关于限制高淳区国土绿化发展的因素分析与对策建议

彭欢

（南京市高淳区林业工作站，南京 211300）

国土绿化工程功在当代，利在千秋。近年来，江苏省南京市高淳区紧扣省、市下达的国土绿化任务，稳步、大力推进绿色国土建设，“绿色高淳”建设以森林与湿地两大生态系统保护为目的，以“五大”森林圈 、“三纵两横”生态廊道为抓手，积极采取多种举措，深挖造林潜力、推进国土绿化工程建设，打造升级版的美丽高淳示范区，扎实推进造林工作。高淳区林业工作站作为全区国土绿化业务指导单位，着重将技术服务工作前移，为8 个街镇提供国土绿化技术服务。目前，高淳区区域总面积为790 km2，森林覆盖面积达180 km2，森林覆盖率达15%以上，林木覆盖率达25%以上。另外，2021 年高淳区完成新增成片造林8.33 hm2，创建绿美村庄10 个，完成退化林和低效林更新改造75.33 hm2。

随着一系列政策的调整(如耕地“非农化”、建设储备用地和民生保障用地等)，原有造林空间已很有限，且受土地资源的制约，国土绿化发展空间已明显不足[1]，因此，高淳区国土绿化发展的重心必须由注重面积转变为注重质量。而在新形势下，林业工作者转变原有的工作方式、创新工作路径的难度较大[2]。在此背景下，笔者拟对目前高淳区国土绿化发展现状进行剖析，并提出进一步推进国土绿化发展的相关对策，以确保全区林地保有量、森林面积、森林覆盖率等保持稳定，进而完善区内生态功能。

1 制约高淳区国土绿化发展的因素

1.1 区位条件差

高淳区区域总面积虽有790 km2，但其中约有50%为固城湖、连片养殖塘、沟叉等圩区，沟叉交错，河网密布，水产养殖面积达1.33×104hm2以上，可用于造林的地块“先天不足”，且已有林地大多在道路或圩堤两侧呈线状分布，或在圩区村庄周边零星分布，很难有成规模的林地。因此，高淳区圩区各街镇的林木覆盖率很难超过10%。

1.2 国土绿化外部环境改变

2021 年，中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，要求各地严格控制耕地转为其他农用地，严格控制耕地转为草地、林地和园地等[3]；同年年底，中华人民共和国自然资源部、国家林业和草原局联合印发了《关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知》，要求今后国土绿化要有规划，先进行摸底调查，然后下达国土绿化任务，并需及时开展绿化造林空间适宜性评估。这些均给国土绿化带来了一定的限制，再加上苗木行情的走低，以往大规模进行国土绿化的方式，逐步变为“见缝插绿式”国土绿化[4]。

1.3 挤占已有林地资源

2021 年—2022 年，高淳区在保障性住房、基础设施和企业厂房等的建设上，不可避免地占用了部分林地，现已审核、审批的建设用地使用林地面积达8 hm2；2023 年—2025 年，计划建设项目数量有增无减，这将进一步压缩宜造林地面积。同时，根据国土部门“进出平衡”的要求，部分宜林地成为耕地的补充，这又进一步压缩了今后国土绿化的“潜力”。此外，因洪水等不可抗拒的客观原因，造成了林木大量消耗，又挤占了不少林地资源[5]。

1.4 林分结构比例失衡

自20 世纪70—80 年代以来，高淳区大规模国土绿化主要分布在漆桥、固城、东坝和桠溪四个街道的游子山、花山和三条垄等地，种植树种大多以马尾松、杉木和黑松等绿化先锋树种为主[6]。然而，如今这些树木已进入成熟林和过熟林龄组，林分结构失衡，长势逐渐衰败，森林病虫害多发，且极易引起森林火灾。例如，马尾松和黑松饱受松材线虫病的侵害，无法根治，只能伐除；杉木由于其材径小、更新费用高，种植的生态价值较低[7]。

