乡村产业振兴中的政企合作及其社会基础——以湖南省B县黄金茶产业开发为例

贺林波 李 甜

党的十九大报告指出,“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。实现乡村振兴,产业兴旺是基础。乡村振兴战略的实施要从振兴乡村产业开始。

当前,振兴乡村产业主要通过以下三种途径。一是加强生态保护,开发休闲旅游产业。习近平指出,“绿水青山就是金山银山”。加强乡村生态环境保护,恢复乡村绿水青山,在此基础上开发休闲农业产业,可吸引大量休闲旅游消费者(孙希国,2019)。二是利用比较优势,开发乡村特色产业。中国乡村特色资源丰富,地理气候小环境差异明显,开发乡村特色产业,可利用自然特色资源的垄断优势,实现乡村产业兴旺(郝华勇,2018)。三是集中流转土地,开发规模农业。农村劳动力外出务工较多,本地劳动力稀缺,大量耕地无人耕种,集中流转土地,有利于实施机械化耕种,减少对农业劳动力的需求,降低农业生产成本,提高农业产业规模(张益丰等,2019)。

开发乡村产业前期投入大,利润率低,投资回收慢,自然或市场风险较大,若无政府支持,企业缺乏投资动力。政府支持的方式包括三种。一是提供项目。企业开发乡村产业时,可向政府申请或由政府主动打包项目支持,以项目资金补贴减轻乡村产业开发的压力(贺林波,乔逸平,2020)。二是制定优惠政策。政府可在税收、行政事业性收费或土地价格等方面,制定优惠政策,降低乡村产业开发成本,引导企业参与乡村产业开发(胡历芳等,2019)。三是打造优良营商环境。政府可在行政审批、检验检测、咨询投诉和社会治安等方面优化程序,方便企业办理乡村产业开发中的各项手续,降低企业运营的交易成本(张亮,李亚军,2017)。

开发乡村产业极其依赖政企合作,如何正确处理政企合作关系至关重要。在2016年全国“两会”上,习近平会见工商界代表时指出,新型政商关系概括起来说就是“亲”“清”两个字。“清”表示政企合作要“清白”,受党纪、国法或政策等规范约束,“亲”表示政企负责人非正式关系要“亲密”,受人格、社会阶层或社会伦理等因素影响。已有文献大多从制度层面研究政企合作,但多将非正式关系视为影响政企合作的不利因素,强调非正式关系是破坏制度的主因。在对策研究上强调制度建设,希望通过完善制度来加强监督,防止政企合作异化(罗党论,应千伟,2012;潘越等,2015)。

然而,乡村产业开发中政企合作嵌入在非正式关系之中,“清白”的政企合作嵌入在“亲密”的非正式关系之中,仅将非正式关系视为不利于政企合作的因素,不深入研究非正式关系对政企合作的积极作用及运作机制,相当于否认“亲密”非正式关系对“清白”政企合作的积极作用,无法全面掌握政企合作形态及社会基础,由此提出的规范政企合作的政策建议大多缺乏针对性。本文回顾了乡村产业发展与政企合作的演变历程,描述乡村产业开发中非正式关系这一社会基础对政企合作的影响,运用湖南省B县黄金茶产业开发案例,分析非正式关系影响政企合作对象与内容选择的方式,以及非正式关系形成的“差序”格局化解政企合作障碍的过程,最后阐明“家国情怀”伦理原则支持的非正式关系提升政企合作境界的原理,为完善或规范政企合作提供理论依据(见图1)。

作为个案研究,本文的主要目的在于细致剖析乡村产业开发中政企合作的微观机制,关心具体场景中政企负责人以何种“态度”对待彼此,如何理解态度背后的行动伦理。乡村产业类型多样,政企合作在乡村产业开发中的作用方式也有所不同,但政企合作中人的行动总是遵循特定的行动伦理。政企合作和行动伦理发挥作用的过程,最终落实到人际互动中的细节,而这些细节将很大程度上决定政企合作与乡村产业开发的成败。通过挖掘人际关系中的特殊心态,加深对政企合作及行动伦理的认识,是本文案例研究的意义所在。

一、乡村产业发展与政企合作演变

在西方经济学经典理论中,政企边界清晰、“有限政府”等是市场经济发展的前提条件。政府职责局限在维持市场秩序、提供社会福利和实施宏观调控等方面,除政府采购外,大多不需要与市场主体进行合作。但是,西方经济学理论是在西方国家成熟的市场经济条件下提出来的,不能盲目套用在中国经济发展上来解释政企关系(兰小欢,2021)。在中国国情下,开发产业发展经济不仅需要政府维持市场秩序、提供社会福利和实施宏观调控,更需要政府深度参与产业开发过程。有学者认为,地方政府竞争是中国产业开发经济发展的主要驱动力之一。地方政府竞争的主要方式是招商引资(周业安,2003)。地方政府通过设立产业园区、争取产业项目、给予税收优惠、提供信用担保和低价配置土地资源等方式与企业展开合作,共同开发地方产业,促进地方经济发展。政府与企业深度合作是中国产业发展的成功经验与经典模式,比如,安徽省政府与京东方合作造就的液晶面板产业(路风,蔡莹莹,2010)。这说明在乡村振兴中,乡村产业发展同样需要依赖政企合作。

