法治宁夏建设：实践基础、现实困境及推进路径

贾德荣 （中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）法学教研部，宁夏 银川 750021）

宁夏回族自治区第十三次党代会报告确立了“依法治区战略”，特别强调要“加快法治宁夏建设”，这是社会主义现代化美丽新宁夏的本质要求在法治领域的内在体现，丰富了社会主义现代化美丽新宁夏的法治内涵，彰显了社会主义现代化美丽新宁夏现代性与法治性的统一，为全面建设经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕的社会主义现代化美丽新宁夏提供了法治指引。

一、实践基础：新时代十年法治宁夏建设的伟大成就

法治宁夏的提出和不断发展，深刻根植于中国特色社会主义法治体系逐步并最终进入新时代的实践基础之上［1］，深深扎根于宁夏法治实际而不断展开。党的十八大以来，是法治宁夏发展最为辉煌的十年，是法治宁夏建设取得伟大成就最为丰富的十年，一系列全方位、根本性、系统性的伟大成就，有力推动了宁夏各项事务治理制度化、规范化、法治化，为继续推进法治宁夏建设奠定了坚实基础。

（一）立法实现了从“有法可依”向“良法善治”的大跨越

一是法规规章体系愈加完善。新时代十年来，宁夏地方立法工作基于任务重、覆盖广、节奏快的特点，秉承“精立多修”原则，确保所立之法立得住、行得通、真管用之需要，根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》等法律的授权，积极作为、大胆探索，加强地方立法，法规规章体系日益完善。例如，宁夏在全国率先开展地方性法规、政府规章和行政规范性文件全面集中清理工作，同步组织开展了党内法规和规范性文件全面集中清理。先后完成了对全区现行有效的266件地方性法规、204件政府规章、4285件行政规范性文件以及897件自治区本级党内法规和规范性文件的全面集中清理［2］，使立法从重数量向重质量实现根本性转变。

二是立法规范性日益增强。立法全面贯彻党的领导这一根本原则，保证立法始终沿着正确政治方向前行。自治区党委制定《关于进一步加强和改进地方立法工作的意见》，把党的领导贯穿到立法全过程；立法始终坚持以人民为中心，切实保障人民群众合法权益。立法坚持问计于民、问需于民，在人民群众重点关注的职工权益保护、校车安全、育龄妇女产假育儿假护理假、民生保障、产权保护等方面全力跟进；坚持科学立法、民主立法、依法立法，立法质量明显增强。立法自觉遵循经济规律、社会发展规律以及立法活动规律，制定的法规规章更符合客观实际，一批社会治理、环境保护、民生保障急需的法规规章相继出台或修改完善。例如，宁夏先后制定了《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》《宁夏回族自治区土壤污染防治条例》等一系列推动经济发展、生态环境保护、乡村振兴、惠民生等重点领域的法规规章，力促立法更富有科学性、时代性和实践性。

三是立法机制不断完善。宁夏不断激发地方立法创造性活力。宁夏创新实行“1234+N”①“1234+N”立法工作机制：制定一个意见，自治区党委办公厅印发了《关于进一步加强和改进地方立法工作的意见》；开展两类审查，对所有立法项目进行立法风险审查和社会主义核心价值观入法入规审查；健全三项论证咨询制度，组织起草部门、有关单位和专家学者召开部门协调会、专家论证会、立法审定会；严把四个关口，细化4个方面16项法规规章草案审查要点，把好地方立法的“法律关”、“政策关”、“质量关”、“规范关”；建立N项立法工作制度，完善征求意见、审查办理、集体审议、立法后评估等9项制度。的立法工作机制，建立并实施立法论证咨询制度，完善征求意见、审查办理、集体审议、立法后评估等制度，推进立法工作制度化规范化；人大立法主动性不断增强。人大代表参与立法积极性普遍增强，人大督查力度不断加大，人大立法主导作用日益凸显。人大积极开展与政协立法协商，建立多个基层立法联系点，确立多个立法信息联络员，立法更符合实际，可操作性增强，备案审查机制进一步完善。备案审查监督体系逐步健全，对所有立法项目进行立法风险审查和社会主义核心价值观入法入规审查，地方性法规规章和各类规范性文件的备案审查实现了全覆盖。

