沿边开放的历史新方位及推进思路

[摘要] 经过40多年的发展，我国沿边开放内涵和功能不断丰富，站在了新的历史起点上。新的开放布局——西南、西北、向北、东北四大沿边开放带放射状对外合作联动布局，新的空间尺度——以沿边省区为主要单元的“大沿边”开放格局，新的政策体系——以“1+4+3+X”为主要内容的政策体系和新的战略定位——与国家发展战略相交汇的“5+2+4+X”的战略布局，构成了沿边开放新的历史方位。需要重点关注沿边开放发展中的区域协调配合、开放平台功能发挥、产业带动发展、沿边开放政策的适配性等问题，坚持以培育内生动力为重要目标，以打造特色现代化产业体系为重点任务，以深化改革与扩大开放良性互促为重要动力，统筹沿边开放与沿海沿江内陆开放，优化沿边开放平台体系，强化沿边开放通道建设与产业落地，提升沿边开放政策体系适配性，推进沿边开放高质量发展。

[关键词] 沿边开放    开放平台    开放政策    国家战略

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）06-0055-08

[作者简介] 原倩，中国宏观经济研究院对外经济研究所副研究员，研究方向：世界经济、区域经济。

一、我国沿边开放的演进逻辑

40多年来，我国沿边开放沿着改革、发展、稳定的逻辑向前推进，开放内涵不断丰富，其发展历程大致可划分为四个阶段。

1. 20世纪80年代初—1992年：起步阶段

20世纪80年代是沿边开放的复苏期。在此之前，由于中苏关系低迷、周边环境不稳定等因素影响，我国对沿边地区开放工作总体上比较谨慎，复苏主要体现在两个方面。

一是边境贸易开始恢复。20世纪80年代初期，我国沿边开放的主要对象和重点方向是北部沿边的对苏联开放，其他方向也开始起步。1982年，国家批准新疆、黑龙江、内蒙古恢复对苏边境贸易。1983年，黑龙江绥芬河、内蒙古满洲里、新疆霍尔果斯和吐尔尕特等口岸开展对苏易货贸易和边境贸易。1983—1984年，我国在广西防城港、宁明等多地设置临时贸易点，开展对越边境贸易。1991年，国家开放满洲里、丹东、绥芬河、珲春4个北部口岸。在政策层面，国家相继出台《边境小额贸易暂行管理办法》（1984年）、《国务院关于口岸开放的若干规定》（1985年）、《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》（1991年），加強对边境贸易和沿边开放的政策支持。

二是沿边开放与民族地区工作相互结合共同推进。1987年4月，中共中央和国务院批转《关于民族工作几个重要问题的报告》，首次指出沿边开放对沿边省区经济发展的重要性，强调新疆、西藏、云南等省区和其他一些少数民族地区，具有对外开放的优越地理条件和丰富的矿产资源以及独特的旅游资源，进一步搞好开放，就能把某些劣势变成优势，加快经济的发展。沿边开放开始进入党和国家议事日程。

从成效看，在沿边开放的推动下，这一阶段我国民族地区经济社会发展迈上新台阶，1992年新疆、西藏、云南的地区生产总值分别较1987年增长了170.9%、88.9%、170.1%，开放繁荣、安定团结的局面得到巩固和发展。

2. 1992—1999年：加快发展阶段

1978年至20世纪80年代末，沿海地区率先融入国际市场，沿边开放步伐相对缓慢。这一局面自1992年开始改变。1992年全国新一轮的改革开放浪潮推动沿边地区与沿海、内陆地区共同成为改革开放的重要力量，沿边地区正式加入改革开放进程、进入到国家工作的主脉，这是沿边开放战略的一次跃升。

一是沿边开放融入改革开放总体进程。1992年初，国家在改革开放的大视野下正式推动沿边开放工作，对外开放哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄4个边境，沿海地区的省会城市以及太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川11个内陆省会城市。同年，国家设立重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖5个沿江开放城市。通过这些举措，我国开始形成沿海沿江沿边内陆统筹开放的新格局，沿边开放成为其中重要一环。

