推进法治中国建设的档案法治体系优化探讨

2023-12-29田野

档案管理 2023年6期

摘要：本文旨在探讨推进法治中国建设中档案法治体系的优化。在简述法治中国建设、档案法治体系、档案法律体系及其相互关系基础上，概述了档案法治体系建设所取得的三大成果和档案法治体系优化在推进法治中国建设中的地位、作用和重要性。以依法治档为核心，从理论和实践两个方面与立法、执法、司法、守法四个环节，探讨了档案法治体系优化的“长计划”“短安排”。特别是“短安排”中理论层面“三大目标”和实践层面“多项任务”。

关键词：法治中国建设；档案法治体系；依法治档；立法；执法；司法；守法

Abstract： This article aims to discuss the optimization of the legal system of archives in the construction of the rule of law in China. On the basis of briefly describing the construction of the rule of law in China， the legal system of archival governance， the system of archival law and their mutual relations， it summarizes the three major achievements made in the construction of the legal system of archival governance and the status， role， and importance of this optimization in promoting the development of law-based governance in China. With governing archives according to law as the core， from both theoretical and practical aspects， and through four links： legislation， law enforcement， judicial aspect， and observance of the law， this article discusses the "long-term plan" and "short-term arrangement" for optimizing the legal system of archival governance. In particular， it focuses on the "three major goals" at the theoretical level and "eight tasks" at the practical level in the "short-term arrangement."

Keywords： Developing law-based governance in China；Legal system of archival governance；Governing archives according to law; Legislation; Law enforcement; Judicial; Observance of the law

法治中國建设是我国根据社会主义法治理念，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略。档案法治体系是指在档案管理和运用过程中，依据法律规定和原则进行管理和运作的一套体系，是法治中国建设的一部分。档案法律体系是指以法律为基础所构建的档案管理和运用体系，由档案法律法规、相关政策法规、司法解释和规范性文件等构成，为档案工作提供了指导和依据。三者之间存在密切的关系。法治中国建设是我国根据社会主义法治理念，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略。档案法治体系是指在档案管理和运用过程中，依据法律规定和原则进行管理和运作的一套体系，是法治中国建设的一部分。档案法律体系是指以法律为基础所构建的档案管理和运用体系，由档案法律法规、相关政策法规、司法解释和规范性文件等构成，为档案工作提供了指导和依据。三者之间存在密切的关系。法制中国建设的目标是实现国家治理的法治化，而档案法治体系是其中重要的组成部分。档案法治体系的建立和健全有助于确保档案管理和运用的合法性和规范性，保障法治中国建设的顺利推进，促进国家法治进程、保障公民权益和维护社会稳。同时，档案法律体系为档案工作提供了法律依据和保障，为档案管理和运用提供了规范和指导。

1 档案法治体系建设的三大成果

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布至今，我国档案法治体系建设最重要的三个关键方面是：

1.1 构建了完整的法律法规体系。在《档案法》总的要求下，我国相继颁布了《中华人民共和国档案法实施办法》《档案执法监督检查工作暂行规定》等多项档案法规，包括了档案工作中的重要领域。档案法规体系基本形成。2011年6月，国家档案局发布新的《国家档案法规体系方案》，标志着我国档案法规体系建设的科学性进一步增强。

1.2 健全了相关制度机制。除构建完整的法律法规体系外，我国档案法治体系的建设还着重强调了相关制度机制的健全。档案法制部门按照《中华人民共和国立法法》规定的权限和程序，起草制定了一系列档案规章和规范性文件，如《艺术档案管理办法》《城市房地产权属档案管理办法》等，从微观角度覆盖到档案工作的各个领域。截至2022年底，档案法规体系已有档案法律1部、档案行政法规2部、国家档案局牵头制定的部门规章11部、规范性文件60部。与此同时，地方档案法规和地方政府档案规章的建设也取得了很大的成绩。为推动档案事业健康发展提供了良好法制环境。

1.3 提高了依法治理档案水平。近年来，为深入实施档案法，推进档案法规标准体系建设，修订了《档案行政处罚程序规定》，稳步推进《机关档案工作条例》和《企业档案管理规定》的修订工作。发布12项行业标准……各地修订实施档案工作条例，相关法规纳入立法计划。巩固地方档案机构改革成果，优化档案工作体制机制。