改革开放以来,根据政府参与乡村产业发展的不同方式,中国乡村产业发展大致经历了三个阶段:一是改革开放初期乡村产业快速发展阶段;二是20世纪90年代中期乡村产业市场化发展阶段;三是党的十八大以来乡村产业振兴阶段(见表1)。

表1 乡村产业发展与政企合作演变历程

根据聂辉华(2020)的观点,政企合作、政企分治、政企合谋和政企伤害是政企关系的四种基本类型,政企合作表示政府深度干预企业的生产或经营活动,同时政府与企业的互动都符合法律法规。政企合作需要通过政府官员与企业员工的社会交往来运行,尤其是政府领导人与企业负责人的社会交往,对政企合作顺利运行具有至关重要的作用。政府领导人与企业负责人的社会交往关系是非正式政企关系,受人格、社会结构和社会伦理等因素的影响或制约。如何看待非正式关系在政企合作中的地位,以及两者的相互作用或影响,是中国乡村产业三个发展阶段中政企合作研究的主要内容。

(一)乡村产业快速发展阶段与政企合作

在乡村产业快速发展阶段,乡镇政府或村委会出资或募资主办乡镇企业,企业性质为集体所有制,由乡镇政府任命厂长或经理进行经营。政企在财产、经营和人事等方面不分,乡镇企业相当于乡镇政府的下属单位。利益结构分析是这阶段政企合作研究的主要范式。乡镇企业在运行过程中,企业负责人与乡镇政府领导人形成私人性、人格化和依附性的非正式关系,消解正式的、规范的政企合作,存在政企共谋、任人唯亲或经理人控制等现象。有学者认为,上述现象是国家分权让利不充分的结果,是“行政性整合”方式的延续,只有调整国家与社会的利益结构,实施“契约性整合”才能消除非正式关系对政企合作的不良影响(孙立平等,1994)。还有学者认为,非正式关系对政企合作的不良影响,是乡镇企业、政府和上级政府等主体理性选择的结果,乡镇企业与政府共谋用假账应付上级政府,是因为乡镇企业与政府有共同利益,上级政府明知是假账而不认真查处,是想“放水养鱼”,壮大地方经济,有些乡镇企业负责人拥有能够决定企业生死的社会关系,乡镇政府领导只能任由其控制企业(刘世定,1999)。许多研究者认为,只有合理调整利益结构,完善利益分配制度,才能消解非正式关系对政企合作的不良影响。

(二)乡村产业市场化发展阶段与政企合作

在乡村产业市场化发展阶段,国家实施分税制改革,乡镇企业需缴纳增值税、所得税等多种税收,乡镇政府主办乡镇企业无利可图,还需承担企业破产的风险,大批乡镇企业开始进行股份制改革。为缓解地方政府财政紧张压力,中央政府加大了以项目制为载体的财政转移支付力度,将中央财政收入转移至中西部地区。政府与企业围绕项目申报、实施与验收形成了复杂的“发包”“抓包”“中包”和“验包”关系。制度分析是这个阶段政企合作研究的主要范式。规范的、正式的政企合作受法律、行政管理或契约等制度约束,但在实际运行过程中,出现了诸多制度失灵现象。比如,企业与地方政府共谋骗取上级或中央政府的项目经费或应付检查,以及用申报新项目来补充老项目亏空的“逆向软预算约束”等(周雪光,2005)。这一阶段,国家出台了许多制度规范政企合作,希望将权力运行纳入“制度的笼子”。顺应这种趋势,许多学者从制度是否完善来探讨制度失灵的原因。有学者认为,制度失灵是由契约不完全性引发的,上级政府与地方政府、地方政府与企业的权利义务关系不清晰,只有依赖各种非正式关系,才能解决纷争(周雪光,2015)。还有学者认为,项目制是对传统科层制的完善,可提升国家的技术治理能力,对政企合作进行“契约性整合”,弥补政企合作的制度漏洞(渠敬东,2012)。这一阶段的主流建议是,只有创新或完善制度,调动政企合作的积极性,填补制度漏洞,才能避免制度失灵。

(三)乡村产业振兴阶段与政企合作

在乡村产业振兴阶段,国家实施脱贫攻坚和乡村振兴战略,采取“六个一批”的措施实施精准扶贫,确保在2020年全面完成脱贫攻坚任务。乡村产业开发依托生态环境、特色动植物品种、特色手工艺或文化遗产等乡村本土资源,重点培育龙头企业,在乡村组建合作社,形成“龙头企业+合作社+农户”的乡村产业发展模式。伦理分析是这个阶段政企合作研究的主要范式。在制度分析阶段后期,部分学者认识到,制度失灵的根本原因不是制度漏洞或不完善,而是非正式关系在支配制度运转。而在实践中无法避免非正式关系的作用。为此,有学者从帝国逻辑(周雪光,2014)、统治风险、双轨治理和近代革命史(应星,2015)等历史维度,理解、解释和挖掘非正式关系影响制度运转的深层次原因。但有学者认为,从历史维度展开研究,也无法深入非正式关系中“人”的层面,还只能停留在制度分析层面,只有从政企合作官员与企业主的行动伦理入手,才能真正理解非正式关系影响制度运转的价值意蕴(周飞舟,2018)。以往的研究将非正式关系视为政企合作中制度失灵的主要原因,伦理分析则认为要正视非正式关系在制度运行中的价值,理解非正式关系的地位及其对政企合作的积极作用。