二是建设沿边开放城市和边境经济合作区。1992年，为发展同周边国家经济合作，繁荣沿边少数民族地区经济，国家陆续批准珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴、丹东14个边境城镇为沿边开放城市，并在这14个边境城镇批准设立14个国家级边境经济合作区，享受沿海开放城市的优惠政策。

三是边境贸易加快发展。1992年后，国家出台《国务院关于边境贸易有关问题的通知》（1996年）、《关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知》（1998年），对边境贸易和沿边开放给予积极支持和有效规范，沿边开放的制度和政策体系进一步完善。

四是扶贫开发工作正式启动。20世纪八九十年代，沿边地区是贫困的重灾区。1986年5月，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，办公室设在农牧渔业部下。1993年12月，该领导小组改称国务院扶贫开发领导小组，并组建了国务院扶贫开发办公室，扶贫工作不断推进，沿边地区经济条件开始加速改善，客观上增强了沿边开放的内生动力。

从成效看，1993—1999年，沿边9省区地区生产总值增长140%，经济社会发展面貌大为改观，扶贫开发等工作取得积极成效，沿边地区开放发展水平不断提升。

3. 1999—2012年：西部大开发等区域战略驱动阶段

1999年是沿边开放工作的重要转折之年，西部大开发战略的提出为沿边开放创造了重要机遇。同时，国际环境明显改善。2001年我国加入世界贸易组织，开始以更加积极的姿态融入国际经济循环。2002年，我国与东盟10国签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，正式启动中国—东盟自由贸易区建设，到2010年1月1日，中国—东盟自由贸易区正式建立。在上述国内国际重要形势变化的影响下，沿边开放战略迎来了新的上升期，具体表现为以下几个方面。

一是西部大开发战略赋能沿边开放。1999年11月，中央经济工作会议决定实施西部大开发战略，沿边地区成为其重要组成部分。除东北三省外，大部分沿边省区都划入西部大开发政策覆盖区域。受此带动，沿边开放正式成为国家重大战略的重要组成部分，战略地位得到明显提升。2000年，《中华人民共和国国民经济和社會发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发进行了具体部署，并提出“促进西部边疆地区与周边国家和地区开展经济技术与贸易合作，逐步形成优势互补、互惠互利的国际区域合作新格局”。沿边开放的战略内涵进一步扩充。在这之后，东北振兴战略也为沿边地区增添了新的区域协调发展功能。

二是兴边富民行动正式启动。1999年，由国家民委、国家发展改革委、财政部等部门以振兴边境、富裕边民为宗旨发起开展兴边富民行动。兴边富民行动着力推动沿边地区的开发建设，为实现富民、兴边、强国、睦邻打下扎实的经济社会基础，改善了沿边开放的经济社会条件。

三是沿边特殊经济区域建设加速推进。2010年5月，中央新疆经济工作会议决定设立喀什经济特区，推动新疆经济发展。2011年10月，国家出台《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》，赋予喀什50平方公里开发区和霍尔果斯73平方公里开发区特殊经济政策。

四是边（跨）境经济合作区等各类平台不断建立。2004年9月，我国与哈萨克斯坦签订《关于建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》，并于2012年正式建成中哈霍尔果斯国际边境合作中心。2011年，国家批准设立吉木乃边境经济合作区，边境经济合作区数量达到15个。2011年5月，国家出台《关于支持云南省加快建设我国面向西南开放重要桥头堡的意见》，支持边境经济合作区、跨境经济合作区建设，构建沿边经济带。

从成效看，2012年，沿边9省区地区生产总值达8.39万亿元人民币，比1999年增长406.7%。

4. 2012年至今：上升为国家战略并在共建“一带一路”带动下不断丰富阶段

党的十八大以来，沿边开放战略地位和功能作用迅速提升，并正式成为国家战略，政策体系更加完善。

一是沿边开放正式上升为国家战略。2012年以来，我国相继出台了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》等一系列文件，形成了系统整体的沿边开放战略体系。

