实现价值共创：公共服务数字化改革的新理念与新路径

张鸣

治国有常，而利民为本。公共服务，一头连着党和政府的初心，一头连着人民群众的民生福祉。习近平总书记反复强调，推进基本公共服务均等化，让发展成果更多更公平惠及全体人民。而在数字时代，提高公共服务水平必然要运用数字化改革的理念、思路、方法、手段去促进民生福祉的优质共享，这也向我们提出了公共服务数字化改革如何实现价值共创的重要命题。

一、公共服务数字化改革价值共创的时代呼唤与主要内涵

（一）公共服务数字化改革价值共创的时代呼唤

1．以人民为中心的发展思想的价值追求和实践指向

以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。在十八届中央政治局常委同中外记者见面会上，新任中共中央总书记习近平庄严宣示：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[1]由于新时代社会主要矛盾的需求侧已经由“人民日益增长的物质文化需要”转化为“人民对美好生活的需要”，以人民为中心的发展思想基于破解美好生活的制约因素，高度重视发展成果由人民共享，尤其是通过公共服务提质维护社会公平正义。2013年11月12日，习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“我们要在不断发展的基础上尽量把促进社会公平正义的事情做好，既尽力而为、又量力而行，努力使全体人民在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。”[2]

这种价值追求在共同富裕战略目标提出后进一步细化落实为政府政策的实践指向。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上明确将基本公共服务实现均等化作为全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展的主要标志，同时在实践层面围绕人民群众最关心的公共服务事项提出一系列政策要求，“要加大普惠性人力资本投入，有效减轻困难家庭教育负担，提高低收入群众子女受教育水平。要完善养老和医疗保障体系，逐步缩小职工与居民、城市与农村的筹资和保障待遇差距，逐步提高城乡居民基本养老金水平。要完善兜底救助体系，加快缩小社会救助的城乡标准差异，逐步提高城乡最低生活保障水平，兜住基本生活底线。要完善住房供应和保障体系，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举，因城施策，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给，重点解决好新市民住房问题。”[3]在党的二十大报告中，习近平总书记再次就提高公共服务水平作出部署：“采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”[4]

可见，通过提升公共服务质效，形成人民群众看得见、摸得着、真实可感的美好生活图景，进而实现社会公共价值最大化是以人民为中心的发展思想始终不渝的价值追求。这种价值追求落实到实践上，就是要在政策过程中坚持问题导向、需求导向，完善公共服务体系，扩大高品质公共服务供给，破解服务供给过程中的各种堵点、痛点。

2.数字中国建设的内在要求

2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中提出推进数字中国建设，对国家信息化发展作出新的战略部署。数字社会建设是构建数字中国蓝图的重要内容，是推进中国式现代化的重要手段。其中，拓展数字化公共服务在数字社会建设中处于首要地位。习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心的发展思想，推进‘互联网+教育’‘互联网+医疗’‘互联网+文化’等，让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。”[5]根据习近平总书记的战略部署，2016年国务院发布的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（以下简称《意见》）从融合升级平台渠道、夯实支撑基础、加强组织保障三个方面提出优化政府服务的具体举措。值得注意的是，《意见》十分注重动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系。为此，《意见》要求构建政府、公众、企业共同参与，优势互补的政务服务格局，并提出通过开放网上政务服务资源和数据，鼓励企业和社会开发利用创新服务供给模式。2021年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）专设一篇“加快数字化发展 建设数字中国”，其中加快数字社会建设步伐的首要任务就是提供智慧便捷的公共服务，并从公共服务机构资源数字化、推进线上线下公共服务共同发展、鼓励社会力量参与“互联网+公共服务”等方面提出了公共服务数字化转型和创新服务模式的具体任务。2022年6月印發的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），将公共服务高效化取得重要进展作为数字政府建设的主要目标之一，指出提升公共服务能力目的在于不断满足企业和群众多层次多样化服务需求，并从打造泛在可及的服务体系、提升智慧便捷的服务能力、提供优质便利的涉企服务、拓展公平普惠的民生服务四个方面提出具体要求。