中国社会有以血缘、地缘或学缘等为主的社会结构,以家庭或“类家庭”为核心组建而成,家庭、家族、熟人社会或社区共同体等都是其具体表现形式。即使时代剧变,人们的职业、居住地或谋生方式发生了较大变化,但社会结构还是比较稳定,人们之间形成特定的社会关系和行动伦理,即本文所谓的“社会基础”,涵盖关系、人情、面子或人缘等诸多中国本土化现象。在伦理方面,家本位、差序格局等都是比较有代表性且获得公认的原则。在乡村产业发展研究中,归属于社会基础的非正式关系被视为维系、运行政企合作的功利性手段(刘世定,1999),或者政企合作“形式性嵌入”的社会网络(Granovetter,1985),对其“只可意会不可言传”的交往方式、交往心态以及相关的风俗习惯和价值观念展开研究的文献不多。费孝通先生晚年认为,社会主要建立在“意会”的社会关系之上,外显的制度和关系形式都无法解释经济社会发展差异的真正原因(费孝通,2009)。

二、乡村产业因缺乏政企合作开发陷入困境

本文采用实地调研和对核心人物进行深度访谈的方法获得资料。笔者于2015年开始,跟踪调查一名在B县挂职锻炼专门负责黄金茶产业开发的科技副县长,对黄金茶产业开发中的核心人物进行深度访谈,对从事黄金茶产业开发的农户进行一般性访谈。B县的黄金茶产业开发起源于20世纪80年代,但直至2019年,B县黄金茶产业开发才取得巨大成功。其中的关键,在于十年前B县政府与湖南省著名茶企C公司的合作。

党的十八大以后,国家加大了产业扶贫力度,特别强调“绿水青山就是金山银山”的发展理念。在具体措施方面,强调要充分利用乡村本土资源,开发特色产业或规模农业,严格禁止以破坏环境或掠夺资源的方式开发乡村产业,实现人与自然的和谐共存。但开发特色产业或规模农业的前期投入大,回报周期长,市场风险大,政企只有进行实质性合作,企业投入自有资源,政府投入权力、项目或组织资源,才能吸引企业参与开发。政企如果不进行实质性合作,仅依赖企业或政府开发或推动开发乡村产业,则乡村企业开发难以取得成功。湖南省B县的黄金茶产业开发正是在这样的背景下兴起的。

湖南省B县的黄金茶产业开发源于20世纪80年代。黄金茶是生长于B县黄金村的一种特殊地方茶树群体品种,茶叶香气浓郁,滋味鲜爽醇厚,深受B县居民喜爱。但黄金茶茶树性状差异大,茶叶品质不稳定,且黄金茶树不育,难以扩大种植规模。20世纪90年代初,一位务工返乡的年轻人X开始担任村主任,决心成立黄金茶生产加工集体企业,扩大种植规模,用现代方式进行加工销售。但因缺少资金、缺乏研发能力及茶叶加工人才,无法解决黄金茶不育、品质不稳定和加工方式落后等难题,致使黄金茶产业开发陷入停滞。

自20世纪90年代中期开始,村主任X通过乡镇领导多次向B县农业局反映,希望政府能够支持黄金茶产业开发,帮助黄金村解决难题。多次呼吁后,B县农业局派出高级农艺师Z,帮助解决技术问题。Z驻扎黄金村三年,潜心研究,攻克了黄金茶树不育和品质不稳定的难题,并向当地村民传授了现代茶叶加工技术,解决了加工方式落后的问题。但扦插培育种苗需要技术人才,企业发展需要建立现代化加工厂房和稳定的销售渠道等,最关键的是,需要大量资金投入。B县农业局无法解决这些难题,B县作为贫困县,也没有相应的财力。仅凭地方政府的资源,并不能解决黄金茶产业开发和发展的问题。

三、非正式关系推进政企合作

(一)依靠非正式关系选择合作对象

开发乡村产业,需要政企合作。理论上,资源互补性和依赖性极强的政府和企业会积极合作,实现共赢。实际上,政企负责人初次合作时,须在不完全信息状态下做出决策,双方会非常谨慎。政府在企业没有实际投资前,或企业在政府没有配套资源予以支持前,都不会轻易决定合作。有研究发现,前期合作基础、信誉或第三方担保等有助于增进信任(吴军,夏建中,2012),促成政企合作。在乡村产业开发中,政企负责人以中国社会特有的“关系网络”寻找合作对象,促成政企合作。

在寻找合作对象的过程中,政企负责人会充分利用血缘、地缘或学缘等非正式社会关系,在亲属、同乡或同学的介绍下,联系合作对象,并在介绍人的帮助下沟通交流,达成初步合作意向。介绍人与政企负责人分别共存于家庭、宗族、熟人群体或社区共同体等熟人社会中,以介绍人为媒介,政企负责人被纳入相同的熟人社会,受其伦理规则的约束,构成人际网络中的一员。从政企合作对象确定过程看,政企合作沿着政企负责人的社会关系扩展。政企负责人一般选择关系最为亲近的亲朋好友作为介绍人,请求介绍合作对象,一方面是有充分的信任,另一方面以互帮互助构建更牢固的联系。政企合作沿着社会关系展开,相当于在熟人社会中展开,政企负责人最终“知根知底”,因而选择并确定合作对象。

