云南高质量承接产业转移的逻辑与路径

程铖 刘俊伯

[摘要] 全球产业链供应链加速重构，高质量承接国内外产业转移，是沿边地区践行习近平新时代中国特色社会主义思想，维护国家产业链供应链稳定安全，实现自身高质量发展的必然选择。从比较优势、基础优势、综合优势看，云南有基础谋划好统筹发展和安全之策、承担好统筹发展和安全之责。从实现路径看，应以面向印度洋国际陆海大通道为重点，持续提升通道、物流和口岸支撑保障能力；以加快推进沿边园区建设为重点，提升园区协同发展和重点产业承载能力；以优化营商环境为重点，加快打造承接产业转移综合优势，推进云南实现高质量承接产业转移。

[关键词] 新发展格局    产业转移    沿边地区    高质量

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）06-0104-06

[作者简介] 程铖，云南省宏观经济研究院规划发展研究所副研究员、博士，研究方向：区域发展战略和规划、开放经济等；刘俊伯，云南省宏观经济研究院经济研究所助理研究员、博士，研究方向：资源经济、开放经济等。

一、新發展格局下云南高质量承接

产业转移的现实逻辑

作为我国向西南开放的前沿和重要窗口，新发展格局下，云南高质量承接国内外产业转移，积极塑造产业竞争新优势，是主动服务和融入新发展格局、实现后发展地区高质量发展的必然要求。

（一）云南高质量承接产业转移的必要性

1. 新发展格局下维护我国产业链供应链安全稳定的崭新要求

从现实背景看，此轮全球产业链分工调整，一方面，周边东南亚、南亚国家在劳动力、土地等要素成本上形成了新优势；另一方面，美国对我国发动贸易摩擦，获得原产地认证、规避关税壁垒，也间接为周边国家承接产业转移制造了优势。云南高质量承接国内外产业转移，是强化西部地区承接产业转移能力建设、促进产业有序转移的重要工程，是留住产业链关键环节、构建国内产业链价值链的关键行动，是延长我国制造业生命周期、稳定制造业占比，维护我国现代化产业体系完整性的必然选择。

2. 开启高质量共建“一带一路”新阶段的重要举措

共建“一带一路”倡议提出十年来，云南以建设我国面向东南亚、南亚辐射中心为重要抓手，充分发挥沿边区位优势，在与周边国家政策沟通、建设国际大通道、巩固民意合作基础等方面积极贡献力量。云南积极助推中国—东盟关系走深走实，深度参与中国—东盟自贸区建设，高质量对接实施RCEP，近年来始终保持东盟是第一大贸易伙伴关系。高质量承接国内外产业转移，是云南在新发展格局下，充分发挥双循环关键区域的深度融入作用，发挥好两种资源、两个市场的比较优势，统筹考虑和谋划高质量推进共建“一带一路”、推动更加紧密的中国—东盟命运共同体建设，可塑造的新的结合点和发力点。

3. 新时代沿边地区增强内生发展动力、巩固脱贫攻坚成效的有效抓手

党中央、国务院高度重视云南沿边开发开放工作，支持云南建设自由贸易试验区、跨境经济合作区、边境经济合作区等六大类国家级重要开放平台，给予“境内关外”、土地、税收等多种政策。用足、用好、用活各项政策，高质量承接国内外产业转移，通过产业兴边持续增强沿边地区内生发展动力，巩固云南脱贫攻坚成效，进一步提高各族群众收入水平、生活水平，更好实现兴边富民。