二是共建“一带一路”为沿边开放提供重大契机。2013年以来，习近平总书记相继提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要倡议。2015年以来，沿边开放与共建“一带一路”相互融合、互为促进，进入动能更强、范围更大、领域更宽、水平更高的新的开放发展阶段。同时，沿边开放与经略周边战略部署进一步对接。2013年10月，习近平总书记在新中国成立以来首次举行的周边外交工作座谈会上提出“要加快沿边地区开放，深化沿边省区同周边国家的互利合作”。沿边开放与经略周边、参与全球治理结合程度不断提高。

三是沿边重点开发开放试验区等开放平台更加完善。2012年以来，我国先后设立广西东兴、云南勐腊（磨憨）、云南瑞丽、内蒙古二连浩特、内蒙古满洲里、黑龙江绥芬河—东宁、广西凭祥、广西百色、新疆塔城9个重点开发开放试验区。同时，边合区、经开区等平台建设不断推进，自贸试验区开始向云南等沿边省区布局。

四是改革任务更加明确。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策；同时将“一带一路”与沿边开放统筹考虑，为沿边开放提供了新的强大动力。

五是与重大国家战略协同推进。沿边地区与西部大开发、东北振兴等区域协调发展战略，以及京津冀协同发展等国家重大战略协调对接程度不断提高，战略融合不断加深。

六是民族团结和边境稳定工作提升新高度。2013年3月9日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时首次提出“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想。2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会首次概括了党的治藏方略，阐述了“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则。在国家总体安全观的统领下，沿边地区安全任务更加重要。

七是脱贫攻坚取得重大成就。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西十八洞村调研中提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的精准扶贫方略，为新时期我国扶贫工作指明了方向。2015年，党中央召开扶贫开发工作会议，提出实现脱贫攻坚目标的总体要求以及“六个精准”“五个一批”部署。2017年，党的十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一进行部署。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。这些成就为沿边开放注入重要动力。

二、我国沿边开放的历史新方位与主要特征

（一）从开放布局看，沿边开放正在形成西南、西北、向北、东北四大沿边开放带放射状对外合作联动布局

目前，我国沿边地区总体形成了四条沿边开放带（表1）。

一是西南开放带。该开放带以广西、云南、西藏为核心省区，以向西南、向南开放为重点方向，以东盟、南亚等为合作对象。在四大开放地带中，西南开放带毗邻国家的边境地区经济和人口密度最高，区域安全环境较稳定，经济合作潜力最大。从开放合作特色看，西南开放带推动沿边开放的重要任务在于强化与南亚、东南亚国家的产业链供应链合作，织密区域生产网络。

二是西北开放带。该开放带以新疆为核心省区，以向西开放为重点方向，以中亚、中东以及欧盟等为合作对象。从开放合作特色看，该开放带具有两大开放层次：一是强化我国与周边经济圈合作，推动以国内大循环辐射带动新疆、并通过新疆联动周边经济圈。二是联通中国与欧盟及中东等经济体，打造高效畅通的经济走廊。与其他开放带相比，西北开放带在应对“三股势力”等威胁方面的任务更为繁重，安全问题需引起更大的重视。

三是向北开放带。该开放带以内蒙古、甘肃为核心省区，以向北开放为重点方向，以俄罗斯、蒙古为主要合作对象。乌克兰危机爆发以来，我国向北开放的战略意义上升。2022年中俄双边贸易总额实现34.3%的增长，远高于7.7%的外贸增速。从合作特色看，该开放带在加强同俄、蒙等国在油气、煤炭、钾肥、铜精矿等能源矿产领域以及粮食、木材等农林领域合作方面拥有广阔前景。

四是东北开放带。该开放带以黑龙江、吉林、辽宁为核心省区，以向北、东北开放为重点方向，以俄罗斯、蒙古以及朝鲜、日本、韩国等东北亚经济体为合作对象。与其他沿边开放带相比，东北开放带受中美关系、朝鲜半岛局势、俄美关系等地缘政治因素的影响更为明显，深度嵌入国际局势风云变幻之中，这是把握东北开放带合作发展节奏的重要切入点。在近期推动与俄罗斯、蒙古开展合作的基础上，中长期可将朝鲜、日本、韩国等东北亚经济圈全部纳入东北开放带的合作范围，将东北开放带打造为实现东北亚经济圈整合联动的关键抓手。

