自贸试验区集成式制度创新的实践进路及启示

* 本文为中共中央党校（国家行政学院）自贸试验区调研组的共同成果，调研组包括来自中共中央党校（国家行政学院）、南开大学和天津市委党校的多位研究人员。

[摘要] 自贸试验区建设的核心任务是制度创新，新时期对自贸试验区的制度创新不断提出更高要求。天津自贸试验区聚焦具体业务确定制度创新内容，以试点方式不断给予政策的更大自由度，进行集成式制度创新，使制度创新产生协同效应，开辟了自贸试验区快速发展的新路子。其成功实践表明，集成式制度创新的动力是多重的，自下而上、上下联动的以及动态的、不断升级的。在自贸实验区制度创新的空间受限及动力不足的情况下，要以加快数字贸易领域的制度创新、推动本外币互换上的制度创新，深化服务业的制度创新，不断推进自贸试验区集成式制度创新。

[关键词] 天津自贸试验区    集成式制度创新    发展逻辑

[中图分类号] F752    [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2023）06-0098-06

[基金项目] 国家社会科学基金一般项目：中国企业走出去的母国宏观风险分析与监管体系研究（18BJY187）。

[作者简介] 徐杰，中共中央党校（国家行政学院）教授，研究方向：开放经济、世界经济。

党的十八大以来，党中央就自贸试验区建设提出一系列新要求，为其未来发展指明了方向，对自贸试验区的制度创新提出了更高的要求。党的二十大报告指出，要“推进高水平对外开放”，“实施自由贸易试验区提升战略”，主要内容是推动以规则、规制、管理、标准等为内容的制度型开放。在推进高水平对外开放上，自贸试验区将承担更加重要的制度创新任务。

一、自贸试验区集成式制度创新的发展逻辑

我国自贸试验区进行集成式制度创新，其根本动力、运行机制等都有着坚实的理论逻辑和现实逻辑。

1. 自贸试验区集成式制度创新的理论逻辑

制度创新是制度自我更新的过程，可以理解为制度的改变、优化、完善乃至于革命。制度经济学家们认为，制度的定义是多样化的。总体上说，就是约束人的行为的规则（这些规则可以是正式的或非正式的）。经济制度对一国经济增长起到重要的作用，不同制度对一国经济增长的作用不同。随着经济规模的扩大以及全球化的深入，经济制度的作用会日益加大。德国经济学家柯武钢和史漫飞（2000）认为，制度的重要性在于能够增加人们行为的可预见性。制度创新能够通过制度的优化，更好地促进经济增长。亚洲国家经济增长速度明显快于大多数非洲国家，其原因在于前者在制度安排上能成功地调度资源。

什么是集成式创新？哈佛大学教授Marco Iansiti（1997）提出了“技术集成”（Technology Integration）的概念。他认为“通过组织过程把好的资源、工具和解决问题的方法进行应用称为技术集成，它为提高R&D的性能提供了巨大的推动力”。这被大多数学者认定为是“集成创新”概念的首次提出。随后，集成创新的理念被应用到各个领域，得到广泛发展。如Philip Sadler（2003）等人将之应用到企业管理领域。H·K·Tang（1998）将研究进一步深入，分析集成创新的源动力，指出集成创新思想不应局限在技术供给本身。集成创新的逻辑起点是把握技术的需求环节，实现技术资源和实际应用之间的衔接。

综合前述研究，我们将集成式制度创新定义为：各类制度通过创造性的融合，相互匹配，互为补充，从而形成一个区域独特的创新能力和竞争优势。集成式制度创新更多指向的是需求环节。也就是说，制度創新的动力来自于需求方，制度创新的内容根据需求来确定。当个人或企业有某项需求，如开展贸易或投资活动时，政府会通过适当的制度创新来满足合理的需求，使贸易和投资活动得以实现。在大多数情况下，政府在国家间或不同区域间的制度竞争压力下被迫进行制度创新，可以被视为是强制型制度创新。

在全球化下，国家之间在国际贸易投资领域会产生制度竞争。制度成本低的国家会吸引到更多的生产要素，制度成本高的国家会在竞争压力下选择进行制度创新。制度竞争也出现在一国内的不同地区之间。为了能够吸引稀缺的生产要素，各地区之间争相推出更具吸引力的制度，体现在提高贸易投资的自由化便利化，降低交易成本，提高对资本的保护水平。

