数字化环境治理背景下“智能型”环境法典建构问题探析

马 驰 仪 然

(哈尔滨商业大学 法学院,哈尔滨 150028)

《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确提出:研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。随着信息技术的蓬勃发展,大数据、人工智能以及在线监测等数字治理方式成为解决环境问题的有效手段,新兴科学技术的广泛应用已经成为环境法法典化的时代大背景,这就表明在未来的环境法典建构过程中既要关注篇章体系等传统问题,也要正面回应数字化环境治理方式对传统环境法律规则带来的新冲击。

一、“智能型”环境法典的新手段:数字化环境治理

通过数字化方式治理环境问题,是指结合新兴信息技术及海量环境数据进行决策、监管、执行及反馈等,形成一种新的方法、路径或可能性以解决环境问题[1]。数字化成为环境治理的新型手段和工具,是“智能型”环境法典建构的时代基础。

(一)数字化环境治理的形成

环境治理与技术的发展息息相关,二者存在天然的联系。技术的更新和环境治理的融合共经历了三个历史阶段,即“人工环境治理时期”“半自动环境治理时期”及“全自动环境治理时期”。二十世纪五十年代至七十年代为“人工环境治理时期”,这一阶段的环保工作以人工为主、技术辅之。“半自动环境治理时期”持续至二十世纪末,此时的环境治理技术已经有了巨大的进步,但依然充当辅助人的角色。近20年的“全自动环境治理时期”,形成了以新兴的科学技术为基础,集风险预警、污染识别、应急管理和自动决策等职能于一体的环境数据聚合平台,以环境数据为轴,通过海量环境数据的采集、存储和运用的综合环境治理模式[2]。

(二)数字化环境治理的优势

一是监测精准。数字时代依靠计算机、5G即时通信以及遥感卫星等新兴技术实现了涵盖空气、水源、土壤等多种环境要素的立体化环境监测体系。数字化环境治理监测体系不仅实现了环境要素量上的提升,也实现了数据分析的准确性,能够实时反映环境要素的变化情况。

二是预防风险。在半自动环境治理时期,除了信息技术水平的限制之外,彼时收集的环境要素数据颗粒较大,也比较分散,无法及时准确地预防环境风险。数字时代最重要的特征就是精细化,数字化环境治理将收集的环境要素数据颗粒进一步打碎,并进行自主识别分析,继而通过深度学习将不同场景、主体的环境要素和污染数据相互融合,最终实现环境风险的精准预测。

三是自主决策。数字时代人工智能的发展不仅使数据处理能力加强,并且可以通过相关算法程序实现自主决策,比如污染监测设备发现某一区域污染物超标,算法会依据不同的场景依靠数据平台自动进行罚款或实施其他具体行政行为。信息技术算法会继续自我学习,不断优化其工作机制,从而更好地辅助环境治理主体应对各种突发环境问题。

二、数字化环境治理方式对环境法律规则的冲击

数字化环境治理方式是一把利弊兼具的“双刃剑”,它具备传统环境治理手段所不具有的优势,但同时也引发了一系列的风险,导致政府公权力的流失,进而冲击现有的环境法律规则体系。

(一)数字化环境治理导致公权力的流失

在信息革命之前,技术仅是一种手段,它本身无所谓善恶,所有的一切取决于人从中选出什么,人将其置于什么条件下[3]。因此,仅作为人类工具的技术本身并不具备其他的价值功能,所产生的“技术权力”也可以忽略。然而随着数字时代的到来,现代信息技术慢慢超越了以往技术手段的工具属性,如环境自主决策、环境辅助监管能够依据现有条件做出一定的自主价值判断,逐渐演变成一种“数字治理权力”。

技术层面的“数字治理权力”打破了“规制与被规制、监管与被监管”[4]的二元模型,冲击着传统的环境法律关系。本应作为被规制者和被监管者的技术掌控者通过技术控制介入环境法律规制体系,导致了实然层面上政府权力的流失。有学者指出,信息技术的更新迭代与环境资源保护立法具有同步性,称为“环境法律技术化”[5]。然而立法过程往往落后于信息技术的更新发展,信息技术逐渐向环境规制领域渗透,出现了新型的“数字治理权力”,由于法律的滞后性特征,现有制度对快速膨胀的权力往往有心无力,这就使“数字治理权力”具有合理且合法的事实。