（二）云南高质量承接产业转移面临的新形势

1. 国际方面，产业链供应链全球化面临新变局

20世纪80年代以来，经济全球化呈现加速态势，产业链供应链在全球不断扩展延伸。2007年次贷危机后，为应对危机造成的萧条，各种形式的经济民族主义、贸易保护主义在发达国家开始盛行，产业链供应链布局向集中化、内向化转变。例如，奥巴马政府为应对产业“空心化”，持续推动脱离“中国制造”，促进制造业回流本国。特朗普政府通过关税、贸易壁垒等手段，试图减少对中国产品进口，在全球产业链供应链中降低对中国的依赖。日本提出“中国+1”策略，鼓励其供应商转移工厂到东南亚、南亚地区。2018年以来，三星、苹果等企业开始陆续关闭中国工厂，到越南、印度建厂，制造业产业供应链越过我国中西部地区向东盟国家转移的趋势明显。2020年以来，受新冠肺炎疫情、俄乌冲突等重大公共安全事件影响，世界各国更加关注产业链供应链安全可控，美、日等国相继出台产业链供应链本土化政策，推动关键环节向国内回流，产业转移总体呈现低附加值产业逐步向全球性、区域性低成本中心转移，资本和技术密集型等核心产业加速回流本国的趋势。

2023年以来，全球产业链供应链出现明显的新动向。随着全球生产和贸易秩序逐渐恢复，产业链供应链对安全与韧性的需求已经超越成本与合作。同时，世界范围内产业链供应链地理分布加速调整，由友岸化向近岸化、回岸化加速推进。据美国商务部统计数据，2023年上半年，除中国对美出口货物金额下降外，越南对美国出口份额同比下降约20%。美国从墨西哥进口货物金额约2360亿美元，占全部进口货物金额的15.5%，从加拿大进口货物金额约2106亿美元，占比约13.8%，墨西哥和加拿大分别跃升为美国的第一和第二大进口国。全球贸易在不同国家和地区间有升有降，充分体现了国际产业合作与转移的新变化，也体现了中长期产业链供应链全球化面临不确定性。

2. 国内方面，中西部承接产业转移面临新任务

改革开放40多年来，我国东部沿海地区已由最初的承接国际产业转移主阵地发展为国内产业转出的主阵地。从政策指引方面看，从2010年国家层面首次出台了指导承接产业转移的政策文件《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，到2022年工业和信息化部等10部门联合印发了《关于促进制造业有序转移的指导意见》，再到2023年国家发展改革委印发《承接产业转移示范区管理办法》，也明确了中西部地区从承接东部地区产业转移，到高质量承接国内外产业转移的新任务。新发展格局下，国内东、中、西、东北等区域间产业转移也进入了深化区域分工合作、优化产业链供应链布局、错位联动发展的新阶段。

党的二十大报告指出，要优化区域开放布局，提升中西部和东北地区对外开放水平。深度参与全球产业分工与合作，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系①。在我国加速融入全球产业链供应链、加快提升在产业链供应链的竞争力过程中，也逐步形成了承接国际产业转移新的比较优势。超大规模市场成为我国独特优势，我国人口规模有14亿多，中等收入群体人口超过4亿，消费需求和消费潜力巨大。完整的产业体系成为新优势，我国是世界上唯一一个联合国认证拥有41个全部工业大类的国家，完备的产业配套可提供坚实的产业支撑。

二、云南高质量承接产业转移的理论逻辑

产业转移是指市场主体的生产经营行为在地理空间上的迁移和再定位，承接产业转移与产业转移是同一行为的两方面，本质上都是要素资源在空间上的优化配置。承接产业转移，强调的是转入地的主动性，更关注发现产业转移的规律，进而利用好规律促进发展。从产业转移主体看，可以是某个企业，或者是具有共同特征的一些企业、组织，再或者是产业群体。从转移范围看，有国家间的产业转移，也有国家内部不同地区之间的产业转移，即国际产业转移和区域产业转移。从区域流向看，一般是从发达国家或地区到次发达国家或地区，再到不发达国家或地区。从转移动力看，降低成本、利用资源、集群发展、靠近市场是主要动因，也就是成本指向型、资源指向型、市场指向型、产群指向型产业转移等。

云南高质量承接国内外产业转移，从理论逻辑上看，战略决策上要对为什么承接有清晰的判断，战略方针要厘清哪些产业需要承接、哪些产业可以承接、哪些产业不能承接，战术方法上要把握高质量承接国内外产业转移的关键环节。