繁育技术难题解决后,黄金茶产业开发仍无起色。县政府领导希望寻求大型茶企合作,解决黄金茶产业开发的资金、技术和销售难题。但县政府领导多方找寻后未找到合适的合作对象,鉴于高级农艺师Z毕业于湖南农业大学茶学系,学缘关系丰富,便委托Z代为寻找。Z长期从事黄金茶研究,被当地百姓称为“黄金茶之母”,对黄金茶有深厚感情,衷心希望黄金茶产业开发能取得成功。借助学缘咨询同学后,Z了解到大型茶企C公司的湘西籍领导P长期扎根湘西从事茶产业工作。C公司实力雄厚,市场开发实力强。在同学的引荐下,Z邀请P到家里喝茶聊天,畅谈老乡情谊,借机推荐黄金茶,希望能够向C公司主要领导汇报,达成黄金茶研究开发合作协议,共同开发黄金茶产业。P品尝后认为黄金茶香高味醇,极具地方特色,有开发成名优茶的潜力,加之与Z是湘西老乡,又有朋友介绍,盛情难却,遂答应尽力向C公司主要领导推荐。在Z、P两人的积极引荐推动下,B县政府与C公司达成了黄金茶研究开发合作的首份协议,签订了书面协议,初步确立了政企合作关系。

(二)依靠非正式关系确定合作内容

政企合作具有多样性,有的合作是意向性的,无实质内容;有的合作是战略性的,着眼于确定合作原则;有的合作是实质性的,致力于资源交换,实现共同目标。理论上,政企合作会签订正式书面协议,明确约定权利义务关系。越是实质性合作,合作协议越详尽。实际上,政企合作开发乡村产业面临许多不确定性,政企负责人都不愿意被限制在过于详尽的合作协议中。在一般情况下,不签订详尽的书面合作协议又要展开实质性合作几乎是不可能的。在乡村产业开发中,政企负责人以熟人社会特有的“人情往来”方式展开合作,最终促进实质性合作。

政企负责人即使经过介绍人引荐达成了初步合作协议,协议内容也会非常简单,意向性内容多,具体内容少。在这一层面上,政企负责人达成合作协议的主要原因是还介绍人的“人情”,或给介绍人留“面子”。政企能否展开实质性合作,取决于政企负责人在达成初步合作协议后的行动。如果政企负责人有一方率先投入资源,为实质性合作做准备,另一方会认为对方有诚意,给“面子”,只有投入相当的资源才能还上“人情”。经过持续的“人情往来”式资源投入,政企逐渐展开实质性合作。反之,如果政企负责人有一方率先投入资源,而另一方毫无回应,则可能被认为没有合作意愿或诚意,政企无法展开实质性合作。

B县政府与C公司达成的第一份研发合作协议,内容非常简单:C公司帮助县农业局申请黄金茶群体品种证书。黄金茶属于群体品种,株间品质差异较大,不具备稳定的品种特性,申请品种证书比较困难。县农业局因资金困难,不向C公司提供研发经费,由C公司向主管单位申请项目,获得研发经费。双方未约定违约条款,协议内容较模糊,没有明确的权利义务关系。从法律性质分析,这份研发合作协议不是一份有法律效力的契约,只能算是一份合作意向书,对双方都没有法律约束力。显然,尽管在Z和P的强力引荐下,B县政府和C公司达成了初步合作协议,但因两家单位主要领导互不熟悉,缺乏前期合作基础,黄金茶产业开发不确定性大,对合作缺乏信心,达成初步合作协议很大程度上是为了给Z或P“面子”。作者后来访谈了C公司主要领导,他说:“P是我们公司副总,资历老,他请我去他老家帮忙开发项目,不好拒绝啊!”

达成合作协议后,经C公司申请,主管单位批准了一项总经费为3.6万元的黄金茶种质资源研究项目,一年后成功申报了黄金茶群体品种证书。P在这一过程中发挥了重要作用,投入了大量精力,但并没有从中获益。P表示,是对优质茶叶“天然的爱”和深厚的“老乡情结”让他坚持了下来。第一次合作,C公司主动投入资源,办成了B县政府多年想办而未办成的事情,取得了黄金茶群体品种资源证书。C公司没有从合作中获益,不仅使B县政府领导人认为欠下了一份待还的“人情”,而且认可P为家乡无私奉献的情怀和品格。在此后的数次交往中,B县领导人主动邀请C公司到黄金村建厂,繁育黄金茶苗,加工生产优质黄金茶,并承诺B县政府将“捆绑”项目予以支持。两年后,C公司与B县政府达成了第二份黄金茶研究开发合作协议。根据合作协议,C公司投资200万元,成立B县黄金茶有限公司,办公地点设在黄金村。在黄金村建立现代化生产车间,租用土地繁育黄金茶苗,帮助B县申报黄金茶良种品种证书,申报省名优绿茶奖项,扩大黄金茶种植面积。政府大力推广种植黄金茶,对种植黄金茶的农户进行补贴,同意C公司以黄金茶申报相关项目,打包或捆绑农业、水利或交通等项目资金,改善黄金村的基础设施。在这份合作协议中,双方合作程度明显加深,但仍未约定违约条款,合作内容表述也比较模糊,自由裁量空间大。