自实施自贸试验区战略以来，我国各自贸试验区在集成式制度创新上做出积极的尝试，取得了丰富的成果。据商务部统计，自贸试验区成立十年来，累计总结提炼形成302项制度创新成果向全国复制推广；在地方层面，各地结合发展实际，自主推广2800余项制度创新成果。这些制度创新涵盖政府职能、营商环境、海关监管、贸易便利、投资自由、金融开放等多领域，不少是集成度较高的制度创新。当前自贸试验区集成式制度创新，按照制度集成的内容，可以分为各自贸试验区相关部门间的制度集成、经由各上级主管部门批准的制度集成，以及区域间的制度集成等。按照制度创新的结果，可以分为新的管理模式（如上海的负面清单制度、自由贸易账户等）、新的产业（如天津的融资租赁产业等）、更加自由便利的贸易投资流程（如上海自贸试验区的相关创新）等。

2. 自贸试验区集成式制度创新的现实逻辑

我国自贸试验区十年来的发展历程表明，进行集成式制度创新能够带来多方面的积极影响，实现多重目的。面向“推进高水平对外开放”的新任务新挑战，贯彻实施“自贸试验区提升战略”，也要求要加大集成式制度创新的力度。这些是自贸试验区进行集成式制度创新坚实的现实逻辑。

首先，集成式制度创新有助于实现自贸实验区“为国家试制度”的目的。集成式制度创新能够推动制度改革迈出一大步，促进区域的经济发展。以负面清单制度为例，不仅助推上海自贸试验区扩大对外开放力度，助力上海成为对外开放的高地，还升级为国家层面的制度，成为一种现代化的管理方式，实现了“为国家试制度”的目的。“头痛医头，脚痛医脚”的局部性制度创新，“小打小闹，小修小补”的碎片式制度创新，对于国家深化制度改革和对外开放推动力不足。目前，我国自贸试验区的制度创新多是小而碎片化的创新，需要更多集成式创新。

其次，集成式制度创新有助于促进地方经济发展。叶修群（2018）、殷华和高维和（2017）通过实证研究发现，自贸试验区建设通过资源集聚，推动了属地省份的经济快速增长。自贸试验区的集成式制度创新能够通过更大力度地促进贸易和投资活动，进而促进区域经济发展。自贸试验区营造更好的营商环境，吸引企业聚集。这些企业能够提供更多元的商品和服务，拉动消费；能够通过更多的投资活动，创造更多的就业机会，拉动经济增长；还能够通过集聚效应和溢出效应，实现区域间的协同发展。多个自贸试验区的建成和发展，都从实践中证实了这一点。上海自贸试验区率先实行的负面清单制度，吸引了不少外资企业入驻。其中，我国第一家外资医院、第一家外商独资券商、第一家外商独资公募基金管理公司、第一家外商独资保险控股公司等都入驻上海。这对于区域经济融入全球市场、更好地实现经济双循环相互促进，起到了巨大的推动作用。

再次，集成式制度创新有助于推进高水平对外开放。党的二十大报告中的“高水平对外开放”，核心内容是规则、规制、管理、标准等制度型开放。在具体工作中，体现在对标和衔接国际高标准规则，其中一个主要内容是我国自贸试验区规则要对标和衔接CPTPP的相关规则。比较研究表明，我国在跨境贸易投资的自由化便利化程度上，距离CPTPP的相关规则有明显的差距。如在跨境数据流动上，CPTPP要求数据跨境自由流动、取消本地化储存限制，严格要求源代码保护、个人隐私保护、在线消费者权益保护，消除在电子认证和电子签名、无纸贸易、接入和使用互联网开展电子商务方面的障碍。因此，和CPTPP等国际高水平规则对标衔接，依靠“小修小补、小步慢走”的制度创新是不够的。既需要国家层面高屋建瓴的突破性制度创新，也需要各自贸试验区加大创新力度，加快创新节奏，通过集成式的制度创新，加快对标衔接的过程。