一是关于为什么承接的逻辑判断。构建新发展格局，当前形势下维护产业链供应链安全稳定，把握产业链供应链布局主动权，关注重点产业国内外梯度有序转移至关重要。站在全国看云南，作为西南开放前沿，云南有基础、有优势谋划好统筹发展和安全之策、承担好统筹发展和安全之责。站在云南看全国，积极承接国内外产业转移，提升自身产业发展效益、实现产业转型升级，更加有利于建设现代化产业体系。因此，在服务国家大局和实现自身发展的双重选择下，云南在此轮产业链供应链转移中应主动作为，并且有所作为。

二是关于承接什么的原则方针。当前全球产业链供应链呈现新变化，能源、资源、粮食等产业全球多元化布局；高技术产业核心零部件、生产环节回迁本国或近岸生产，集聚转移态势明显；低附加值的服装鞋帽加工产业加速转移至越南、菲律宾等发展中国家。在承接产业转移过程中，仍要坚持做好有所为、有所不为，明确一些不能承接的产业。国家相关政策明确的禁止准入、淘汰类等产业不能承接，如国家每年公布的产业结构调整指导目录中的淘汰类产业，长江经济带产业准入负面清单中的相关产业。对生态环境破坏性强、污染大、超出环境承载能力的产业不能承接，高耗能产业、产能过剩的产业不能承接。

积极承接产业时，要针对不同类型的产业转移，做好选择。积极争取产业链供应链中的链主企业、龙头企业、主导型企业或者成长潜力大的企业，积极争取制造业关键环节企业、国民经济重点支柱产业，积极争取生产要素和市场面向东南亚、南亚地区的外向型企业。努力承接一批保障国家产业链供应链安全稳定的产业，努力承接一批已有较好产业基础需要迭代升级的产业，努力承接一批能够跨境开展国际产能合作的产业。

三是关于如何承接的路径选择。产业布局、产业园区是产业落地、持续发展的重要保障，产业政策是产业招引的关键。高质量承接国内外产业转移，云南要在产业布局上充分发挥沿边优势，利用好两种资源和开放平台，发挥好非沿边区域支撑互动作用，形成跨境合作、沿边地区和非沿边地区之间的要素流动、产业联动。在统筹谋划、错位布局方面，政府要发挥引导作用，避免各州（市）产业同质化竞争、重复投资造成资源浪费等。承载能力保障方面，园区建设、口岸建设、通道等基础设施建设需协同推进。产业政策方面，按照政策制定权限，积极向上争取一批，现有政策更新迭代一批，根据实际需求制定出台一批。

高质量承接产业转移，短期看是能不能招引来、承接住，中长期看是承接得好不好。要最终实现承接订单转向承接产能，在产业选择思路上，短期应充分发挥自然资源、劳动力等要素比较优势，重点发展热带水果、替代种植等农业产业，以及电子信息制造、橡胶乳胶加工等加工制造业等成本指向型、资源指向型产业。中长期必须依托产业配套、公共服务等综合优势，布局打造高附加值的先进装备制造、生物医药等市场指向型、安全指向型产业。