通观上述三份文件，均把价值共创作为拓展数字化公共服务的核心理念、思路及实施手段。一是在理念上突出精准对接并满足全体人民的服务需求。上述文件均清晰表达了运用数字化技术和手段破解群众企业急难愁盼问题，以更好满足人民对美好生活的追求。二是在思路上注重基于协同共创的公共服务合作生产。数字技术的发展为社会多元主体参与公共服务共同生产提供了机会。上述文件均提出通过开放共享政府数据资源鼓励公众、企业、社会机构等共同参与公共服务的生产提供，使社会力量在公共服务共同生产中发挥重要作用。由此，在推动以公共价值牵引公共服务供给的同时，为公共服务价值由全社会共同创造提供了条件。三是在实施手段上强调围绕用户视角“一件事”进行整体联动。上述文件均聚焦事关群众切身利益的事项进行服务设计，强调基于用户视角开展“一业一证”“多卡合一”“多码合一”等事项集成化办理，推动在政府内部围绕“一件事”进行整体联动式的价值创造。

（二）公共服务数字化改革价值共创的主要内涵

价值共创理念起源于市场营销领域的研究。服务主导逻辑的价值共创研究认为，价值由顾客决定和共同创造，其在顾客消费和使用服务时产生。因此，顾客是重要的价值创造者，顾客通过购买产品服务并加入自身的个性化知识和技能来实现服务的价值属性，从而为自己创造出使用价值，实现价值共创。随着价值共创在商业领域蓬勃发展，其影响逐渐扩散至公共服务领域。有学者指出，价值共创是公共服务合作生产的新趋势，公共价值创造的服务目标、“去中心化”的多元主体参与，以及遵循服务管理的公共服务生产逻辑是实现公共服务价值共创的主要路径[6]。基于对电子政务服务的考察，研究发现电子政务服务价值共创过程中存在角色转换、信息透明、持续对话与持续迭代四种基本特征[7]。同时，部分学者对如何实现价值共创的公共服务生产模式进行了系统考察。在社区公共服务供给方面，基于复杂适应系统视角的研究发现价值创造者（社区居民）—代理人（街头官僚）关系为重新思考公共服务组织与服务使用者提供了概念框架，公共服务组织与服务使用者、政府和个体之间的关系决定着社区公共服务的价值共创[8]。此外，资源禀赋在主体间的分布不均是价值共创生产模式得以实现的基础之一，而数字平台与技术能在更大范围内激活资源，形成价值共创的生态系统，纾解社区公共服务均等化差距[9]。在城市公共服务供给方面，通过对街道公共服务生产的研究发现，城市基层公共服务价值共创模式的实现依赖于相关要素的有机互动，居民参与、主体间关系建设、服务创新、知识的挖掘与应用构成了价值共创模式的基本要素[10]。

根据以人民为中心的发展思想和数字中国建设的内在要求，结合以往相关研究成果，公共服务数字化改革价值共创的内涵为：在以人民为中心理念的引领下，聚焦人的全生命周期公共服务优质共享，在党的领导下政府系统内相关机构与社会多元主体合作形成具有整体性和开放性的公共服务供给体系，并依托数字技术推进公共服务供需精准匹配、服务方式智慧便捷、服务覆盖公平普惠，最终实现公共服务全社会优质共享，有效增强全体人民追求美好生活的能力和生活的获得感、幸福感、安全感，进而推动社会均衡发展。这一内涵的结构要素包括以下四点。

第一，以满足全体人民公共服务需求的公共价值引领公共服务供给侧改革。现代政府存在的价值是为了满足社会公共需求。[11]尤其是与人民生活息息相关的公共服务改革，必然要在以人民为中心理念的引领下，为全社会创造公共服务价值，破解以往服务供给“供非所需”“供不应需”的结构性矛盾。

第二，通过多元主体合作推动公共服务供给体系的系统重塑。价值共创是公共服务合作生产的发展趋势，这一趋势要求围绕解决人的高频需求和关键问题，在党的领导下政府、企业、社会组织、自治组织、群众等主体高效协同，形成具有整体性和开放性的公共服务供给体系，并通过改革创新、制度重塑推动公共服务的多样化、立体式供给，打造一系列多元联动的场景式公共服务。

第三，运用数字技术实现公共服务供给多跨协同的流程再造、模式重构。在运用数字技术将物理空间数字化、网络化、物联化、智能化的基础上，公共服务数字化改革一方面推动公共服务供给体系内各主体跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的有效互动、资源共享、优势互补，从底层逻辑上构建与数字时代相适应的公共服务协同供给模式；另一方面，促进公共服务供给模式创新，即依托数字技术实现服务需求精准识别、服务策略精准集成、服务供给精准触达、服务效果精准评估。

第四，价值共创的结果体现为全体人民感受到的效用增加。公共服务数字化改革价值共创是为了所有人的自由全面发展。因此，价值共创的结果就体现为全体人民在日常生活中普遍、真实感受到的效用增加，这种效用的衡量标准不仅仅甚至主要不是单纯的经济利益，而更多体现为主体的主观获得感和满足感。