（二）法治政府建设让群众获得感更有成色

一是行政法治理念普遍树立。各级领导干部带头尊法学法守法用法，依法决策、依法治理的自觉性明显增强，法治思维显著提升。广大执法人员依法用权，权利保障理念广泛树立，法治能力进一步提高。

二是法治政府制度体系日渐完善。行政立法工作不断加强，法治基础不断夯实。近年来，先后制定了《宁夏回族自治区重大行政决策规定》《宁夏回族自治区人民政府立法工作规定》等政府规章，开展了规章、规范性文件全面集中清理，编制完成了《宁夏回族自治区法治政府建设实施方案（2021—2025 年）》，用最严格的制度保障法治政府建设。

三是政府职能转变迈上新台阶。扎实推进“放管服”改革，全面推行证明事项告知承诺制，建立市场准入效能评估指标体系，制定优化营商环境的规定，法治化便利化营商环境不断优化。完成乡镇综合执法改革，强化基层执法力量，全面落实行政执法三项制度，积极推进“两法衔接”，健全重大行政决策专家咨询论证制度，全面落实法律顾问制度，执法力度不断增强，执法监督不断强化，行政执法规范化建设持续加强。

（三）司法体制改革让人民感受到更多公平正义

一是司法体制改革不断深化。以审判为中心的刑事诉讼制度改革持续推进，认罪认罚从宽制度适用稳步推进，罪刑法定、疑罪从无原则严格落实，宽严相济刑事政策得到贯彻。法院全面落实立案登记制，实施案件繁简分流工作，强化简案速裁和繁案精审。检察机关发挥“捕诉一体”办案机制优势，推进简案快办，充分发挥了司法的效能。制定、完善办案责任追究办法，监督司法力度不断强化。

二是司法服务功能日益强化。依法维护市场秩序、金融秩序等秩序，开展常态化扫黑除恶专项斗争。依法维护公民个人信息，强化人权司法保障。法院加强一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，推出服务保障“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设、乡村振兴等，大力推进网上立案、调解、开庭等“云诉讼”，积极推进环境资源类案件跨行政区划集中管辖改革，分步实施涉环境资源类刑事、民事、行政案件“三合一”专业审判机制［3］，不断加强环境权益司法保护力度。检察机关深化司法改革，加强“行政执法与刑事司法衔接”工作，推出服务西部大开发战略、服务“三农”、黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设等一系列措施，依法办理环保领域公益诉讼案件，深入开展立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督活动，积极营造法治化环境。

三是司法队伍素质稳步提升。着力提升司法能力，完善法官、检察官入额、遴选、考核、退额等制度，择优选能。强化政法队伍教育整顿，加强领导班子建设，重视培养使用年轻干部，开展法官、检察官大轮训，加强专业化人才队伍建设。

（四）法治社会建设营造了浓厚的法治氛围

一是法治宣传教育有力提升公民法律意识。普法形式不断丰富，“大普法”格局初步形成，普法的针对性和实效性全面提升。坚持以“法律八进”②“法律八进”：“法律进机关”“法律进乡村”“法律进社区”“法律进学校”“法律进企业”“法律进单位”“法律进社会组织”“法律进宗教场所”，开展深度普法宣传。为抓手，深化各领域普法工作，全民法治观念普遍增强。“谁执法谁普法”普法责任制有序推进，促进普法与执法有机融合。建立“四清单一办法”③“四清单一办法”：宁夏为落实普法责任制所确立的“谁执法谁普法”内容清单、措施清单、标准清单、责任清单和《普法工作考核办法》。普法责任制，推动全区各机关带头落实普法责任制。社会主义法治文化建设稳步迈进，法治宁夏底蕴日益深厚。

二是矛盾纠纷预防调处化解机制持续健全。宁夏建立多个“一站式”矛盾纠纷多元调解中心，“人民调解”四张网建设、“塞上枫桥”调解品牌、矛盾纠纷排查调处全覆盖，部门协作、上下联动、齐抓共管、多元化解矛盾纠纷的新格局已形成。支持互联网企业、电商平台构建，完善线上纠纷解决机制，创新信访工作机制，畅通群众诉求表达，有效化解矛盾纠纷。