二、天津自贸试验区

集成式制度创新实践及启示

天津自贸试验区成立于2015年4月，属于我国第二批自贸试验区的一员。成立至今，其通过不断创新，获得了较快的发展，在中山大学自贸区综合研究院发布的“2022—2023年度中国自由贸易试验区制度创新指数”中位列第五。天津自贸试验区的东疆保税区在飞机等大型设备的融资租赁业取得突出成绩，其成功正是天津东疆不断进行集成式制度创新的结果。

（一）天津自贸试验区集成式制度创新实践

1. 确定具体业务，找准自身发展定位

东疆保税区定位为发展航运物流和国际贸易，然而，成立之初就遭遇经济寒流。2008年国际金融危机爆发，给世界经济带来沉重的打击。当年，世界银行发布预测称，2009年全球经济增速仅为0.9%，全球贸易将出现逾25年来的首次下滑，降幅或达到2.1%。在此情况下，东疆保税区敏锐地抓住了两大机遇，找准了自身发展定位。其一是2008年国际金融危机发生后，我国政府采取了适度从紧的货币政策，严格管控贷款，银行机构惜贷严重。为了满足实体经济对资金的需求，经过金融管理部门批准，新修订的《金融租赁公司管理办法》开始实施。一些金融机构另设金融企业或融资租赁企业，为那些急需资金但从银行难以获得贷款的企业提供资金。2007年11月28日，工银金融租赁有限公司在天津滨海新区注册成立①，由中国工商银行股份有限公司全资设立。其二是天津的空客飞机组装厂建成，2009年天津空客A320总装线下线了第1架飞机。

东疆开始思考发展飞机的融资租赁业务。国际市场上，飞机融资租赁业务做得最好的是爱尔兰，全球机队规模最大的前15家租赁公司中有14家在爱尔兰开展飞机租赁业务，拥有飞机总数10000余架，管理的资产规模超过1000亿欧元，约22%的全球飞机机队以及全世界40%以上的租赁飞机机队在爱尔兰管理。东疆开始效仿爱尔兰，试水这一新业务。

为了打通制度堵点，东疆管理部门多次到国家各部委汇报沟通，同时邀请部委相关领导来天津调研，深入了解行业及企业创新需求。从2009年开始，国家各部委陆续发布政策予以支持。银监会批准金融租赁公司在国内保税地区设立SPV；国家发改委先行试点租赁公司享受国家便捷外债通道；财政部、税务总局明确大飞机租赁进口同样享受优惠税率，开展融资租赁货物出口退税试点等优惠政策；海关总署推出了进口租赁货物及跨境资产交易相关政策；国家外汇管理总局推动境内经营性租赁收取外币租金业务试点、母子公司共享外债额度的外债便利化改革以及离岸融资租赁对外债权登记政策。

2009年11月，在多项创新政策的支持下，东疆首次将海关特殊监管区对贸易的监管政策运用到金融领域。在特殊监管区设立项目公司，从境外采购飞机实现了保税功能，再从特殊监管区向境内报关租赁监管，实现了与跨境租賃同样的分期缴纳进口关税的租赁模式。工银租赁与南方航空完成了两架波音777货机的租赁业务，此单业务开创了中国保税进口租赁飞机的先河，打破了境外对中国航空租赁市场的垄断。

2. 加大集成制度创新的配套政策支持

要实现融资租赁业务的大发展，必须有配套的政策体系和透明、可操作的优惠政策与管理制度。爱尔兰正是在法律、金融、技术和管理方面，有一个协调、统一、透明、可操作的市场环境，优惠的税收政策，以及业务手续简化等方面的优势才成为全球最大的飞机融资租赁中心。天津必须建立起一个高水平开放的市场经济营商环境，才能把这一产业做大。

为了支持天津自贸试验区融资租赁业务的发展，中央部委和天津先后出台了一系列的政策，如2009年，天津出台了《关于促进我市租赁业发展的意见》；2011年，国务院公布了《国务院关于天津北方国际航运中心核心功能区建设方案的批复》；国家发改委下发《关于印发天津北方国际航运中心核心功能区建设方案的通知》，给予东疆港在国际船舶登记制度、国际航运税收、航运金融和租赁业务四个方面22项具体创新政策；天津金融办下达了《关于做好融资租赁登记和查询工作的通知》；2012年，天津财政局下达了《关于在天津东疆保税港区试行融资租赁货物出口退税政策的通知》①；国家税务总局发布了《天津东疆保税港区融资租赁货物出口退税管理办法》；2013年，国家交通部发布了《关于天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案的复函》。