二、公共服务数字化改革价值共创的运行框架

（一）公共服务数字化改革价值共创运行框架的理论基础

正如习近平总书记所指出，“幸福生活都是奋斗出来的，共同富裕要靠勤劳智慧来创造。”[12]公共服务数字化改革价值共创也必然要通过合适的方法和运行框架加以落地实现。换言之，即要对公共价值创造过程进行有效的管理。对此，美国学者马克·H·穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》一书中正式提出了公共价值管理理论，以及创造公共价值的主要途径——“战略三角模型”。穆尔的“战略三角模型”具有鲜明的结果导向，强调公共价值来源于社会价值，由公众和政府共同决定，核心内涵是政府的产出要满足公众需要，以实现对社会公众有价值的结果[13]。同时，“战略三角模型”作為政府战略管理工具，用于帮助公共部门管理者寻找、抓住各种机遇，以充分创造公共价值。围绕这一目的，政府需要在相关工作开展前，确定组织的使命，并将使命传达给组织其他利益相关者。在确定目标后，组织进行战略执行，一方面要争取法律和政治上的支持，即必须能够持续地从政治环境中得到授权和资金；另一方面，组织必须具有运作和管理上的可行性，即相关机构应利用和运作组织内外部的操作资源（财政、职员、技能和技术），以满足公共价值产出的需求，同时通过网络化治理（构建并维持公共、私营和非营利组织的同盟）来提供公共价值，顺利完成授权的行动[14]。由此可见，使命、权威与合法性、运作能力构成了“战略三角模型”的三根支柱，实现了对新公共管理工具的改造。此外，穆尔的理论在聚焦公共价值创造的同时，十分关注公共价值管理中的绩效评估。穆尔认为，开发用于支持价值创造战略执行的评估系统不仅有助于辨别“战略三角模型”每个点上要做的工作，还能获知具体工作的影响力如何。“战略本身是不断变化的，所以支持战略执行的绩效评估系统也得不断变化。开始时，从来没有永恒不变的关于价值的政治协议，也没有一个衡量它的、完美的科学方法。”[15]穆尔指出，衡量公共价值的有效系统应综合使用过程评估和结果评估，因为除了创造预期结果方面的工具性价值，某些过程的特性在公共部门中是有价值的。

在穆尔的开创性研究之后，学界对公共价值实现过程进行了持续研究。影响较大的价值生命周期模型从上游、中游和下游对公共价值实现过程的主要环节进行了界定。上游主要涉及价值产生和价值识别，其中价值识别需要考虑识别工具的可用性、差异性和限制性，其方法主要包括在决策制定和分析过程中通过民意调查、投票、文本分析和其他参与机制吸纳各种利益相关者和公众的意见，在此基础上对不同价值进行排序并确定优先级[16]。中游涉及价值工具和价值执行。在价值工具方面，由于公共价值有多种实现方式，因此包括了政治、社会、经济以及技术领域的一系列工具。在价值执行方面，学者布鲁因和迪克概括了三种主要机制，一是等级机制，通过政府的监管和罚款等实现公共价值；二是网络机制，政府创造条件促使不同主体在谈判、协商的互动中达成公共价值；三是市场机制，政府策略性地利用市场力量以实现公共价值[17]。下游涉及价值实现和价值结果，其中价值结果即公共价值的实现程度和效果，体现为服务对象感知到的效用、结果，及其与预期价值之间的关系，回答产生什么产出和结果的问题[18]。

（二）公共服务数字化改革价值共创运行框架的构建

就实践指向而言，公共价值管理理论与公共价值生命周期模型倡导的运行机制是高度一致的。首先，在价值识别阶段，要了解服务对象的价值偏好，准确识别其价值诉求，也即穆尔强调的政府的产出要满足公众需求。其次，在价值执行阶段，要运用相关价值工具和执行机制确保公共价值的有效实施，这也是“战略三角模型”发挥其战略工具作用的关键环节。最后，在价值结果阶段，要构建穆尔提出的用以支持战略执行的绩效评估系统，对价值实现程度开展评估。综上所述，结合公共服务数字化改革价值共创内涵，构建了公共服务数字化改革价值共创的运行框架（见图1）。

该框架的运行流程同样始于公共价值识别，要求公共服务供给方在投送数字化公共服务之前，应通过多种方式对服务目标群体的现实状况进行调查，准确把握、分析预测用户需求。在此基础上，根据目标群体需求明确拟投送数字化公共服务的性质、特征、场景，为“战略三角模型”有效运用奠定基础。