(二)公权力的流失导致法律规则失灵

传统治理模式下,环境法律通过规范程序、设置标准等方式实现对技术的监管,通过引入第三方评估、专家鉴定等制度实现对“技术权力”的限制。然而在数字化环境治理的时代背景下,依靠信息技术所设置的标准和做出的决策似乎更具有可信性和可行性,技术掌控者则在环境治理中占据着优势主导地位,进一步异化成为法律制度后的“数字规制者”,其权威难以挑战。

“数字治理权力”导致政府的公权力流入技术掌控者的“科技黑箱”,法律的权威受到损害。如若“数字治理权力”继续膨胀导致环境法律规制的失灵,将会产生影响大、范围广的巨大破坏,其中既有信息技术的大量自主决策产生的程序正义缺失,也有因数据的不匹配和算法错误造成的实体正义偏颇。通过数字化方式治理环境问题使不公正的过程和不公正的结果更具隐蔽性,导致传统法律规制失灵,难以发挥作用。

三、数字时代“智能型”环境法典的价值基础

数字化环境治理方式不仅需要国家公权力的参与,更需要技术掌控者提供科技支持,其参与主体的多元性以及治理过程的复杂性前所未有。基于此,法律制度方面的规制,环境法典的内在价值基础尤为重要。

(一)塑造新型环境正义理念,实现数字环境正义

作为环境法律制度的价值基础,环境正义理念(1)环境正义理念是指:所有人,不分世代、国籍、民族、种族、性别、教育、区域、地位、贫富等,都平等享有秩序、整洁及可持续性环境的自由以及免受环境破坏的危害之权利。探讨的是分配正义,不仅是人与人、国与国之间,更有现代人和后代人、人类与其他物种之间的资源分配与责任承担问题[6]。但是在数字时代,信息技术不仅仅是环境治理的手段,也是国家机器、技术掌控者以及社会组织的价值判断工具,其特殊性决定了“智能型”环境法典要与时俱进,塑造新型的环境正义理念,包括环境实体正义和环境程序正义。

其一,数字时代的环境实体正义。由于个体之间所能获取的信息是不平等的,加之算法技术对数据的掌握情况存在差异,在实践过程中往往会出现“数据霸权”的现象,数字时代的环境非正义更具隐蔽性和破坏性,信息技术的广泛应用使社会公众对其产生依赖性和信任感,在不知不觉中成为环境非正义所侵害的对象。基于此,实现实体权利和义务的分配正义必须进行相关信息公开和数据解释,依据不同的治理场景,综合考虑各种环境要素类型、参与主体和数据信息情况,合理地应用数字化治理方式,使“智能型”环境法典更加关注环境实体正义。

其二,数字时代的环境程序正义。环境程序正义要求监管者“依良法、施善行”,公正处理环境事务,平等对待环境主体,并依托制度化的保障措施来保证程序的规范、合理[7]。通过数字化方式治理环境问题深度参与了传统环境治理的立法、执行、决策和监督等各个环节,进一步影响环境程序正义。对此,要将机会均等、保障相关主体的参与权和知情权、过程公开以及结果公正纳入到数字化环境治理之中。在数据收集阶段,需要保障相关主体的参与权和知情权;在数据应用阶段,要将程序“透明化”原则贯彻到数字化治理的各个环节。

(二)防患未然,贯彻风险预防原则

以往的环境法律规制程序启动以现实的环境损害发生为前提,采用末端反应规制措施,并通过“肇事者原则”进行责任的界定与承担[8]。传统的模式下技术是清晰可见的,环境规制的主要目标在于保护主体被侵害的法益及补偿主体的利益损失。信息技术时代,数字化环境治理方式介入环境法律规制,推进了国家环境治理,但同时将风险引入规制领域,给环境治理带来了极大的不确定性。

注重事后救济的传统环境法律制度难以应对数字化环境治理带来的巨大风险,为防范这种新型规制风险,应对环境治理过程中的不确定性,在“智能型”环境法典中要开篇明义地确定“风险预防原则”,并且谨慎审思数字化环境治理的全过程,采取动态的风险规制措施。首先,在环境数据的处理阶段,新兴数字技术的应用必不可少,但是要设置信息技术的使用标准,将新技术限制在一定的范围之内,以降低数字化环境治理带来的新型风险。其次,要秉持“早发现、早治理”的原则,建立数据监测预警以及风险评估机制,及时发现环境问题隐患。最后,事前预防机制要与事后救济措施相匹配,正确应用比例原则,综合衡量损益成本,保障事后规制措施的合理性与可行性,防止环境风险进一步演变成环境危机。

