有使用法人犯罪,保留了其作为单位犯罪主体的可能性。“两高”《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》第八条规定集体组织可以成立滥伐林木罪,许多法院在审理中以村委会的名义实施的滥伐林木案件,也是按上述规定及精神,对村委会作为单位犯罪主体予以刑事处罚,林木与耕地同属自然资源,那么在非法占用耕地犯罪中肯定村委会的单位犯罪主体地位未尝不可。

(二)进行实质意义上的考察

第一个层面是村委会是否是在单位意志的支配下实施犯罪行为。单位的意志是通过单位负责人或决策机构的行为体现的[5],有法院认为,如果事项涉及村民重大利益那么就应该按照法定程序提交村民会议或村民代表会议决定,村委会负责人如果按照法定决策程序以集体名义做出涉及村民利益重大事项的行为,村委会就可能成立单位犯罪。如果村委会主任或者负责人不召开村民代表会议,就以村委会的名义做出行为,从中获取个人利益,这时集体的人格被异化和扭曲,沦为管理者用以谋取私利的工具。此时该行为就不能认定是单位整体意志的体现,而应该追究自然人的责任。从法理上讲,村委会、村委会主任等主要责任人员全都有可能成为非法占用耕地的犯罪主体,但是要综合考虑其发挥的作用进行认定。村委会与一般以盈利为目的的经营性公司的决策机构、决策程序会有显著差异,其主要责任人员实施的行为不能完全代表村委会的意志。村委会未依照法律及相关规定作出的决议,在民法上可能会成立表见代理,但是在刑法上绝不可能认定为单位整体意志的体现。

第二个层面是获得利益的归属,根据村委会是否具有相对独立的利益进行实然性的判断。追求利益是村委会实施非法占用耕地犯罪行为的内心动机和出发点,获得利益是其实施犯罪的追求目标;村委会利益归属的团体性是其与自然人犯罪的主要区别,村委会将所获得的利益平均分配给每一个人,还是主要责任人员独吞大部分利益,对判断村委会是否成立单位犯罪有很大影响。利益的归属不但是单位犯罪的逻辑起点,也是犯罪行为围绕的中心,同时也是最终目标,单位犯罪的一切行为都围绕着利益的归属展开。村委会获得的利益,既不归属于其所属的上级部门或单位,也不同于其内部的每个成员的个人利益。一个单位只有存在着自身利益,才有可能通过实施犯罪行为取得这种利益,利益性条件既是单位犯罪的出发点,同时也是单位行为指向的归宿[6]。以村委会是否具有相对独立的利益来对单位犯罪主体资格进行判断是比较恰当的做法。

(三)采用交叉视角进行认定

在司法实践中,要认定村委会是否成立单位犯罪还应该使用交叉视角,将刑法总则、分则以及刑法解释三者有机结合起来,还需要考虑刑法与其他法律相互关联的地方进行综合认定[7]。《刑法》对于单位犯罪的规定是原则性、概括性的规定,针对所有类型的单位犯罪,而分则规定了各类犯罪的具体构成要件,如果明确规定了能成立单位犯罪,就应该按照罪刑法定原则直接进行适用;对于《刑法》的解释,既包括有可以直接进行适用的立法解释和司法解释,也有不能进行直接适用,但是可以参考进行适用的学理解释。在认定单位犯罪时,要采用交叉视角将刑法的规定和其他法律的规定结合起来进行认定,比如《村民委员会组织法》对于村委会的规定,《民法典》关于法人、非法人组织的规定和《土地管理法》关于耕地保护的规定。由此可见,对村委会犯罪主体资格进行认定不仅要考虑到《刑法》的规定,也要考虑相关法律的影响。如果村委会实施犯罪行为确实是经过村民会议、村民代表会议等集体讨论决定并且利益由集体共享的,就应当认定村委会的单位犯罪主体地位,由村委会承担刑事责任。

四、结语

现实中以村委会名义非法占用耕地的案件时有发生,法条的滞后性使得实施非法占用耕地犯罪的村委会逃脱应有的刑罚,如果不对该种行为加以制裁,显然不利于耕地资源的保护。在双罚制下,如果不按单位犯罪处理,将无法追究直接责任人的刑事责任和对单位予以经济处罚,将村委会纳入单位犯罪主体范围,亦可防止罪责刑不一致的情况发生。因此,有关立法、司法机关应及时对法律条文进行调整,完善单位犯罪的相关规定,从主体身份、单位意志、利益归属等方面来综合判定村委会能否能成立单位犯罪,如果村委会的行为符合单位犯罪的内涵,即使目的是为集体谋取经济利益也不能姑息,应当按单位犯罪进行认定,从而解决村委会单位犯罪主体地位的问题。