进而，依托“战略三角模型”进行公共价值执行。其中，使命维度主要指向组织目标、数字化应用开发目标。具体而言，组织目标即作为公共服务供给方的政府部门、社会组织等应根据目标群体实际情况和需求确定清晰、可衡量、可达成且各方认同的服务投送目标；数字化应用开发目标则基于组织目标进一步细化明确具体领域、具体场景的服务投送目标。权威与合法性维度主要涉及党建引领、顶层设计和标准规范。党建引领能够克服公共服务多中心合作生产存在的不足，实现有序合作生产并走向公共价值共创[19]。公共服务数字化改革中的党建引领就是在以人民为中心理念引导和党的政治领导掌舵下，推动党组织有效嵌入行政、社会与市场力量中，推进资源整合、功能融合，从而形成具有整体性和开放性的公共服务供给体系。顶层设计指高层级政府完善公共服务数字化改革价值共创的政策文件和政策实施机制，确保价值执行过程权责明晰、行为有据、运行顺畅。标准规范不仅是巩固和推广改革成果的重要手段，更是公共服务质量管理和机制创新的基石和动力。公共服务数字化改革应通过建立标准规范体系为价值共创提供操作规范和权威依据，同时巩固改革成果，促进服务供给的流程再造、机制优化、制度重塑。运作能力维度主要包括合作能力、管理能力、资源能力、技术能力。公共服务数字化改革的价值共创除了需要资源能力和技术能力的“硬”支撑外，合作能力、管理能力对于实现价值共创也具有重要作用。明晰公共价值之后，政府应主要通过网络化治理来提供公共价值[20]。加之政府在合作网络中往往发挥领导者、动员者、监督者的作用，因而政府建构和管理合作网络的能力，以及体现出来的合作诚意、合作技巧是公共服务价值共创不可或缺的必要条件。而在项目实施过程中，有序合作生产网络的运转与维持需要有效的管理，以完备的管理机制和高素质管理团队为代表的管理能力对于形成“生产”合力从而推进价值共创同样必不可少。

紧接着价值结果，服务效果绩效评估系统通过构建公共价值实现效果评价指标体系并利用数字技术进行全时空多维度绩效信息采集，对价值实现效果进行实时评价。与此同时，评估系统对公共服务的提供者、生产者和消费者进行价值实现效果反馈及问题诊断，持续改进对公共价值的识别和执行。由此，形成“价值—行为—结果—反馈—改进”的公共服务数字化改革价值共创闭环运行框架，确保公共价值在迭代循环中不断“扩大再生产”。

三、公共服务数字化改革价值共创的实现路径

依据公共服务数字化改革价值共创的运行框架，结合当前数字化改革实际，加快实现公共服务价值共创可从以下五个方面着手。

（一）人机协同准确识别、整合服务需求，牵引公共服务价值共创

公共服务需求呈现出多元化、复杂化特征，而且相较企业服务，公共服务需求的识别还会遇到来自减少误差、准确辨识、整合需求等方面的困难[21]。因此，只有通过人机协同、优势互补的方式，才能准确识别、整合服务需求，从而有效牵引公共服务供给侧价值共创。一方面，运用数字技术开展服务需求全域融合感知与识别。利用数字技术全天候、智能化的优势对行政服务中心、政务服务网站、主流媒体、网络平台中的公共服务需求进行大数据挖掘和分析。同时，建立公共服务需求在线点单平台，建设服务需求自主表达和服务项目库、活动库点单场景，对群众服务需求进行智能分析和归纳整合，当需求强度达到阈值时自动触发供给机制。另一方面，利用网格化管理和专业团队精准捕捉服务需求。一是通过网格化管理打通感知群众需求“最后一米”，尤其对于数字弱势群體，应由村社干部、网格员代表其进行需求表达或服务点单，从而补充、修订大数据分析结果。二是利用专业力量开展服务需求细颗粒度分析。利用专家团队、调查公司对特定群体的需求进行深入分析，如运用扎根理论、内容分析法对留守老人小孩、农民工等的访谈资料中传达价值偏好的特定词语和短语开展细颗粒度分析，进一步摸清服务诉求。