2014年后，相关新政策的出台数量有所减少，但是实践上的创新则速度加快。在一系列制度创新的推动下，天津自贸试验区的飞机融资租赁业务获得快速发展。

3. 发挥制度创新的溢出效应，带动其他产业发展

东疆保税区以飞机融资租赁业务带动船舶租赁业务发展。在船舶融资租赁业务上，天津具有一定的优势：区域内有造船厂，也有大量的船舶交易活动。东疆在海关、外汇管理、税务、海事等部门的支持下，打通产业发展所需的政策链。围绕船舶离岸租赁业务新需求，天津外汇管理局向国家外汇管理总局申请了在天津开展离岸融资租赁对外债权登记政策试点；天津税务局研究优化增值税减免审批流程，促进国产船舶租赁出口，服务企业“走出去”；天津海关围绕央企平台去产能的相关需求，创新监管模式，实行异地监管；天津海事局围绕碳达峰、碳中和国家战略及海上风电工程的效率要求，推行“东疆事东疆办”“不停航登记”等便利化措施；天津港航局对重点航运项目营运资质“立等可取”。一系列措施为离岸船舶租赁营造了友好的营商环境。

随着船舶租赁业的发展，天津作为国际航运中心的功能得以强化。当前，从持有船舶向控制船舶转变，是国际航运市场的趋势。天津的融资租赁企业作为金融船东，介于银行和船东之间，能够在银行等金融机构和船东中找到契合点，将各方面资源形成合力，实现资源配置效率最大化。融资租赁企业可以帮助船东持有船舶，获得船舶所有权，因而更好地支持航运产业和实体经济发展。这对于天津国际航运中心的地位起到一定的支撑作用。

（二）天津自贸试验区集成式制度创新启示

天津自贸试验区的集成式制度创新，体现在聚焦具体业务（如融资租赁），根据企业的需求，确定制度创新内容；各相关主管部委通过政策试点的方式，不断给予政策上的更大自由度。这些制度创新产生协同效应，推动了融资租赁产业的发展。综合天津自贸试验区的探索与实践，其集成式制度创新给自贸试验区发展带来诸多启示。

1. 集成式制度创新的动力是多重的

动力主要来自于三个方面，分别是国际市场的竞争压力和示范作用、其他自贸试验区的竞争压力以及自贸试验区自身的主动作为。自贸试验区是对外开放的产物，位于我国对外开放的前线，自然能真切感受到国际市场竞争压力、发现国际市场的机会。来自国际市场的竞争压力和示范作用使得自贸试验区成为我国改革开放的先锋。各自贸试验区之间积极竞争，有共性更有个性，有一种“锦标赛”效應。自贸试验区的主动作为，在较大程度上决定了不同自贸试验区的创新成效。天津自贸试验区把融资租赁产业做大，最主要的原因还是发挥了主动创新的精神，全力以赴回应企业需求，营造更自由、更便利的营商环境。而不是“等、靠、要”，坐等上级部门的政策供给。

2. 集成式制度创新是自下而上、上下联动的

在天津自贸试验区，企业发展壮大的需求推动自贸试验区管理部门行动起来；后者到政策制定部门反映需求；政策制定部门经深入调研后推出新政策，先试点再推广。自下而上的制度创新针对性强、实效性强。各级政策制定部门在贯彻自贸试验区战略中，积极回应制度创新需求，最终共同促进了集成式制度创新的实现。

3. 集成式制度创新是动态的、不断升级的

国际国内市场是不断变化的。自贸试验区的企业要参与国际国内市场竞争，获得发展，就会不断提出新的制度需求。这些需求既为政策制定方提出任务，又为政策创新指明了方向。制度创新需求不断累积，为下一步的更高水平制度创新积蓄动力。以天津自贸试验区为例，其融资租赁业务未来发展存在两方面挑战，分别是制度优势削弱后如何进一步创新，以及如何推动税收制度和货币自由兑换上的开放“先行先试”。这也是我国其他自贸试验区共同存在的制度短板，呼唤更大力度的制度开放与创新。