三、云南高质量承接产业转移的优势与短板

当前，云南高质量承接国内外产业转移，在区位、资源等方面有比较优势，在开放机制、合作基础方面有基础优势。但在打造形成产业竞争新优势方面，还存在短板弱项。

（一）云南高质量承接产业转移的优势

1. 比较优势

从承接产业转移的角度看，与我国东北、西北等沿边地区相比，云南的地理区位，特别是气候资源，已成为显著的比较优势。一是地理区位优势。云南地理上属欧亚大陆、印度洋、太平洋三大板块的结合带，与老挝、越南、缅甸三国接壤，边境线长占全国边境线长度的1/5，在九个边疆省份中排第三。通过澜沧江—湄公河连通泰国、柬埔寨，邻近马来西亚、新加坡、印度、孟加拉國等国，是我国毗邻周边国家最多的省份之一。肩挑“两洋” （太平洋、印度洋） 、连接“三亚”（东亚、东南亚、南亚）的优越地理区位，使得云南成为古代南方丝绸之路要道。当前，云南是我国面向东南亚、南亚和环印度洋地区国际陆海大通道的重要节点。二是气候资源优势。云南地处低纬度亚热带，气候温和、雨量充沛、年温差小，无沙漠戈壁、雨雪冰冻等极端环境天气制约，气候全年、全天候可利用。素有“动物王国”“植物王国”“世界花园”“物种基因库”的美誉，生物多样性居全国之首，是我国17个生物多样性关键地区和全球34个物种最丰富的热点地区之一，囊括了除海洋、沙漠外的所有生态系统类型，各大类群生物物种数接近或超过全国同类物种数的一半。水资源总量2000多亿立方米（多年平均值），居全国第三位。太阳能资源丰富，仅次于西藏、青海和内蒙古。矿产资源极为丰富，铅、锌、锡、磷等31种矿产储量居全国前三位，被誉为“有色金属王国”。

2. 基础优势

从承接产业转移的基础条件看，云南与内陆其他省份相比，在开放合作机制、人文经贸往来方面优势较大。一是开放合作机制交汇叠加。共建“一带一路”倡议方面，云南是中国—中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊建设的重要参与推动方。区域合作中，云南是澜沧江—湄公河合作、大湄公河次区域经济合作的主体省份，与澜湄六国已实现双边合作机制全覆盖，与越北、老北、泰北双边合作机制不断完善，至2022年底，共与9个国家建立12个多双边合作机制，与东南亚、南亚国家友城总数达49对，成为合作交往的重要平台。云南拥有自由贸易试验区、重点开发开放试验区、跨境经济合作区、边境合作区等六大类国家级重要开放平台，有“境内关外”、财政税收、用地保障等政策优势，开放平台纽带功能持续释放。二是对外人文经贸往来密切。云南与毗邻国家山水相连、民族相近、语言相通，在教育、文旅、医疗卫生、科技等方面合作密切，建立了良好民意合作基础。中国—南亚博览会永久落户昆明并成功举办七届，2023年参展参会国家、地区和国际组织达85个，已成为我国与南亚国家经贸合作的重要平台。富滇银行在老挝设立老中银行，成为全国第一家在境外设立子行的城商行。

3. 综合优势

从承接产业转移的支撑条件看，与周边国家和地区相比，云南有超大规模国内市场以及完善的产业配套两大优势。一是“两个市场”空间广阔。云南是长江经济带上游省份，国内靠近人口规模较大、经济活跃度较高的四川、广西、重庆等省（区、市），泛珠三角区域合作、粤滇协作、沪滇协作持续深化；对外面向东南亚、南亚市场，是拥有20多亿人口、成长性好的新兴市场，消费潜力巨大，合作前景广阔。二是产业发展配套逐步完备。云南是我国唯一能够通过公路、铁路、水路进入环太平洋和环印度洋地区的省份，中老铁路开通运营成为“黄金线路”，货物运输覆盖泰国、缅甸等13个国家，国内有25个省（区、市）依托中老铁路开展国际货物运输业务。中缅新通道海公铁（仰光—临沧—成都）联运成功。磨憨、河口、瑞丽等智慧口岸建设取得实质性进展，昆明托管磨憨共建国际口岸城市实现重大创新，云南进出口整体通关时效持续保持全国领先。云南沿边地区和谐稳定，园区配套基础设施较好，水电供给稳定，管理服务和水平不断提升，城市医疗、教育等配套服务持续完善。

（二）云南高质量承接产业转移的短板

从发展水平看，中西部地区整体仍是我国经济发展的薄弱地区。与中西部地区的安徽、湖北、重庆、四川等头部省（市）相比，云南也仍然为欠发达和后发展地区，在承接产业转移方面，吸引力不足，科技创新、高素质人才等关键要素支撑不足，物流成本偏高，产业园区建设也面临土地、资金保障不足和生态环境压力较大等问题。在长期探索推进沿边开发开放过程中，在胜任高水平对外开放新任务方面，云南仍有差距。