四、数字时代“智能型”环境法典的制度框架

数字时代的“智能型”环境法典并不需要将所有规则加以详细规定,法典编纂既要关注重塑环境法律文本,也要纠正对策法学的倾向,立足于未来的环境治理需求,为全球环境法法典化进程贡献中国经验。

(一)实现规则与数字的交互

首先,“智能型”环境法典要实现数字治理方式的法律化。数字环境治理方式更加便捷、高效和智能,使数字代码与法律制度之间的界限日益模糊,以往传统的环境法律规则逐步向“智能型”环境法典过渡。但是由数字环境治理所产生的“数字治理权力”导致了一系列的风险,现阶段要规定数字治理方式法律化的方法和边界,将环境监管法律制度内置于数字技术代码之中,调整数字技术与法律制度之间的关系,强调在环境治理中运用数字手段确定环境规则。

其次,“智能型”环境法典要实现法律制度的数字化。尽管法律代码化将面临重大挑战,将模糊的法律“湿规则”转换为精确的技术“干规则”,必然以丧失法律灵活性和无缝隙性为代价[9]。但是环境法律规则并不能完全数字代码化,而且数字环境治理方式也不能全部法律化,所以规范确定数字化的应用场景,明确什么情境下可以数字化,什么情境下不应当数字化,尤其是信息技术应用能够自动学习,根据具体情形确定法律制度适度数字化的范畴。

(二)建立算法程序监管机制

在数字化环境治理过程中,信息技术的算法程序歧视是引发环境非正义的主要原因。因此,在数据应用的过程中要对偏见算法设置监管机制,并且依据不同的场景动态调整监管措施,以实现环境正义价值目标。

首先,算法程序必须公开。在数字化环境治理过程中,信息技术的算法程序歧视是引发环境非正义的主要原因。通过设置法定公开制度,将算法程序的运行过程和处理结果透明化。算法程序在管理者和被管理者之间筑起了一道“高墙”,造成了二者之间的信息不对称和不平等,但是通过算法程序的公开化将“高墙”打破,使社会大众能够理解算法程序运行流程,从而预防算法程序偏见风险[10]。

其次,设置算法程序解释请求权。此项权利源自于欧盟GDPR(《通用数据保护条例General Data Protection Regulations)》中规定的“算法解释权”(2)欧盟《通用数据保护条例》第22条第3款:针对自动化决策的保障措施,数据控制者应当采取适当措施保障数据主体的权利、自由、正当利益,数据主体有权对控制者进行干预,表达其观点并对决策提出异议。,我国《个人信息保护法》第二十四条第三款也有类似规定(3)《中华人民共和国个人信息保护法》第24条第3款:通过自动化决策方式作出对个人权益有重大影响的决定,个人有权要求个人信息处理者予以说明,并有权拒绝个人信息处理者仅通过自动化决策的方式作出决定。。为了对抗技术掌控者的“科技黑箱”,确保环境治理过程中的数据收集、使用以及分享的合理性,要赋予社会公众以算法程序解释请求权,此项权利要以环境治理相关性为前提,以公众的可理解性和可救济性为目标,以造成或可能造成实然权益损耗为行使条件。

五、结语

我国的法典化进程正在逐步推进,环境法典的编纂已经提上日程,但是鲜有研究注意到数字化环境治理背景下新型环境治理手段带来的风险。一部“智能型”的环境法典是我国环境法法典化的最终形态,首先,要认识到数字化环境治理方式对传统环境法规的冲击,谨慎使用信息技术;其次,环境正义理念是“智能型”环境法典的价值基础,要落实到法典建构的各个环节;第三,不同于以往的环境法律,新的环境法典一定要加强对“数字治理权力”的限制,实现数字与规则的交互,构建算法程序监管机制。建构一部真正将数字技术和法律制度相融合的“智慧型”环境法典仍然前路漫漫,但这是中国法治进程的迫切需要,也是环境法学界的历史责任和使命。