四、“差序”网络结构化解政企合作障碍

在乡村产业开发中,政企合作要克服许多障碍。政府承诺的营商环境,需要政府相关部门认真落实,企业发展过程中的纷争,需要政府相关部门认真对待解决,企业遇到发展困境,需要政府提供政策或资源支持等。企业负责人需要与政府相关部门对接、协商或请求解决问题,企业负责人可以请求政府相关部门按常规程序办事,但可能解决不了政企合作障碍。企业负责人希望政府相关部门能够特事特办,跳出常规程序,给予企业特殊支持,及时解决政企合作中的问题。一般情况下,这几乎不可能做到,除非企业负责人与政府领导人或推荐介绍人之间能够建立并维系“差序”网络结构。

只有顺利解决合作障碍,乡村产业开发才能持续,否则企业就可能撤资,终结政企合作关系。在实践中,“差序”网络结构是克服合作障碍、维持政企合作关系的重要资源。

(一)“差序”网络结构的建立与维系

费孝通(2009)认为,中国传统人际关系是“差序”格局,“不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的”。与圈子中心距离不同,关系亲疏程度不同,处事原则也不同。距离越近,关系越亲密,信任程度就越高,处事不注重程序而注重结果,而处事的良好结果又会进一步强化关系亲密度和信任度,巩固圈子。政府领导人之间、政企负责人之间的非正式关系是非均等化的,在政企合作过程中,逐渐形成了类似“差序”格局的网络结构。

首先,政府领导人之间有一个关系亲疏远近的划分。这可以称为“圈子”,核心圈子内的非正式关系亲密,共享一些政府内部信息,核心圈子内部可通过“打招呼”实现相互协助,帮助企业解决合作障碍。核心圈子内的人通过“将心比心”“打感情牌”等非正式交往方式巩固和团结这个圈子,圈子内的其他人也会回报以忠诚。政府领导人都有自己的核心圈子,哪些人在哪个圈子内,大家都心照不宣,不会贸然加入不属于自己的核心圈子。在正常的政府工作中,政府领导人可以按照正常程序履行职责,没有任何人身依附关系,但实际上却因社会关系,而组合成亲疏程度不等的社会网络。

其次,政府领导人与企业负责人之间也存在差序格局。政府领导人与企业负责人的关系可划分为两类:一类是正常办事的关系,企业负责人按正常程序找政府领导人办事;一类是“密友”,政府领导人与企业负责人的关系亲密,私交甚厚。在乡村产业开发中,政府领导人和企业负责人的核心能力在于有多少“密友”,即所谓乡村产业开发的“动员能力”问题。B县某领导人表示:“如果动员能力强,在政府要完成乡村产业开发任务目标时,就可以找到不少企业帮忙。”当然,“密友”的规模不大,只局限于少数政企负责人。只在特殊情况或紧急情况下,“密友”才会发挥作用,相互帮助,解决工作或企业发展中的难题。

政府领导人之间、政企负责人之间的“差序”网络结构如何建立与维系呢?政府主要领导人或企业负责人掌握的激励手段比较多,如人事任免或资源激励等。但是,这些手段的局限性很大,不仅涉嫌违纪、违规或违法,而且在县域范围内会造成不好的舆论,影响政企负责人的口碑,不是建立或维系“差序”网络结构的常规方式。政企负责人能够稳定且合法依靠的只有“打感情牌”,平日里相互走动,在一些制度允许的、自由裁量范围内的事情上相互帮助,通过生活或工作中的“人情往来”,巩固彼此间的亲密关系,稳定“差序”网络结构。

毫无疑问,政府领导人之间、政企负责人之间建立或维系“差序”网络结构包含功利目的,政府主要领导人希望决策获得政府部门领导人全力支持,政府部门领导人希望政府主要领导在人事任免或资源配置上优先照顾,企业负责人希望获得政府的全方位支持,政府领导人希望企业在必要时支持政府工作等。但是,不应该忽视建立或维系“差序”网络结构背后有更为微妙的情感因素。在中国社会文化中,以功利性态度很难在短期内建立或维系这种网络结构,不仅如此,还可能会危害这种网络结构。只有经过长年累月的社会交往或互动,政府领导人之间、政企负责人之间相互认同彼此的价值观念,才有可能建立并维系长期稳定的“差序”网络结构。

(二)依赖“差序”网络结构建立“特事特办”的合作方式

在建立和维系“差序”网络结构的基础上,乡村产业开发建立了一种“特事特办”的政企合作方式,以解决政企合作过程中营商环境、行政执法和权责分配等合作障碍。“差序”网络结构表现为政府领导人之间、政企负责人之间在不同圈子中的亲疏程度,关系越亲密,办事越不注重程序而更注重结果。所谓“特事特办”正是指不按常规程序而按照要实现的目标或结果来超越常规程序办理事务的方式或方法。“差序”网络结构与“特事特办”有天然的贴合性。没有“差序”网络结构的支持,乡村产业开发举步维艰。