三是社会治理合力作用增强。宁夏探索社区管理体制改革，全面推行基层社会治理“五张清单”④“五张清单”是指宁夏于2020年制定的《乡镇权力清单指导目录》《乡镇赋权清单指导目录》《乡镇职务服务事项清单指导目录》《乡镇行政执法事项清单指导目录》《县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录》等规范基层社会治理的五部指导性文件。，推动乡镇权责对等、财权事权匹配，开展全区市域社会治理现代化试点，着力打造公共法律服务实体平台网络体系，基层自治走上规范化、制度化轨道。人大作用有效发挥，人民政协政治协商、民主监督、参政议政水平不断提升，爱国统一战线不断巩固和发展，工会、共青团、妇联等群团组织改革不断深化［4］，中华民族共同体意识不断增强，宗教治理法治化纵深推进，平安宁夏建设扎实推进，社会治安形势稳定。

二、现实困境：法治宁夏建设面临的问题和挑战

法治宁夏建设成就令人鼓舞，法治固根本、稳预期、利长远的保障作用得到充分发挥，服务宁夏地方工作大局成效显著，也要清醒看到，法治宁夏的根基仍然较为薄弱，法治宁夏建设与经济社会发展的需求、人民群众对法治的期待还有一定差距，还面临着一系列问题和挑战亟待解决。

（一）地方立法工作仍需完善

一是法规规章起草质量有待提高。例如，法规规章草案中法律规范的逻辑结构不严谨。一般而言，法律规范由条件、行为模式和法律后果三要素构成，各要素必须完整、明确、符合逻辑搭配。宁夏一些法规规章草案中的法律规范要素不明确不具体，条件不明，义务性和惩罚性条款过于密集，导致行为模式与法律后果的配置失衡。还有，一些法规规章草案的立法语言精准性不够，立法用语规范性欠缺，随意用简化词、双关语，法条中政治用语与法律术语混用，用口号性、政策性语言代替法律语言等，这既不利于对法规规章的正确理解，又影响法规规章的严肃性。

二是立法创新性需加强。地方立法应在坚持法治统一原则基础上，紧跟时代的步伐进行创新立法，并突出地方特色。宁夏由于立法创新思维不足，调查研究欠深入，收集民意不全面，立法工作对全区实际情况、立法出发点、法律作用等事项把握不精准，立法模仿、照搬现象还存在，自主性、先行性立法不足。

三是立法监督质量亟待提高。立法监督规范不完善。主要表现为立法审查标准不统一，备案机关进行实质性审查不充分，立法前评估、后评估开展不扎实，社会参与立法渠道不完备，立法监督刚性不强；立法监督程序规定不足。由于立法监督制度的程序规定比较抽象，不易操作，立法监督制度没有发挥应有的效果；立法监督责任缺乏。宁夏相关法规规章中没有明确规定立法监督机关的监督法律责任，出现问题很难追究立法监督机关责任，立法监督的准确性有效性也就很难保证。

（二）依法行政工作有待深入推进

一是行政法治观念与法治宁夏建设要求还有差距。实践中重管理轻服务、重权力轻权利、重实体轻程序等思维还存在，依法行政工作开展不力。一些执法机关及其工作人员还存在权大于法的错误观念，在推进行政工作中，往往无视法律规定，按个人经验喜好行事，或者把法律当成一种工具，执法背离了依法行政的本质要求。部分执法机关在履职尽责过程中片面强调执法的社会效果，重视地方经济发展，忽视执法的法治价值，执法为民的理念没有有效体现出来。

二是执法规范化建设有待继续加强。行政执法不是简单而机械地落实法律条文，而是涉及事实认定、法律阐释、利益平衡等多重因素交织并对其进行评判和处理的过程。虽然严格规范公正文明执法取得一定成效，但在行政执法实践中，执法不严格、不规范、不公正、不文明等现象还不同程度存在。例如，选择性执法、趋利执法、跟风执法现象时有发生，上级干涉下级依法办事、越权失职行为还存在。滥用自由裁量权，滥用行政强制措施，行政失职、行政越权现象时有发生。执法偏离法定程序，出现唯上、唯权执法，以言代法、以权压法现象。行政决策科学化、民主化和法治化不到位。重大行政决策“五大程序”⑤“五大程序”：行政决策必须遵循的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大法定程序。落实不力，民主协商制度功能发挥不彻底，听证制度程序不完善，责任追究不力。