三、自贸试验区集成式制度创新面临的

挑战与未来取向

党的二十大报告提出“推进高水平对外开放”及“实施自贸试验区提升战略”，对我国自贸试验区的制度创新提出更高要求。

（一）自贸试验区集成式制度创新面临的挑战

当前，我国自贸试验区的集成式制度创新速度有放缓迹象。究其原因，主要有两个方面。

1. 制度创新的空间受限

国家要求我国自贸试验区“大胆试，大胆闯，自主改”，但是同时强调改革要于法有据，法律规定不能做的事情显然不能突破。有一些法律未明确规定的创新，需要上级部门批准，这一过程有时是缓慢的、艰难的。一些重要领域的国家层面改革进程迟缓，也限制了自贸试验区制度创新的空间。例如在开放金融市场、实现本外币互换、开放资本项目等方面，近十多年来虽经广泛谈论，但开放的进度缓慢。在降低双边税收的税率、推动数据跨境流动上，一些限制性规定也都少有松动的可能。此外，我国迄今为止没有统一的自贸试验区法，这意味着自贸试验区的重大制度创新缺少自主权。这导致创新过程周期长、自主性弱。王云鹏（2022）认为，形成自贸试验区完善的立法体系是确保制度创新系统集成性的根本。应着手制定我国的《自由贸易试验区法》。系统梳理、总结各自贸试验区建设特别是出台相关条例的经验、做法，同时参考国际其他自贸试验区的先进经验，坚持中国特色和国际规则相衔接，进行国家层面的自贸试验区立法。然后在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系，凸显自贸试验区的开路、突围和引领作用。

2. 制度创新的动力不足

创新是做以往没有做过的事情，因此必然带来较大的不确定性，存在失败的风险。近些年，多个地区的自贸试验区条例中都增加了鼓励创新、宽容失败的内容，这为自贸试验区容错机制的建立起到积极的作用。但是在具体实施中，还是存在规定不具体、操作性差的特点，对于激励相关人员的创新动力没有起到预期的作用。下一步，应对制度创新失误犯错等具体情形和政策界限进行明示。可以以案例的形式，使容错机制更加具象化，给创新者以更大的信心。中央在对各自贸试验区的考核上，也应增加制度创新的比重。自贸试验区制度创新的主要目的是不断优化营商环境，因此可以将企业和群众感受作为自贸试验区考核评价的重要依据。

（二）自贸试验区集成式制度创新的未来取向

1. 加快数字贸易领域的制度创新

当前，数字贸易成为各自贸试验区发展的新业务，不少自贸试验区建立了数字贸易的园区，开展一系列数据贸易新业务。在数字贸易上，我国的相关规制还不完善，在规则上距离国际高标准规则还有一定差距。如在跨境數据流动方面，我国虽然通过了《数据出境安全评估办法》等不断健全数据跨境流动的制度框架，但仍未明确重要数据范围及行业数据分级分类方法。同时，由于我国数据确权、定价、保护等相关机制仍处于探索阶段，数据“孤岛”现象仍存在，导致相关业务创新和政务服务优化有难度。在国际规则对接上，我国在数字贸易规则谈判中主要以传统的跨境电子商务和贸易数字化等议题为主，对跨境数据流动、源代码保护等关键新议题的参与不多，在相关新议题方面尚缺少经验。无论是业务拓展还是国际规则对接，都要求自贸试验区在相关制度上先行先试，总结经验。

2. 推动本外币互换上的制度创新

在天津自贸试验区，国内融资租赁公司为国外企业办理融资租赁服务，会涉及外币和人民币的兑换问题，就要承担换汇成本和锁汇成本，以及汇率波动的风险。这成为我国融资租赁业务涉足国际业务时的一大制度短板。人民币的可自由兑换是人民币国际化大战略中的重要内容，未来一定会逐步放开。应在各自贸试验区选择特定业务先行试点，积累经验，以稳妥及时推进人民币自由兑换的进程。上海（浦东）自贸试验区首创的自由贸易账户，推动了国际贸易和投资活动的自由化便利化，是一个很好的创新。截至目前，我国绝大多数自贸试验区都提出“建立与自贸试验区改革开放相适应的账户管理体系”。未来，自由贸易账户的部分功能仍需进一步拓展，拓展的重点是资本项目可兑换，尤其是便利个人跨境投资、参与国际金融市场衍生工具交易、进入境内银行间市场开展拆借或回购交易等。