第一,特事特办提升乡村产业开发的营商环境。企业进驻乡村开发乡村产业,需要办理工商、税务、土地租赁和厂房建设等各种行政审批手续,才能取得合法的经营资格。企业按正常程序审批,不仅周期较长,而且可能会被卡在某个环节上。C公司与B县政府达成正式合作协议后,投资200万元人民币,成立B县黄金茶有限公司。成立过程中,需要办理工商登记和税务登记,而办理工商登记需要有合法的经营场地证明。企业在租赁黄金村集体土地时遭到了村民们的反对,一时无法签署土地租赁协议,国土部门无法出具土地租赁登记证书,工商部门也办不了企业工商登记。主管农业的B县领导多次出面协商,但未能解决问题,政企合作卡在公司设立上。后来B县政府及时调整了主管领导,由县组织部部长主抓黄金茶产业开发,协调政府相关部门,为企业排忧解难。县组织部部长原籍在黄金村,对黄金茶有非常深厚的感情,而且长期在B县工作,与工商、税务、国土等相关部门领导人的私交甚好。在县组织部部长的协调下,公司设立的问题很快就以特事特办的方式解决了。

第二,特事特办解决乡村产业开发的民事争议。外地企业到乡村开发产业,属“外地人”范畴,容易受到当地村民们的欺负或刁难。企业按正常程序起诉或调解,不仅费时费力,而且根本解决不了问题。C公司根据政企合作协议,进驻黄金村修建厂房和茶苗繁育基地,当地村民认为县政府非法出卖了村集体的黄金茶品种资源,部分村民聚集在工地上,阻止企业施工。生长于黄金村土地上的黄金茶树,所有权应当属于村集体或村民所有,这是毫无疑问的。但是,黄金茶群体品种权归属不明,种质资源虽然归国家所有,但政府是否有权授权企业对黄金茶品种进行开发,村集体或村民是否有权拒绝,在法律法规或政策上都缺乏明确依据。C公司在施工受阻后,向县政府求助。县政府多次派出工作组,会同乡镇干部进驻黄金村,希望做通村民们的思想工作,不再阻止厂房和生产基地施工,但收效甚微。

对此,B县政府向省委组织部申请,由C公司派出一名茶叶专技人员,担任B县科技副县长,同时担任组建中的B县黄金茶有限公司总经理,与组织部部长共同协调黄金茶产业开发工作。科技副县长到任后,驻扎在黄金村,与村民们同吃、同住、同劳动,与乡镇村干部一起工作,共同交流,向村民们宣传国家政策和开发黄金茶的意义。通过与乡镇村干部的长期交往,科技副县长与他们建立了深厚的感情,也使他们体会到了政企合作开发黄金茶产业的必要性和意义。此后,科技副县长在请求乡镇村干部帮忙调解纠纷时,乡镇村干部不认为是在命令他们,而认为是不帮忙就“不好意思”。在这种观念的支持下,乡镇村干部,尤其是村干部,开始大力支持企业的开发工作,劝说村民们停止阻工,并及时流转闲置土地,帮助企业建立黄金茶苗繁育基地。

第三,特事特办解决乡村产业开发中的发展困境。乡村产业开发中,企业可能会遭遇意外情况,面临经营困境。按照契约自由原则,政企如果都严格依契约行事,乡村产业开发可能无以为继。B县黄金茶有限公司成立后,建立了黄金茶良种苗繁育基地,向B县茶农出售,扩大黄金茶种植面积。B县政府为加快黄金茶产业发展,根据合作协议约定,出台良种补贴政策,对种植黄金茶苗的农民进行补贴。扩种的黄金茶苗短期内无法开采,B县黄金茶有限公司前期盈利极其依赖黄金茶苗的销售。因B县政府对茶农采取后补贴政策(茶农购买黄金茶苗种植成活经政府验收后才向茶农发放补贴),茶农前期需要投入黄金茶苗购置成本,黄金茶的后期收益也不确定,茶农购买黄金茶苗的积极性不高。B县黄金茶有限公司陷入了盈利困境,黄金茶产业开发也无法实现预期目标。C公司负责人与县组织部部长协商,并由县组织部部长向县政府主要领导提议,改变黄金茶苗补贴方式,使用补贴资金统购B县黄金茶有限公司繁育的茶苗,茶农可以向政府赊购,等黄金茶苗成园开采后以鲜叶偿还欠款。基于契约自由原则以及国家良种补贴政策,B县政府可以不调整补贴方式。但是,B县某领导人说:“考虑到C公司为了合作在前期做了大量无偿工作,如今茶产业开发陷入困境,不仅会影响县里茶产业发展大局,也让我们有‘欠人情没还’的感觉,而且改变补贴方式也并不违规”。B县政府做出特别决策,调整补贴方式,统购B县黄金茶有限公司生产的所有黄金茶苗。此后,茶农种植黄金茶的积极性高涨,两年时间内,B县的黄金茶种植面积翻了一番。