三是行政监督制约机制不健全。宁夏不断加强行政执法监督机制建设，采取包括制定行政监督的地方性法规规章、大力加强执法主体建设、全面进行规范性文件审查备案、执法评议考核等一系列措施，对提高执法公信力起到明显的保障作用，但与全领域监督、全方位监督、全过程监督的要求相比还有一定距离。例如，受监督法律不健全、一些监督主体独立性欠缺、责任追究乏力、技术支撑不足等因素影响，监督边界不清晰，监督手段刚性较弱，重点领域的全主体、全品种、全链条数字化追溯监管、一体化在线监管没有有效建立，行政监督作用没有最大化发挥。

（三）司法权威需持续加强

一是司法体制与司法权独立行使间存在矛盾。司法体制改革成效显著，但司法行政化、地方化问题还没有彻底解决，影响司法权独立行使。二是司法公开还不能满足社会需要。司法公开观念有偏差，司法公开制度不健全，司法公开范围较窄，群众参与意识不强，司法公开功效较弱。三是监督司法需加强。人大个案监督规范性欠缺，监督力度不够。两审终审制执行不到位，再审提起难度较大，内部监督较弱。新闻媒体监督缺乏规范，监督成了“媒体审判”。法律监督上，公诉权与审判监督权、自侦权与法律监督权有冲突，监督力度不足。四是司法人员保障不足。目前还存在对司法人员保障范围不明确，追责规范不完善，司法人员发展受限等问题，影响了司法人员工作积极性。

（四）法治社会建设亟须加强

一是社会治理法治化水平亟须加强。首先，社会治理理念尚未完全树立。传统管理型思维还存在，合作共治理念和依法治理理念不充分。其次，基层社会结构的变化弱化了社会凝聚力。时代变迁打破了乡村的亲缘关系和封闭的社会结构，血缘和地缘关系不断弱化，社会凝聚力较弱。最后，社会治理保障机制支撑不足。社会公共事业发展滞后，自治法治德治相结合的治理体系不完备，社会治理法治化进程较慢。

二是法治宣传教育实效性亟待提高。一些地方重经济发展轻法治宣传教育，对法治宣传教育重视不够。一些地方法治宣传教育重视政府主导作用的发挥，忽略社会力量的参与，较多以会议、文件推动法治宣传教育。法治宣传教育评价体系不健全，普法形式创新不足，普法供给与需求脱节，普法责任制追究不力，法治宣传教育不理想。

三、推进路径：以习近平法治思想引领法治宁夏建设

宁夏要全面贯彻落实党的二十大精神以及自治区第十三次党代会精神，全面贯彻落实习近平法治思想蕴含的马克思主义立场观点方法，运用其科学的思想方法和工作方法指导法治宁夏建设，不断提高法治宁夏建设水平，为社会主义现代化美丽新宁夏建设提供法治保障。

（一）稳步提高立法质量

一是做好立法的重点规划和布局。应抓住“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的历史机遇，围绕自治区第十三次党代会确定的“五大战略”“六新六特六优”产业、打造“九大基地”，加快生态环境保护、基础设施建设、招商引资、服务贸易、自然资源开发以及特色产业等方面的立法，使宁夏的经济社会发展拥有更多、更好的法律保障。

二是创新和健全地方立法机制。进一步发挥好人大在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的统筹安排；完善基层立法联系制度，使立法更符合人民群众需求；完善立法专家顾问制度，让立法专家顾问在立法规划、立法目的论证、立法效果评估等方面充分发挥作用；完善立法制度。建立和完善由专门法治机构组织起草法规规章的工作机制，明确地方立法的权力边界，完善立法协调沟通机制；完善立法效果评估机制，为立法机关高质量立法提供坚实基础。

三是完善立法程序。坚持把立法工作关口前移，健全立法起草、论证、协调、审议机制，进一步拓宽代表、公众参与立法途径和方式，切实提高立法质量［5］。加强立法协商，健全立法征求意见机制，切实增强立法透明度。认真开展审查清理工作，持续加强地方性法规、政府规章、行政规范性文件的废止和修订工作，加大备案审查力度［6］。