从产业开放合作的大环境看，一方面，东南亚、南亚国家进入快速发展时期，越南、印度等國积极承接制造业产业转移，劳动力、资源等生产要素形成竞争；另一方面，我国向西南开放合作的地区民族、信仰多元，文化认知、利益诉求的差异较大，加之国家间历史遗留问题和西方国家的影响，国际大通道建设等受到影响。

四、云南高质量承接产业转移的重点任务

新发展格局下，高质量承接产业转移，是一项长期性、系统性工程。短期内，要聚焦承接代表性企业、承担关键任务、解决关键问题。中长期，系统谋划好招引产业、承接产业、承载产业、政策支撑等系统性问题。

（一）以面向印度洋国际陆海大通道为重点，提升通道、物流和口岸支撑保障能力

立足已有“硬联通”基础，发挥中老铁路“黄金线路”效应，在降低物流成本，扩大物流规模，提高运输效率上持续发力。充分调动中老铁路沿线地方政府积极性，学习借鉴中欧班列补贴模式，增加阶段性和分段式运费补贴，按照市场化运营方式动态调整班列产品市场销售价格。积极推动中缅海公铁联运新通道多式联运常态化运行，提升大宗货物运输规模，进一步形成成本优势。强化与广西、重庆等省（区、市）的省际合作，加强与西部陆海新通道战略对接。推动实现跨境运输规则“软联通”，积极推动与周边国家在跨境运输政策、检验检疫标准、结算方式对接上取得进展，争取商签第三国货物过境、跨境陆路运输合作协定，提高货物跨境运输效率。中长期，推动国际大通道“硬联通”取得进展，加大攻关力度打通面向印度洋国际陆海大通道境内段大瑞铁路、临清铁路，推动以援建方式改善国际大通道境外段重点交通基础设施通行条件。

聚焦国际大通道重点口岸提质扩能，提升瑞丽、磨憨、河口等口岸通行能力，在货运专用通道、大型查验货场等设施建设方面予以支持。改造提升口岸联检查验设施，加快口岸指定监管场地、保税物流中心、综合保税区和智慧口岸建设。推进缅甸、越南、老挝口岸协同提升，充分利用外交途径、多双边合作机制作用，协调毗邻国家同步推进对侧口岸和我国协同推进口岸通道、口岸基础设施、查验场地、智慧口岸等建设。

围绕提升国际大通道物流枢纽集散能力和运行效率，加快推动中老铁路沿线创建功能完善、特色鲜明的物流园区，发挥示范带动作用。加快推动国家物流枢纽承载城市昆明、大理、西双版纳、红河、德宏等集运设施、智慧物流信息平台等关键基础设施建设。加快支持建设辐射能力强、运转高效的省级物流枢纽，形成两级物流枢纽联动发展，支撑产业转移向通道集聚发展。

（二）以沿边产业园区建设为重点，提升园区协同发展和重点产业承载能力

立足发挥沿边地区劳动力、资源、市场等生产要素，跨境合作，边境贸易，口岸平台等方面的优势，加快推进沿边产业园区建设，提升园区基础支撑和产业承接能力。积极改善园区道路交通、能源保障、新型基础设施，大力推进智慧园区、绿色园区建设。坚持用大格局大视野大沿边思维，系统谋划云南产业园区建设，深化沿边园区、非沿边园区产业分工与协作配套，明确承接重点，创新合作模式。畅通园区间物流、信息平台、人员交往等渠道，推动实现园区间要素能流动、产业有联动、市场会互动的协同发展。

围绕周边国家老挝、越南、缅甸等不同合作基础、不同发展优势、不同市场需求的产业发展方向，加快培育主导产业突出、特色鲜明的产业园区，积极争取建设承接产业转移示范区。聚焦中越合作，重点发展消费电子及其零部件、轻纺加工、东盟特色产品加工等产业。聚焦中老合作，重点发展生物医药、现代物流、国际商贸、进出口商品加工制造等产业，推动中国老挝磨憨—磨丁经济合作区发展，积极探索跨境产业合作新机制、新模式。聚焦中缅合作，重点发展通信电子、纺织服装、装备制造、进出口商品落地加工等产业。