五、“家国情怀”伦理原则提升政企合作境界

(一)何谓“家国情怀”伦理原则

在特定社会关系的基础上,政企合作以一种更为精致复杂的方法,达到成功开发乡村产业的目的,本文称之为“家国情怀”。所谓“家国情怀”是指政企负责人之间非正式关系的伦理原则。家一般是指家庭,国的范围比较宽泛,一般是指代表国家的政府或由国家主办的企业或组织,俗称单位,“家国情怀”可以化简为对待家与单位的情感或态度。“家国情怀”伦理原则包括三个方面的内容。一是视单位如家的态度。在现代组织理念中,家庭是生活组织,单位是工作组织,两种组织的规则体系完全不同,对待家庭的态度不能用于对待单位。但是,在中国社会中,人们受传统观念影响,往往认可单位是家庭的延展,人们不仅要“视单位如家”,还要“爱单位如家”,尤其是单位负责人,更应当像对待家庭一样,承担起建设单位的责任。二是家庭服从单位的态度。在现代组织理念中,家庭与单位权责边界清晰,互不干扰。在中国古代社会,当忠孝两难全时,人们赞赏精忠报国的选择。在当代中国,家庭与单位权责边界往往比较模糊,当家庭与单位权责冲突时,人们认可“舍小家顾大家”的美德。三是注重国家大局的态度。在当前体制下,不同单位权责边界也比较模糊,当单位权责冲突时,人们认可单位利益应当服从国家大局的观念。

(二)“家国情怀”伦理原则助力解决政企合作争议

前文中B县农业局与C公司的第一次勉强合作,就是“家国情怀”的一个具体案例。高级农艺师Z与C公司副总经理P是老乡关系,对黄金茶有共同爱好,都能够看到黄金茶产业的发展前景,这可能是他们努力促进两单位合作的直接原因,但不是根本原因。作为B县农业局和C公司的非主要负责人,都对单位发展拥有如家庭成员般的责任感,都愿意承担起建设单位、让单位变得更好且自己受益不多的工作任务。一个明确的证据是,P在整个过程中没有向B县农业局收取过任何咨询费或中介费,也没有从C公司获取任何额外收益。下文以合作争议解决过程中的具体例子来描述“家国情怀”的具体运作过程。

因合作协议书中权利义务约定模糊,实际合作过程中经常出现超政府预期的事项,需要协商处理。比如,合作协议中并没约定黄金茶苗的销售范围,B县黄金茶有限公司为了尽快获得盈利,在未获得政府许可的情况下,将黄金茶苗大量销往外地,引发政企合作争议。那么,一旦企业有超出政府预期的行为,政府该如何办?首先,政府基本不会轻易制裁企业。正如B县某领导人所说:“合作协议本身约定就模糊,许多事项都没有明确约定,都是边做边协商,企业做了超出政府预期的事情,我们一般会私下去做工作,寻求共识,让他们认识到与我们(政府)利益的一致性,不要为了个人(企业)利益损害我们(政府)的利益。两家单位的负责人相互比较熟悉,也不好意思提(制裁),因为这会伤害我们双方的尊严和感情”。其次,政府也不会轻易提出解除合作协议。因为政企合作不仅仅是合同关系或行政管理关系,更是政企主要负责人之间的一种“类家人”的非正式关系。从政企合作开始,政企负责人都有将对方视为家庭成员的倾向,日常交流中经常称兄道弟,按家庭伦理处理彼此间关系,这种关系是不可随意解除的。

不能制裁企业,也不能解除合作协议,“类家人”的非正式关系在政企合作过程中发挥了极为重要的作用。B县领导人在解释企业出现违约行为政府不能制裁也不能解除协议时,提到大家都是“一家人”,黄金茶项目是经过老乡、同学或同行介绍引荐后才启动合作的,如果出了问题就制裁或解除协议,政府主要领导人会被认为“不讲情分”。非正式关系在职业共同体中传递性极强,如果经常出现制裁或解除协议,主要领导人会被业界同行认为“不好打交道”,这会对其职业生涯产生不利影响。因为在职业共同体中,一个人的道德水平与其重视家人或朋友的程度相关,不“将心比心”会被认为“很自私”。

如果出现严重超出政府预期的行为,政府要求企业停止行为的主要办法也是运用非正式关系做工作,在尊重对方利益的前提下,强调大局的重要性。“知道你们不容易,两三年没有盈利,将黄金茶苗销售到外地情有可原”,“帮忙帮到底,能不能优先满足我县黄金茶种植的需要”(与B县某领导人访谈)。在企业负责人看来,政府领导人已经让步了,再不满足地方政府需要自己会被认为不顾大局。实践中,违约行为处理或协商最终都落实到让对方不顾全大局就“不好意思”上,这是非正式关系的微妙之处。政府领导人有时做出一些非正式表态,承诺将来在适当时机对企业给予进一步支持,比如给予项目支持、改善交通设施等,让企业负责人“不好意思”不顾全大局,及时纠正违约行为。在企业负责人看来,“本来这件事我有点错,但政府承诺将来帮忙提供支持,我如果不接受的话说不过去”(与企业负责人访谈)。