（二）扎实推进依法行政

一要继续推进政府职能转变。进一步理顺政府与市场、社会的关系，全面实行政府权责清单制度。推进综合执法、联合执法、协作执法，持续推动执法重心下移，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层［5］。加强数字政府建设，优化创新政府治理流程和方式，促进政府高效履职。

二要严格行政执法。严格落实行政执法“三项制度”，加强行政执法信息化建设和信息共享，加强行政执法信息共享平台建设，健全行政裁量权基准制度，提高执法规范化水平。坚持科学决策、民主决策、依法决策，严格落实重大行政决策程序［5］，严格落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制［7］，不断提高行政决策质量。

三要健全行政执法监督机制。完善行政执法内部监督机制。健全专门的内部监督机构，使执行权和监督权适当分离，明确监督机构职责，强化监督职能，加强行政专门监督和层级监督；完善行政执法外部监督。加快完善全方位、多层次、立体化监管体系，全面发挥人大、司法、社会、新闻舆论监督力量，强化全方位、全流程监督，提升监管的精准性和有效性；加强行政执法监督信息化建设。充分运用大数据、云计算、人工智能等信息技术整合监督信息平台，广泛收集监督信息，实现信息共享，提高监督效率；大力推行“互联网+监管”，构建全国一体化在线监管平台，严格落实行政执法责任制和责任追究制度［8］，督促全面落实依法行政。

（三）奋力维护司法权威

一要持续深化司法体制改革。注重司法体制综合配套改革，继续推行审判权与执行权相分离，继续推进以审判为中心的诉讼制度改革［9］，深化庭审实质化改革，注重完善配套制度，充分发挥庭审功能；全面贯彻简案快审、繁案精审原则。摒弃粗放式办案模式，积极采用繁简分流办案方式，加强审判阶段繁简分流管理，切实提高司法效率。

二要改进司法工作作风。坚决落实以人民为中心的发展思想，深入践行司法为民宗旨，在立案、审判、执行等环节为人民群众提供优质、高效、便捷的司法服务。依法保护当事人诉权，坚决消除各种诉讼障碍，围绕维护司法公正，积极稳妥办理各类案件，切实解决诉讼难、执行难等群众关心的问题。

三要营造良好司法环境。全面深化司法公开，进一步完善司法公开的各项制度，深入推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开，不断提高司法透明度。规范法律适用，严格裁判标准，规范自由裁量权，提高庭审质量。加强法官检察官队伍专业化职业化建设，切实保障法官检察官合法权益，充分保障法官检察官依法履职。

（四）努力构建法治社会

一要稳步推进全域社会治理现代化。大力培育社会治理理念，秉持以人民为中心的理念，坚持治理为民、治理靠民；坚持多元治理理念。改变政府一元管理格局，积极打造政府、自治组织、社会、人民群众共同参与的共建共治共享的社会治理格局；秉持依法治理理念，在法治轨道上推进社会治理现代化；秉持城乡融合理念，摒弃城市中心主义，正确处理城乡关系，坚持走城乡融合发展道路。加强社会治理立法，着力构建“城乡一体、条抓块统”的新型社会治理组织体系。健全自治、法治、德治相结合的社会治理体系，构建完善的公共法律服务体系，提高治理水平。强化科技支撑作用。推进全区范围内信息基础设施建设，建立全域社会治理大数据平台，打造智能化社会治理新模式。

二要加强法治宣传教育。构建“各部门齐抓共管、全社会共同参与”的领导体制和工作机制，按照“谁主管谁负责，谁执法谁普法”的原则，健全完善法治宣传教育制度，综合运用法治理念传播、法律知识普及、法治实践体验、法治文化熏陶等方式，推动全民法治宣传向法治教育转变，普及法律知识向培育法治信仰转变，使法治精神融入社会生活各方面。重点要突出领导干部这个“关键少数”。各级领导干部要牢固树立宪法法律至上的法治观念，带头推进全民普法、带头遵法守法、模范学法用法，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境［10］，不断提高运用法治思维和依法办事的能力。

三要加强法治文化建设。把社会主义核心价值观和中华传统美德融入法治全过程各环节。坚持以人民为中心的发展思想，以全体人民利益为法治建设的出发点和落脚点，把法治建设融入服务人民群众的工作之中，人民群众合法权益得到充分保障，使法治宁夏建设成果惠及广大人民群众，让人民群众有更多的获得感幸福感。