（二）从空间尺度看，沿边开放正在形成以沿边省区为主要单元的“大沿边”开放格局

在分析沿边开放时，一个重要的问题是“沿边的空间范围是什么”。科学界定沿边开放的空间范围，不仅有助于更科学地认识和分析沿边开放的总体情况，而且有助于从实践层面更有效地组织力量推动沿边开放工作。目前，学术界围绕边界效应等主题，从经济效应角度对沿边开放的合理空间范围进行了深入的研究，但关于沿边开放的国内空间范围究竟多大，学术界得出的结论并不统一。

从政策空间看，我国关于沿边开发开放的范围界定大致有三种。第一种是边民互市贸易的沿边范围界定，即以我国陆路边境20公里为界。第二种是从特殊类型区开发角度对沿边的空间界定，即以沿边县市（旗）作为开发的重点。第三种是将沿边省区作为沿边开发开放的空间范围，因其空间范围较前两种明显扩大，可以称为“大沿边”的空间尺度。过去一个时期以来，由于关于沿边开放的空间尺度没有统一的界定，在操作过程中往往局限于前两个空间尺度上，通常将沿边县市（旗）作为推动沿边开放的责任主体。此种做法的问题在于，沿边县市（旗）行政层级较低，财力较弱，统筹要素资源能力不强，难以有效推进基础设施建设、产业发展和沿边开放工作。典型的就是不少沿边口岸城市面临“小财政养不起大口岸”的难题。

近年来，一个新的变化是沿边开放工作的推动主体越来越转向沿边省区层面，这是沿边开放工作思路的重要转变，标志着沿边开放真正进入国家和省区两级政府的核心日程，其推动层级、组织保障、资源投入都将得到明显改善。从更深层次的原因看，这一变化的背后，是沿边开放在国家对外开放格局中战略意义凸显与其在地方发展全局中带动作用上升两大趋势交汇叠加的结果，越来越多的沿边省区开始把沿边开放作为推动全省区工作的重要抓手和创造性开展工作的重要依托（表2）。

（三）从开放政策看，沿边开放正在形成以“1+4+3+X”为主要内容的政策体系

沿边地区幅员辽阔，沿边发展涉及面广，沿边开放源远流长，并与民族工作、安全稳定、区域协调发展以及国家外事工作互相交织，这些特征决定了沿边开放政策体系具有多元包容并不断发展的特点。截至目前，沿边开放总体上形成了以“1+4+3+X”为代表的四类政策体系，并且仍处于不断丰富和发展中。

“1”是引领性政策体系，即以共建“一带一路”引领沿边开放。2023年10月发布的《共建“一带一路”：构建人类命运共同体的重大实践》白皮书指出，共建“一带一路”是我国对外开放和对外合作的管总规划，是中国与世界实现开放共赢路径的顶层设计。在共建“一带一路”的引领下，“六廊六路、多国多港”及“五通”合作等政策举措都对沿边开放提供重要支撑和引领。

“4”是专门性政策体系，即以沿边重点开发开放试验区、边（跨）境经济合作区、边民互市贸易区、兴边富民行动为代表的专门针对沿边开放问题的政策措施。此类政策为沿边地区开发开放提供了有针对性和区分度的政策支持与政策倾斜，构成了沿边开放政策体系的核心部分，为沿边开放提供了重要制度支持。

“3”是支撑性政策体系，即以自贸试验区、市场采购贸易方式试点、跨境电子商务综合试验区等为代表的一般性对外开放政策。此类政策并不局限于沿边地区，而是针对全国有條件的地区进行推广，但不少沿边地区也享受到相关政策支持。