3. 深化服务业的制度创新

到目前为止，我国自贸试验区还是以吸引国内企业集聚为主，在吸引外资企业入驻上缺少制度吸引力。未来应进一步进行制度创新，吸引更多的外资企业进驻。目前，我国自贸试验区一般制造业领域已实现全面开放，负面清单制造业条目全面清零，服务业尤其是高端服务业成为新的增长点。2023年8月，国务院出台了《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》，从提高利用外资质量、保障外商投资企业国民待遇等6个方面，提出了一批针对性强、含金量高的吸引外资政策措施。其中包括加大服务业扩大开放综合试点示范先行先试力度；鼓励外商投资企业及其设立的研发中心承担重大科研攻关项目；建立健全合格的境外有限合伙人外汇管理便利化制度，支持以所募的境外人民币直接开展境内相关投资等。这也是自贸试验区下一步制度创新的主要领域。

[参考文献]

[1] 国际租赁联盟组委会，中国租赁联盟，南开大学当代中国问题研究院和天津自贸试验区租赁联合研究院组织.2022年世界租赁业发展报告[EB/OL].[2023-03-07]. http：//field.10jqka.com.cn/20230307/c645331831.shtml.

[2] 国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知[EB/OL].[2023-09-20]. https：//www.gov.cn/zwgk /2013-09/27/content_2496147.htm.

[3] 柯武钢，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].商务印书馆，2000.

[4] 森宁.天津自贸试验区未来怎么走？[EB/OL].[2023-09-20].https：//www.thepaper.cn/ newsDetail_forward_20792287.

[5] 佟家栋，张千，佟盟.中国自由贸易试验区的发展、现状与思考[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2022（4）：1-13.

[6] 王云鹏.论法治改革观下自贸区地方立法的完善[J].经贸法律评论，2022（3）：54-69.

[7] 叶修群.自由贸易试验区与经济增长——基于准自然实验的实证研究[J].经济评论，2018（4）：18-30.

[8] 殷华，高维和.自由贸易试验区产生了“制度红利”效应吗？——来自上海自贸区的证据[J].财经研究，2017，43（2）：48-59.

① 2007年3月，中国证监会发布《金融租赁公司管理办法》，允许银行设立金融租赁公司，从事融资租赁业务。

① 2011年以来，天津东疆结合国内船舶出口业务，陆续向财政部、海关总署、税务总局申请到融资租赁货物出口退税政策试点。

Practice Approach and Enlightenment of Integrated Institutional Innovation in Pilot Free Trade Zone

—Taking Tianjin Pilot Free Trade Zone as an Example

Xu Jie

〔Party School of the Central Committee of C.P.C（National Academy of Governance）， Beijing 100078〕

Abstract： The core task of the construction of the pilot free trade zone is system innovation， and the new era constantly puts forward higher requirements for the system innovation of the pilot free trade zone. Tianjin Pilot Free Trade Zone focuses on specific business to determine the content of system innovation， continuously gives greater freedom to policies in the pilot way， carries out integrated system innovation， makes the system innovation produce synergistic effect， and opens a new way for the rapid development of the pilot free trade zone. Its successful practice shows that the driving force of integrated institutional innovation is multiple， bottom-up， up and down linkage and dynamic， constantly upgrading. In the case of limited space and insufficient impetus for institutional innovation in the pilot free trade zone， it is necessary to accelerate institutional innovation in the field of digital trade， promote institutional innovation in currency and foreign currency swaps， deepen institutional innovation in the service industry， and constantly promote integrated institutional innovation in the pilot free trade zone.

Key words： Tianjin Pilot Free Trade Zone; Integrated System Innovation; Development Logic

（收稿日期：2023-10-20   责任编辑：赖芳颖）