关于耕地内涵与界定的思考

孔祥斌，谢恩怡

（中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193）

党的二十大报告明确指出中国要全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住18 亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，实施山水林田湖草沙综合治理，为全面建设社会主义现代化国家提供资源和生态保障，将耕地保护和粮食安全的重要性提升到新的高度。为了落实国家重大战略部署，自然资源部、农业农村部、科技部，以及中国工程院等都在制定坚守耕地红线、高标准农田建设、耕地质量提升等重大科技战略和管理政策。落实最严格的耕地保护制度，实现粮食安全一系列重大战略目标，要求准确理解耕地保护战略的出发点，科学认识耕地核心内涵，明确与耕地保护目标相衔接的耕地界定方法，方能有效破解耕地保护中政策难点。

1 界定国家和农民利用目标协同的耕地概念具有重要性和迫切性

耕地保护政策制定的初衷是保护耕地的生产能力，生产能力是保障粮食安全的根本[1]。自第三次全国国土调查（以下简称“三调”）以来，为了严格管控耕地数量，党中央、国务院作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的一系列决策部署，地方政府大力实施，稳住了耕地保有量，有效防止“非粮化”。但是，在调研过程中发现，国家和地方政府是进出平衡制度的主要推动者和实施者，农民缺少主动性和参与度，导致政策缺乏可持续性。这是因为国家出于粮食安全的考虑，利用耕地的目标是希望产出更多的粮食保障国家发展。农民作为耕地利用的微观主体，出于经济利益的目标利用耕地，根据市场农作物价格导向调整种植作物，实现利益最大化，由此可以看出，国家和农民之间耕地利用目标的差异。为了弥补两者在耕地利用目标上的差异，地方政府作为进出平衡制度的责任主体，在实施进出平衡制度时付出了大量的人力物力，复垦资金来源缺乏保障等问题突出[2]。由于没有考虑到经济效益决定可持续性，一旦地方政府难以负担进出平衡的费用，那么严格的耕地用途管制制度将无法持续。

究其原因，是“三调”使用土地覆盖类型的调查方法，使得耕地调查结果是“所见即所得”的现状耕地，在耕地利用方式强烈变化和调整频率不断上升的大背景下，耕地概念和界定与国家战略需求存在巨大的鸿沟。国家层面需要的具有生产能力的土地在调查认定方面几乎是空白，导致制定的相关法律法规也仅围绕现状耕地、永久基本农田和高标准农田，忽略了耕地保护的核心是保护土地的生产能力这一内涵。事实上，耕地界定不仅要考虑利用状态，更要考虑本身固有的生产能力[3]。国家基于发展的需要保障粮食安全所以对耕地进行保护，这种保护本质上是对耕地生产能力的保护。而在调查时界定耕地却以“所见即所得”的方式进行调查，现在施行的政策都是保护现状耕地的，忽略其他耕作层良好且具有生产能力的土地，致使耕地保护的范围变窄、管理矛盾和冲突加剧，农民利用土地和配合政策实施的积极性大大降低。解决现有耕地保护政策不可持续的问题，将国家保障粮食安全和农民追求合理利益的耕地目标进行协同是关键所在。界定一个结合耕地固有生产能力和耕地利用状态协同的耕地概念，既能满足国家发展对于粮食需要的目标，又能满足农民追求经济利益的偏好。