“X”是保障性政策体系，即以统筹发展和安全、民族团结、边疆稳定、生态屏障等为代表的保障性、底线型政策。这些政策虽然大多集中在民族、宗教、安全、环境等领域，不直接针对沿边地区经济发展和对外开放问题，但为沿边开放兜紧了安全和生态底线，为沿边开放提供了关键的支持和保障。

（四）从战略定位看，沿边开放正在形成与国家发展战略相交汇的“5+2+4+X”的战略布局

目前，我国已经形成了以重大国家战略为骨架、以各领域重要战略为支撑的“5+2+4+X”的战略体系。其中，“5”是指京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展5个重大国家战略。“2”是指共建“一带一路”和海南自贸港建设。其中，共建“一带一路”最初作为与京津冀协同发展、长江经济带发展并列的“三大战略”之一提出和推动，之后内涵不断丰富、外延不断拓展，发展为对外开放的重要引领。海南自贸港虽然没有直接列入五个重大国家战略之中，但无论其战略意义，还是其组织推动方式，都与五大重大国家战略一致，对我国区域经济发展的塑造和促进作用也非常明显。“4”是指以西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大板块为主要内容的区域发展总体战略，其自20世纪90年代末以来就成为塑造中国空间经济格局的重要框架。除此之外，自贸试验区提升战略、城市群和都市圈建设等都作为“X”，与上述战略交汇叠加、互为经纬。沿边开放与“5+2+4+X”战略体系内在联系、有机融合，共同作为我国战略体系的重要组成部分，共同构成我国经济高质量发展的合力。沿边开放正在以更加积极的姿态参与到国家战略体系中，在与重大国家战略、区域发展总体战略等的密切互动中，发挥对我国经济高质量发展的重要支撑作用。

三、当前我国沿边开放需要

重点关注的几个问题

1. 如何加强体现区域间协调配合的合作机制建设

从沿边地区内部看，同一开放方向内部不同省区之间的合作有待进一步加强。如内蒙古和黑龙江都是主打对俄罗斯的向北开放，广西、云南都是主打向西南开放的省区，理应加强合作机制建设，形成沿边开放合力。从现实情况看，目前这一机制仍处于建设过程中。如受企业注册地及相关支持政策影响，满洲里等口岸的过货量及贸易额很大比例都算入其他省区，如何开展相关领域协调配合需要进一步破题。

从沿边与内陆及沿海地区看，口岸是沿边地区对外开放的核心优势与特色平台。近来，各地中欧班列集结中心、国际陆港建设不断提速，客观上对沿边口岸平台开放形成一定竞争。在沿边开放中如何统筹好沿边与内陆、沿海地区口岸开放的互补合作关系是值得深入研究的重要课题。

2. 如何充分发挥沿边地区开放平台的功能

从各地情况看，目前沿边地区开放平台数量的丰富性和类型的多样性往往不是最大的短板，如何厚植开放功能、以更好利用现有平台服务于沿边开放工作才是更为关键的问题。不少沿边地区拥有自贸试验区、综合保税区、国家重点开发开放试验区、互市贸易区、边（跨）境经济合作区、跨境电商综试区、市场采购贸易方式试点、边境旅游试验区等多种平台，但开放动能依然不尽人意，有平台、缺功能成为困扰沿边开放的重要难题，其原因包括如下几个方面。

从主观方面看，一些沿边开放平台“重申报、轻建设”现象不同程度存在。部分平台热衷“戴帽子”，但对“帽子”下面的政策利好研究得不充分，或者简单停留在“要资金”“炒概念”的层面，对平台背后所赋予的开放创新工作理解不深、用得不实。

从客观方面看，沿边地区普遍经济基础薄弱、产业体系不完备，这导致部分开放平台所赋予的改革创新工作缺乏足够的经营主体及市场交易活动的有力支撑，开放创新的内在冲动和现实需求不强烈，一定程度上限制了平台功能的有效发挥。

从横向看，一些沿边地区开放平台之间尚未形成协同联动效应，很多开放工作及开放平台的运营管理局限于地方各个部门层面，缺乏有效的统筹协调机制，导致沿边地区开放资源存在碎片化分散化倾向。