（二）强化党建与标准推动，引领公共服务价值共创

由于党坚持以人民为中心理念，因而党建引领本质就是对公共价值的引领。为更好发挥这一优势，应推动党的组织链条延伸到城乡生产生活的各领域各环节，使基层党组织深度融入社区治理网络，在深入联系群众的过程中及时发现识别群众需求。在服务供给过程中，进一步发挥党统筹协调领导作用及合纵连横组织优势，打破部门间、地域间、不同主体间条块分割、碎片化的合作困境，打造多跨协同的一体化服务供给体系。同时，探索“党建+群团”“党建+社工”“党建+网格员”等服务模式，更快更精细回应不同服务需求。在服务结束后，以党组织带领群众有序开展服务价值绩效评估，并通过党组织的纽带反馈群众意见建议。此外，要建立健全公共服务价值共创的标准规范体系。通过建立服务公开承诺制度，倒逼服务提供者进行服务资源、服务内容、服务流程的梳理与优化。通过引入公共服务质量管理模型和标准化管理体系，推动各类服务提供者完善服务模式，开发服务技能，并在统一框架下相互学习、推广创新，加快从质量管理到质量卓越的跨越。

（三）科学设定使命目标，促推公共服务价值共创

应面向需求并聚焦提升托育、教育、就业、医疗、养老、居住等关键公共服务办事体验，科学设定服务组织、数字化应用开发目标，以清晰、可衡量的方式进行呈现并传达给公共服务供给侧各利益相关者，尤其是乡镇、村社等基层组织，从而促推各方朝着服务目标开展步调一致的集体行动与合作生产。在此，有两个问题值得注意：第一，要在政绩追求和服务对象需求之间达成平衡。从以往情况看，政府出于政绩追求千篇一律地投送某种公共服务会导致大量资源浪费，不仅无助价值共创，反而造成价值共损。鉴于此，公共服务价值共创的目标设定必须要在政绩追求和服务对象需求之间达成平衡，从而增强目标价值的合法性与各方认同度。第二，要在理想状态和现实实际之间达成平衡。全民畅享数字化服务是公共服务数字化改革价值共创的理想状态。然而，仅从理想状态出发设定数字化应用的开发目标，进而据此考核用户活跃度、访问人数等，往往会脱离实际场景，导致数字服务“中看不中用”和群体间“使用鸿沟”扩大。因此，数字化应用开发目标的设定应通盘考虑各种使用场景，提供多种服务接入方式和备选服务方案。

（四）提高项目实施运作能力，保障公共服务价值共创

运作能力强调达成价值目标的能力，资源、技术能否获得以及是否具备较强的合作、管理能力，对于目标的实现均十分重要。在合作能力方面，政府应搭建合作协商平台，将居民、企业、社会组织等多元主体纳入项目实施过程，培育各种伙伴关系以形成多样化的合作生产方式。同时，优先在与民生紧密相关、公众需求迫切的领域推进公共数据开放利用，探索公共数据授权运营。在管理能力方面，建立健全公共服务数字化改革项目宣传推广、运营维护、绩效管理、人才招募等机制，破解以往数字化服务项目重建经管的弊端。在资源能力方面，改革政府大包大揽的模式，鼓励推广PPP模式，打破相关规定对社会资本参与公共服务项目的束缚，吸纳一切可以利用的社会资源，更高效地实现价值共创。在技术能力方面，高层级政府应统筹加强对通用算法、模型、组件、模块的开发，迭代升级现有通用工具和组件，并加强对自然语言处理、视频智能分析、语音智能问答等技术的研发应用。同时，打造基本公共服务数字化应用，实现人口情况、服务设施、资金投入“一站研判”，服务事项“一键触达”。

（五）优化服务效果绩效评估系统，提质公共服务价值共创

建議借鉴绩效评估中经典的“4E”（包括经济性、效率性、效果性、公平性评估）评价法，构建公共价值实现程度评价指标体系。在此基础上，综合运用大数据采集、问卷调查等手段收集数据，统计分析、模糊综合评价、数据包络分析等方法进行分析。与此同时，建立公共服务价值评估结果数据库和公共服务价值供需匹配指数，利用数字技术分析预测功能，结合专家分析意见，开展价值实现的问题及其原因诊断，及时向价值识别、价值执行的相关方进行反馈。据此，动态调整优化公共服务需求识别和生产供给模式，尤其是财政资金分配方式，推动公共服务价值共创不断提质。

基金项目：国家社科基金青年项目“承诺制改革背景下地方政府监管质量影响因素及提升机制研究”（项目编号：20CZZ016）、浙江省哲学社会科学规划课题“市场进入类跨部门审批事项‘最多跑一次’改革成效测评与政策完善研究”（项目编号：119NDJC289YB）的阶段性研究成果。

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作 者：中共浙江省委党校公共管理教研部副教授，浙江省“八八战略”创新发展研究院研究员

责任编辑：钟学丽