2 合理的耕地界定与内涵保障了粮食需求，推动了经济发展

全国土地调查的主要目的是掌握详实准确的土地资源数量与分布情况、国土利用现状和变化情况，是一项重大的国情国力调查[4]。在土地调查中耕地的概念和认定是调查耕地数量的基础，合理的耕地概念和界定是形成数量结果的基础，直接影响到保护与管理的范围，对基于调查结果出台的政策具有重大影响。实践表明，过去合理的耕地内涵既保障了粮食需求，又推动了经济发展。我国改革开放初期，乡镇企业的快速发展和富裕的农民建房，导致了优质耕地资源快速减少，引起中央的高度重视[5]。由于我国缺少国家级层面的土地资源准确数据，存在“土地家底不清”的现实问题，无法制定耕地保护政策。随着工业化的快速发展，“一要吃饭二要建设”的难题凸显。中央决定启动全国第一次土地资源调查（以下简称“一调”），1984 年全国农业区划委员会制定了《土地利用现状调查技术规程》，首次明确了耕地的概念，由原国家土地局主持的“一调”工作正式启动。经过多年调查，查清我国耕地调查的数量为1.30亿hm2。在数量的基础上出台了严格的制度，实施了《中华人民共和国土地管理法》、建立了《基本农田保护条例》《退耕还林条例》、形成了“18 亿亩耕地红线”保护战略、建立耕地占补平衡制度，我国耕地保护制度体系基本建成。在“一调”过程中，农民种植粮食收益较高，利用耕地的方式较为单一，几乎不存在土地利用方式的调整，因此根据“所见即所得”的调查方式并依据这一调查结果制定的政策在“保安全”和“保发展”的目标上起到了重要作用。

“一调”成果在保障国家粮食安全和推动工业化及城市化过程中发挥了巨大作用，由于“一调”技术手段相对落后、调查时间较长，在完整性、现势性、准确性等方面存在一定的缺陷，难以满足国家耕地保护要求，需要更准确的数据为国家出台耕地保护政策提供支撑。为此，2007 年中央启动全国第二次土地调查（以下简称“二调”）。“二调”中，考虑到农民在利用中频繁的调整和耕地生产能力稳定性问题，对耕地概念进行了优化，增加了可调整用地，“二调”的耕地数量为1.354 亿hm2[6]。在此基础上，我国对耕地保护政策进行了调整，在坚持基于“一调”形成的耕地保护政策基础上，提出了“永久基本农田划定与保护”“耕地休耕轮作制度”。“二调”期间，农民对土地利用方式调整频率上升了，但是，当时由于增加可调整用地这一调查方式，耕地管理的矛盾通过耕地分类得到了很好的解决。过去两次土地调查取得了较大的进步，出台的政策也促进了经济发展，由此可见，界定合理的耕地概念和认定方式尤为重要。

2017 年，为全面支撑新时代自然资源管理、更科学有效推进生态文明建设，明确新时代下的国土空间规划体系框架，我国开展了第三次全国国土调查[7]。“三调”基于地表覆盖情况，按实际利用现状调查认定耕地，强调“所见即所得”，取消了可调整地类，根据实际种植情况与耕作层是否被破坏标注种植属性[8-9]。“三调”耕地面积调查结果为1.27 亿hm2。与“二调”相比，耕地数量减少了0.07 亿hm2。由于三次全国土地调查背景不同，耕地利用特征与调整频率不同，耕地概念和认定的参差，调查技术方法的差异，导致不同历史时期耕地调查数量也存在巨大波动，直接影响了国家耕地保护政策的走向，对国家经济发展产生了重大影响。此外，“三调”的结果显示，耕地转为园地、林地、草地等农用地频率上升。已有研究亦表明，我国耕地“非粮化”面积呈显著增加趋势[10]。耕地利用调整频率不断上升是“三调”反映的现实问题，也是以后耕地利用的趋势，如果仍然按照“所见即所得”的调查方法和仅针对现状耕地的保护方式是无法持续的，迫切要求从科学认知层面加强对于耕地内涵与界定的认识。

3 基于粮食生产稳定性和粮食种植适宜性的耕地内涵是国内外的共同认知

国外耕地概念范围更广泛，侧重耕地适宜性来管理耕地。国外由于土地制度的要求不能干预农民的种植方式，对农民耕作方式和耕地利用的管控程度更低，通常通过建立农用地发展权制度、使用经济手段来协调资源保护和农民权益。这种基于粮食生产稳定性的界定方式和粮食种植适宜性的耕地内涵具有借鉴意义。