3. 如何利用开放通道发展产业带动沿边地区发展

沿边开放通常面临双重任务：一是做好国家对外开放的大通道，这是沿边地区尤其是沿边口岸面临的诸多任务中的“国之大者”；二是利用开放大通道优势发展落地加工产业，带动地方经济高质量发展。从现实情况看，各沿边地区通常在第二个任务上面临较大困难，“过路财神”问题普遍存在，其重要原因在于沿边省区及沿边口岸远离国内大循环，经济基础薄弱，产业体系发育不健全，难以将通过沿边地区的货物实现充分落地加工。同时，在地缘政治博弈等因素影响下，近年来部分口岸过货量迅速增大与现有通关能力不足的矛盾也不同程度地表现出来。

4. 如何加强沿边开放政策的适配性

从目前看，沿边开放的政策体系内容十分丰富。但从沿边地区的实际看，真正需要的政策“贵精不贵多”，要真正务实管用。目前，这一方面仍面临一些困难和问题，需进一步发力予以解决。

一是部分开放政策与沿边开放需求未能有效匹配。如有沿边地区反映，在拥有边境经济合作区的地方，边民互市贸易政策能够带来较好的经济效益，相比之下市场采购贸易试点、跨境电商综试区等政策在口岸地区不如边民互市贸易管用，很多功能也都在边民互市政策中已经涵盖。即使被赋予相关试点，也只是增加了几顶“帽子”，现实收益不会太大。关键还是要解决好边民互市贸易政策中免征额和便利化等政策堵点问题，将真正务实管用的政策抓得更实。

二是优惠政策面临毗邻国家的竞争，力度有待加强。如在税收政策方面，我国规定对设在跨境经济合作区内的鼓励类产业企业，享受企业所得税减按15%税率征收政策，所在民族自治区地方能够减征或免征区内企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分。而越南对跨境经济合作区的最新税收优惠政策规定：在口岸经济区内免征增值税、特别消费税，减半征收口岸经济区国内外劳动者的个人所得税。老挝对其经济特区的税收优惠政策为：工业、服务业、贸易业分别免营业所得税5—10年、2—10年、2—5年，之后按8%—10%的标准征收营业所得税。周边国家政策支持力度越来越大，对我国沿边开放的竞争压力值得注意。

三是沿边开放授权不足，部分改革举措难以切实推动。很多沿边开放举措，如国际经济走廊、跨国互联互通项目等不同程度涉及中央事权，协调难度较大、周期较长。当前，一些沿边地区对自由贸易账户政策、企业所得税政策的需求比较迫切。下一步，宜抓住真正制约沿边开放的政策堵点，出台务实管用的政策，推动沿边开放大踏步向前迈进。

四、推进我国沿边开放高质量发展的

政策建议

当前，世界百年未有之大变局加速演进，共建“一带一路”进入高质量发展的新阶段，我国对外开放的战略性、安全性、平衡性要求上升，出口与进口、“引进来”与“走出去”、商品和要素流动型开放与制度型开放更加协调平衡。新形势下，沿边开放应坚持以培育内生动力为重要目标，以打造特色现代化产业体系为重点任务，以深化改革与扩大开放良性互促为重要动力，擦亮招牌、创新谋划，切實推动沿边地区高质量发展。

（一）统筹沿边开放与沿海沿江内陆开放

重点推动沿边口岸与沿海港口有效联动，形成沿边地区陆上运输与沿海地区海上运输之间的有机衔接和紧密配合，切实降低物流成本，提升产业链供应链国际竞争力，构建陆海统筹开放格局。统筹沿边开放与沿江开放互促关系，发挥长江经济带、新亚欧大陆桥、西部陆海新通道等战略性交通动脉战略协同纽带作用，推动中欧班列高质量发展，打通沿边地区开放与沿海、沿江、内陆开放的内在联系。推动沿边开放与内陆开放“边腹互动”，发挥内陆地区对沿边开放的腹地支撑作用，增强沿边开放对内陆开放的带动能力。推动沿边开放与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略有效对接，打造沿边开放融入服务国家重大战略的有效抓手，强化重大战略对沿边开放的支撑带动作用。