(三)“家国情怀”伦理原则的本体意义

在既有的大量相关研究中,非正式关系一般被视为负面现象,大都强调要加强制度建设,提高监督能力,防止非正式关系损害国家或集体利益。但实际情况却是,无论如何完善制度,非正式关系总是难以避免,制度失灵总是存在(周飞舟,2019)。很明显,上述观点是功利主义的变种,将非正式关系视为手段,为谋取政绩或利益服务,不将非正式关系视为行为目的,忽视了非正式关系作为生活意义的伦理意蕴。实际上,在中国社会中生活或工作的人,非正式关系并不全是换取资源的策略,而是在文化上建构自我的途径。许多学者认为,非正式关系对人们的生活或工作具有重要意义(孙立平,1996)。费孝通晚年也修正了“差序格局”个人中心主义的伦理意蕴,认为“差序格局”与儒家传统伦理道德直接相关(费孝通,2009)。这意味着,注重非正式关系并非权宜性手段,而是中国人生活意义的重要组成部分。在这个意义上,非正式关系是很难通过制度消除的。

“家国情怀”是政企负责人之间非正式关系的伦理原则,是他们在生活或工作中建构自我的途径。非正式关系与中国人生活的伦理本位相关,费孝通所说的差序格局是中国社会结构的基本特征,梁漱溟(2005)所说的伦理本位则是这种社会结构背后的基本精神。中国传统社会受儒家伦理支配,儒家价值观里最核心的原则是仁和义,这是梁漱溟的伦理本位中最核心的精神原则。仁义原则在现代社会中表现在个人、家庭、单位与国家等层面,中国自古有“家国一体”理念,当不同层面发生冲突时,人们赞赏“舍小家顾大家”的选择。“家国情怀”以感通方式,即“将心比心”的途径,在政企负责人之间建构非正式关系,“志同道合”的政企负责人形成固定的“圈子”,有助于化解政企合作障碍,解决政企合作争议,保证政企合作良性发展。如果政企负责人在“家国情怀”上志不同、道不合,政企便很难开展合作。

总之,“家国情怀”伦理原则对提升政企合作境界有重要作用,有助于防止政企合作异化,出现政企合谋损害公共利益或政企相互伤害提高社会成本等现象。政企合作在形式上为规范性关系,实际上是政企负责人的具体关系,其伦理是基于具体关系而生发的情感,以及因情感而形成的具体行动原则。在实际中表现为重视“人情或面子”“爱单位如家”“舍小家为大家”和“大局观”,最后的效果是政企负责人“人以群分”“志同道合”和“让人不好意思”。这是基于特定社会结构和历史传统形成的“不可言喻”或“只可意会,不可言传”的知识,是人际交往过程中的一种“交往心态”,是研究政企合作最重要的基础,是费孝通晚年“文化自觉”的重要内容。这种常用而微妙的“家国情怀心态”对政企合作正常运转有巨大影响。

六、结论与讨论

在城乡社会发展深刻转型的背景下,政府、企业和村庄资源互补与依赖并不足以构成乡村产业发展的全部条件,乡村产业开发极其依赖政企合作,而政企成功合作必须有可以依托和调用的社会基础。政企负责人间的非正式关系是政企合作可能成功的必要条件,乡村产业开发从而可以克服重重障碍,在欠发达地区也能够充分利用资本、技术和营销资源,繁荣乡村产业。

近年来,中国社会政企关系研究出现了由关系向行政伦理的“范式转向”,这一转向试图将关系作为本体来研究,挖掘关系背后的行动伦理。行动伦理与中国人对关系的理解有关,具有很强的感通性,是从亲密关系生出的具体情感和义务。乡村产业开发中,政企合作最后落实到政企负责人的人际活动细节上,表现为在特定关系中彼此如何对待。本文通过分析乡村产业开发过程中,政企负责人如何“重视人情或面子”“将心比心”“爱单位如家”“舍小家顾大家”和寻找“志同道合”的合作对象,深化了对政企合作依托的“家国情怀”社会伦理的认识。研究发现,政企负责人依靠非正式关系选择合作对象、确定合作内容,依靠非正式关系形成的“差序”网络结构建立特事特办的合作方式,依赖“家国情怀”的伦理原则提升政企合作境界,防止政企合谋损害公共利益或政企伤害增加社会成本。这些交往中的情感,植根于社会关系中,与中国人特殊的受儒家价值观念影响的“心智结构”有关。

认识乡村产业开发中政企合作的社会基础,也有一定的现实意义。乡村产业的差异性是各地结合地方差异灵活探索的结果。然而,在中国社会中,乡村产业开发过程却具有相似性,企业在开发乡村产业过程中极其依赖与政府的合作,政企合作是乡村产业开发的必由之路。实施乡村振兴战略,除在土地、金融、产业政策上对乡村进行扶持外,还需要理顺政企合作的社会基础,激发政府和企业合作的内生动力,以“家国情怀”行动伦理引导政企合作。具体而言,一要加强制度建设,设置政企负责人非正式关系“红线”,严惩社会交往中的违法违纪行为,鼓励正常的社会交往行为,创造发展“亲”“清”政企合作关系的制度环境;二是加强价值观教育,通过多种方式宣扬“家国情怀”的伦理原则,在政企合作中鼓励支持符合“家国情怀”伦理原则的社会交往行为。这需要学界更细致的研究以及实践中更积极的探索。