“万物土中生，有土斯有粮”。联合国粮农组织将耕地定义为短时期内进行种植的土地，以割草及放牧为目的的土地，供市场及自用的菜园和休闲用地。国外用于描述耕地的词汇主要有Arable land、Farmland、Cultivated land 和Cropland。含义为“可耕作”用于生产食物的土地，一般是指种植一年生作物的土地，还包括暂时休耕地、临时用作割草或放牧的土地。尽管已有的国际国外耕地词汇有所存在差异，但对耕地的定义都突出了利用土地并通过种植作物或放牧而生产食物的功能，是“可耕地”的概念。三次国土调查中认定的耕地是种植农作物的土地，调查界定是以地表覆盖类型的认定方法，突出“所见即所得”。与国际国外耕地的概念对比，我国耕地的基本内涵不同，国际国外对耕地的定义范围更广。结合粮食安全的要求和国内外耕地概念的对比，投入少、产出高，同时能够提供稳定粮食生产能力的土地是满足国家战略和人民需求的土地，是“可耕地”的概念范畴，内涵范围比现有土地调查认定的耕地概念范围更广。

为科学评价耕地的粮食生产能力，国内外开展了探索并取得了一定的成果。美国农业部从最小的投入和最高的产出的角度考虑，基于地貌、坡度和土壤条件障碍因素等，构建土地潜力分级评价系统，对美国的土地进行潜力分类，将农用地一共分为八个潜力级别[11-12]。从一级到八级对土地利用的限制程度逐渐增加，依次优先利用为耕地、园地、草地和林地类型。其中一级对任何土地利用没有限制，最适合作物生产；二、三、四级对利用限制程度不断增加，但是依然可以通过一定的投入获得较高的粮食产量；五级以上不适合作物生产。因此，美国农业部把潜力一至四级的土地优先作为耕地，并纳入基本农田管理。欧洲则是利用FAO 土地适宜性评价系统，根据土地利用和土地性质进行匹配分析，对土地进行评价并形成适宜性评价结果[13]。该方法在充分了解土地本身性质的基础上，将土地的性质与特定用途所要求的基本土地条件进行对比，判断土地性质是否满足要求，更强调土地利用的适宜性而不是限制性，大大激发了农民进行农业生产的信心。结合国内外关于耕地的认识和实践，具有粮食生产稳定性和粮食种植适宜性的土地是土地中的精华，称之为“宜耕地”，是耕地保护中应该重点保护的对象。耕地以稳定的粮食生产能力为界定标准，以粮食种植适宜性为核心内涵。由于耕地的生产能力具有稳定性的特征，尽管地表种植的作物不同，其耕作层的地表基质、物质循环和化学反应出现变化，但总体仍保持较为稳定的生产能力[14]。尽管土地对于某种土地利用方式而言具有限制性或适宜性，但仍强调土地本身固有的生产能力[15]。优质的土地资源应当优先用于耕地，以维持生产能力的稳定性和可持续性，保障最优质、最适合作物生长的土地作为耕地，保障投入产出比高。

4 基于耕地生产能力内涵的稳定性、适宜性、可行性和延续性界定方式

目前，我国粮食安全面临国内外粮食供给不稳定和农民种粮收入低导致积极性不高的巨大挑战[16-17]。新冠疫情常态化导致各国屯粮，区域冲突加剧了国际供给的不确定，全球气候变化增加了我国粮食生产不确定性。在保障粮食安全新要求下，在自然资源管理稳定性强烈需求的大背景下，需要协同国家发展目标和农民利用目标，以耕地生产能力为内涵，统筹空间稳定性、质量适宜性、经济可行性和政策延续性的界定方式，恢复可调整用地的界定并纳入耕地保护和管理范畴，把耕地保护措施落到实处。