2 高淳区今后国土绿化的方向

2.1 以考核为抓手，深入推进林长制的落实

高淳区应牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，在全区全面建立林长制体系，让各镇街及有关单位做到“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”，从上到下，全面建成林长、监督员、护林员网格化三级林长制体系。目前，高淳区林长制的实施面积为9 311 hm2，共设立区级总林长2 名、副总林长4 名，设立街镇级林长67 名、村级林长102名，聘请生态护林员259名，努力实现全区森林资源“一增、二保、三防”的目标。

2.2 科学谋划，提前布局

高淳区依托森林资源“一张图”和“林地变更”等工作压实属地责任，通过年底考核工作，提高各街镇及有关单位对国土绿化工作的重视程度，提升国土绿化生态建设氛围。同时，根据现有林地资源现状和全区宜林地情况，将国土绿化目标分解落实到各街镇及有关单位，分解好年度的绿化任务，确保森林覆盖率和森林蓄积量持续稳定增长，有效推动国土绿化责任层层压实[8]。

2.3 拓展“增绿”范围

根据“三调”结果和国土空间规划，高淳区要综合考虑土地利用结构、水资源条件、土地适应性等客观因素，科学划定并合理安排绿化用地。例如，在圩区，鼓励在“四旁”（ 水旁、路旁、村旁、住宅旁）进行绿化，积少成多；在丘陵地区，鼓励通过农村土地综合整治，利用废弃闲置土地增加绿地；在各街镇，鼓励各街镇结合高标准农田建设，因害设防，科学规范建设农田防护林，并对退化的林地进行提档升级。据统计，2022 年，游子山国家森林公园落实了市民及区四套班子义务植树基地，并申报了市级义务植树基地补助项目，区四套班子领导带领区级机关干部和市民（共200余人）开展了义务植树活动，共栽植榉树2 000 多株；高淳区累计在“四旁”植树19.1 万株，更新完善农田林网控制面积893.33 hm2，完成绿美村庄建设13 个；阳江镇胜利圩结合省级公益林改造进行了退化林、低效林改造；高淳区林业工作站协助阳江镇完成了市级项目立项，编制了采伐作业设计、低效林改造作业设计，共完成低效林改造75.33 hm2。

2.4 提升森林生态效益

以“培育健康、稳定、优质、高效的森林生态系统”为目标，主要对低效次生林、退化国外松林和退化杉木林等进行林相提升。由于该项工作投入资金较大，可结合多项工作同时开展。例如，结合高淳区松材线虫病防控五年攻坚行动，在清除染病死亡松木的同时，及时在梅雨季节补植阔叶树树种（麻栎、榉树、女贞等乡土树种），逐步改善林分结构，提升林区稳定性；结合森林抚育工作，及时清理林下可燃物，有效降低森林火灾风险[9]。

2.5 加大执法监督力度

高淳区要积极强化各级责任主体的森林资源保护意识，深入开展林业普法宣传教育活动，全面加强林业执法监督力度，建立多部门联合工作机制，按照案件查处到位、林地回收到位和责任追究到位的标准，坚持“不动摇、不松劲、不开口子”，做到依法整改、从严整改。

3 结 语

近年来，高淳区经济高速发展，确保区内林地保有量、森林面积、森林覆盖率等的稳定，完善区内生态功能，成为了当地保证国土绿化健康发展的主要工作。今后，高淳区需围绕“在哪里造林、选择什么树种、选择哪种造林技术、后续如何管护”这些问题，建立一套适合高淳区国土绿化发展的模式[10]，狠抓组织发动、明确责任、技术服务、管护巩固和绿色督查五方面工作的到位情况[11]，守护好国土绿化的“底线”，统筹好山水林田湖草沙系统治理，走科学、生态、节俭的绿化发展之路，突出重点地段、核心片区、特色产业，在关键节点抓推进，从而全面提升高淳区绿化造林的质量和效率。