聚焦提升云南重点产业承载能力和园区整体协同发展，把握发达国家、发达地区产业转移趋势，充分利用国家给予的承接产业转移政策和已有产业发展基础，重点承接装备制造、生物医药、新材料、电子信息制造、总部经济、金融服务等产业，配套发展保税业务、跨境业务、现代物流等产业。

（三）以优化营商环境为重点，打造承接产业转移综合优势

围绕深化“放管服”改革，提升法治化、国际化营商环境水平，对照学习先进省份和城市，积极打造一流营商环境。

在支撑产业发展重点领域交通、物流、贸易、生产加工等方面，全面推行“极简审批”制度，全面实施“一网通办”。积极推进一次赋权、分批放权，赋予产业园区更多的自主审批权限。提升法治化、国际化营商环境水平，持续清理对不同所有制企业、外地企业设置的各类隐性门槛和不合理限制，政府采购、招标投标领域隐性门槛等影响公平竞争的行为。完善民营企业评议政府职能部门工作机制，畅通民营企业反映困难诉求的渠道，建立困难诉求转办整改跟踪机制。对标国际高水平规则，推进行政审批便利化、通关便利化、商事制度改革。鼓励代表性企业、行业协会积极参与国际产业组织、标准组织例行对话或者国际性会议，加快推动区域间产业准入与标准互认。

持续释放政策红利，贯彻西部大开发战略、国家关于中西部地区承接产业转移的指导意见以及国家支持承接产业转移的政策措施，落实好现有沿边产业园区新办企业缴纳企业所得税地方分享部分实行“五免五减半”优惠、资金、土地使用等各类优惠政策，形成支持沿边产业园区发展政策合力。积极争取在财政资金、跨境金融、税收优惠、要素保障、跨境合作、跨境用工、进出口等方面的政策支持有所突破，打造政策比较优势。

探索建立更加顺畅的产业协作机制，深化东西部产业协作，加强与上海、广东等东部省（市）产业协作，推动共建产业园区。推动央企入滇，积极吸引民营企业、外资企业，形成产业集聚态势，积极发展“飞地工业”。深入实施自贸试验区提升战略，高标准建设中国（云南）自由贸易试验区。复制推广贸易投资便利化先行先试政策措施，加强与东南亚、南亚国家在贸易、投资、检验检疫、海关、出入境管理等方面的制度安排对接，持续提升承接产业转移吸引力。

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① 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结分奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022，第33页。

The Logic and Path of High-quality Undertaking Industry Transfer in Yunnan

Cheng Cheng， Liu Junbo

（Yunnan Academy of Macroeconomic Research， Kunming， Yunnan 650051）

Abstract： The accelerated reconstruction of the global industrial chain supply chain and the high-quality undertaking of domestic and foreign industrial transfer are the inevitable choices for border areas to practice Xi Jinping's thought of socialism with Chinese characteristics， maintain the stability and security of the national industrial chain supply chain and realize their own high-quality development. In terms of comparative advantages， basic advantages and comprehensive advantages， Yunnan has the basis to plan the policy of integrated development and security， and undertake the responsibility of integrated development and security. From the realization path， we should focus on the international land and sea channel facing the Indian Ocean， and continue to enhance the support and guarantee capacity of the channel， logistics and ports; focus on accelerating the construction of border parks， and enhance the synergistic development of the parks and the carrying capacity of key industries; and focus on optimizing the business environment， and accelerate the creation of comprehensive advantages in undertaking industrial transfer， so as to promote the realization of high-quality undertaking of industrial transfer in Yunnan.

Key words： New Development Patterns; Industrial Transfer; Border Area; High Quality

（收稿日期：2023-10-27   責任编辑：赖芳颖）