4.1 科学界定耕地概念，确保耕地空间稳定性

耕地概念是调查界定耕地的数量基础，也是政策制定和保护范围划定的根本，科学界定耕地概念是解决目前耕地保护矛盾的前提。根据耕地稳定生产能力的内涵界定耕地，要求恢复可调整用地的调查和保护，跳出现状耕地的数量限制，保护所有具有粮食生产能力的土地。对于现状耕地而言，具有粮食生产能力的“可耕地”状态更稳定，从保护现状耕地到保护“可耕地”能确保耕地空间稳定性。在农业生产中，受机会成本和比较收益的影响或农业种植结构政策的调整，农民会进行休耕轮作或季节性地选择种植作物进行耕作，土地调查监测中耕地的数量总是处在波动之中，粮食产量也会相应发生改变。但是，粮食安全战略的核心不在于某年的粮食产量增加多少，而在于确保粮食生产能力不降低或提高，只要保证有足够的粮食生产能力，才能够有效地应对自然风险和市场风险。因此，在恢复可调整用地调查的基础上，将耕地保护与当前国家战略要求相衔接，扩展到“可耕地”层面，保护更多具有完整耕作层和生产能力的土地。粮食安全要求耕地具有粮食生产稳定性和粮食种植适宜性。耕地的核心内涵是生产能力，该生产能力具有稳定性和可持续性的特征。耕地保护的重点在于保护耕地的生产能力，在应对突发情况的时候可以通过改变种植农作物保证粮食安全，这就是“藏粮于地”的现实保障。

4.2 优化耕地利用格局，兼顾耕地质量适宜性

“宜耕地”产能高、质量好，是耕地中的精华，也是最符合农业生产的优质耕地，因此，“宜耕地”是耕地保护的重点对象。依据耕地适宜性调整土地生产布局是提高产能的重要手段。因此，将耕地适宜性作为耕地保护的基础，基于耕地的基础设施条件和空间连片性等维度统筹考虑，完善耕地质量提升与保护政策，促进耕地永续利用。通过耕地质量适宜性优化耕地利用格局对于优化国土空间总体布局、实现藏粮于地战略具有重要的理论和现实意义。

4.3 充分考虑农民利益，确保利用经济可行性

农民等微观经营主体是政府意志的执行者，农户耕地保护行为直接决定着耕地保护政策的实施成效。经济可行性是影响农民可持续性耕作意愿的重要因素，这要求耕地保护宏观目标与农民利用微观目的进行权衡。历史上农民为保证耕地的地力进行休耕轮作，近现代以来为追求短暂的经济利益暂时性地调整农业结构，地表覆盖和种植方式可能会发生变化，如种植蔬菜、饲料、油料、糖料等经济作物或茶叶、果树等木本植物。这类“非粮化”行为并不意味着生产能力完全丧失，部分耕地利用方式暂时调整的耕地不降低原有的生产能力的同时可能增加生产能力[18]。同时粮食生产能力具有可恢复性的特点，仍然具有保证粮食安全的根本条件。考虑到农民微观主体保护动力的重要性，耕地保护需要将政府与农民等微观主体的目标相统一，将农民利用需求纳入考虑范围，给予农民调整种植方式的余地，增加政策的可持续性。

4.4 界定稳定耕地内涵，保障政策延续性

通过对比三次全国土地调查中耕地的概念和认定方法，结果发现历次调查中耕地分类方法都有改动和调整，致使调查数量产生波动，耕地保护范围变更。界定稳定的耕地概念也有助于政策延续。调查并管理可调整用地作为“二调”中的创新点，仍然是新时代下进行土地用途管制制度的有力工具。因此，从耕地保护目的是保护耕地生产能力的角度上讲，应该延续“二调”可调整地类的耕地分类思想，承上启下，建立稳定的耕地概念和分类方法。稳定的耕地概念是反映耕地本质属性、激活微观主体保护积极性、解决耕地保护矛盾的治本之策。