（二）优化沿边开放平台体系

发挥沿边省区自贸试验区的改革创新引领作用，促进综合保税区等海关特殊监管区域高质量发展，推动各类开发区、边（跨）境经济合作区、边民互市贸易区、沿边重点开发开放试验区交汇叠加，有序推动沿边地区各类开放平台优化提升，实现政策联动叠加，形成开放合力。根据沿边地区实际情况申建跨境电商综试区、市场采购试点等平台，扩大跨境电商业务规模，促进有条件的沿边地区“跨境电商+互市贸易+市场采购”融合发展。支持有条件的沿边地区建设与邻国的“两国双园”跨境产业合作区，推动境外产业园区高质量建设，发挥边境旅游试验区对贸易往来与民心相通的带动作用。研究建立统一领导、合理分工、高效配合的开放平台协调体制，实现发展规划、招商引资、园区建设等方面“一张蓝图干到底”，搭建“一站式”投资促进平台，减少同一个地区不同平台之间为争夺要素资源而相互挤压和竞争。

（三）强化沿边开放通道建设与产业落地

提升沿边地区通道功能，对接中欧班列、西部陆海新通道等重大项目，建设重点高速公路、铁路，推动铁路站场改造，推动机场和临空经济建设发展，开辟加密航空线路，积极开通货运包机航线，加快能源、电力、信息等设施建设。加快口岸等开放设施建设，提高重点口岸通道运输能力，在有条件的地区建设进境粮食、水果、肉类等指定口岸，推动扩大平行进口车保税试点，完善口岸开放体系。促进沿边地区对外开放通道从经济走廊向走廊经济转变，提升产业落地能力，结合沿边地区产业条件和比较优势，布局一批沿边产业园区，发展初级产品加工、仓储物流、金融结算、保税加工等产业，形成各具特色的沿边地区产业体系。

（四）提升沿边开放政策体系适配性

紧扣制约沿边开放的政策性堵点，研究支持有条件的地区开展自由贸易账户试验，配合沿边地区贸易结算、供应链金融及人民币国际化等工作，探索形成支持沿边开放的有效金融政策。加大对沿边地区改革创新授权，推动自贸试验区等各类开放政策在有条件的沿边地区各类园区有效复制推广。打通沿边地区毗邻国家政策沟通堵点，持续推动与周边国家战略规划的有效对接，构建与相邻国家多层次政府间协调机制，加强与邻国各部委和我国驻外使馆的对接力度，加强信息互换和项目合作交流。发挥区位优势，在有条件的沿边地区推动对接《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高标准经贸规则，探索形成具有沿边地区特色的规则、规制、管理、标准体系。

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New Historical Orientation of Opening Up along the Border and Promoting Ideas

Yuan Qian

（Institute of Foreign Economic Studies， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： After more than 40 years of development， China's opening up along the border has been enriched in connotation and function， standing at a new historical starting point. The new layout of opening up—the radial linkage layout of the four border opening zones in the southwest， northwest， northward and northeast， the new spatial scale—the "great border opening up" pattern with border provinces and regions as the main units， the new policy system—the policy system with "1+4+3+X" as the main content and the new strategic positioning—the strategic layout of "5+2+4+X"， which intersects with the national development strategy， constitutes a new historical orientation of opening up along the border. We need to focus on issues such as regional coordination and cooperation， the function of open platforms， industry-driven development， and the adaptability of opening up policies along the border. We need to take fostering internal driving forces as an important goal， building a modern industrial system with distinctive features as a key task， deepening reform and expanding opening up as an important driving force， and coordinate opening up along the border with opening up in the coastal areas and inland areas. We will optimize the border opening platform system， strengthen the construction of border opening channels and the landing of industries， improve the adaptability of the border opening policy system， and promote the high-quality development of border opening.

Key words： Opening Up along the Border; Open Platform; Open-door Policy; National Strategy

（收稿日期：2023-11-02   責任编辑：赖芳颖）