2 档案法治体系优化应当关注的两对关系

理论与实践，长期性和动态性，是以依法治档为核心的档案法治体系优化应当关注的两对关系。

2.1 理论与实践在档案法治体系优化过程中的作用与关系。档案法治体系优化包括理论与实践两个方面。理论与实践在档案法治体系优化过程中起着重要的作用，并存在密切的关系。理论为档案法治体系优化提供了指导和支撑。实践是档案法治体系优化的重要手段和验证方式。在档案法治体系优化过程中，理论和实践是密不可分的。只有通过理论与实践的有机结合，档案法治体系优化的目标才能得以实现。

2.2 档案法治体系优化的长期性和动态性。档案法治体系的优化具有长期性和动态性特征。档案法治体系是一个复杂的系统，需要不断进行调整和完善。随着社会的发展和变化，人们对于档案的需求也在不断演变，因此档案法治体系需要与时俱进，以适应新的情况和需求。档案法治体系的优化需要长期坚持。档案作为记录和保存信息的工具，对于国家的治理和社会的发展起着至关重要的作用。档案保护、管理和利用涉及国家安全、社会稳定等重大利益，必须进行长期的规划和管理。只有通过持续不断地优化和完善档案法治体系，才能确保档案的有效运行和管理。

档案法治体系的优化也需要与其他法律体系相互配合。档案管理涉及多个领域的法律规定，如信息安全法、数据保护法等。这些法律的不断更新和完善也会影响档案法治体系的优化。因此，档案法治体系的优化是一个动态的过程，需要与其他相关法律体系相互协调。

3 立法、执法、司法、守法四个环节上的“长计划”

凡事预则立，不预则废。档案法治体系优化是一个长期过程，不可能一蹴而就。因此，档案法治体系優化需要“长计划”。这个“长计划”就是2011年6月国家档案局发布的新《国家档案法规体系方案》。

3.1 立法。在立法环节上，优化档案法治体系的“长计划”，应当从体系、专业和渠道方面进行考虑。在完善法律体系方面，制定和修订涉及档案管理的相关法律法规，确保其科学、合理、具有可操作性。同时，还应加强与其他相关法律的衔接，形成统一的法律体系。比如《宪法》《刑法》《民法》《数据安全法》《个人信息保护法》《政府信息公开条例》等。在强化档案立法的专业性方面，在中国档案学会设立档案法治专业委员会，补上现有全国性九大档案专业委员会体系中独缺法律专业委员会的短板。在拓宽立法渠道方面，加强与行政部门、智库、专业团体、行业协会等的沟通合作，广泛听取各方意见，形成多方参与的立法模式，确保立法的合理性和代表性。

3.2 执法。在执法环节上，优化档案法治体系的“长计划”，强化机制、监督和协作尤为重要。在建立健全执法机制方面，在各级档案主管部门中建立档案执法专门机构（法规处、科、室），稳定专兼职执法人员，不断提升执法力量的专业性和水平。在加强执法监督方面，建立有效的执法监督机制，包括内部监督和外部监督，确保执法行为的合法性和公正性。加强对执法人员的培训和教育，提高执法水平和素质。在加强执法协作方面，应与其他执法部门建立联动机制，形成合力，加强对档案管理工作的综合执法。

3.3 司法。司法环节上，优化档案法治体系的“长计划”，应当从以下几个方面进行考虑。在健全司法保障机制方面，明确档案管理纠纷的司法管辖权和审判程序，确保司法的独立性和公正性。建立档案管理案件专门法庭或审判团队，提高司法效率和质量。严格执行《档案管理违法违纪行为处分规定》。在加强司法解释和指导方面，制定档案管理相关领域的司法解释，对具体问题进行细化和规范，提供司法实践的指导。在加强司法监督方面，建立完善的司法监督机制，包括内部监督和外部监督，确保司法活动的合法性和公正性。加强对法官和相关司法人员的培训和教育，提高司法水平和素质。

3.4 守法。在守法环节上，优化档案法治体系的“长计划”，应当从加强公民守法教育、健全守法激励机制、强化执法监督和投诉举报渠道等方面进行考虑。首先，开展档案管理法律知识的普及宣传活动，提高公民的法律意识和遵法意识。其次，建立完善的守法激励机制，通过奖励和荣誉等形式，激励公民积极参与档案管理工作。最后，建立便捷的执法监督和投诉举报渠道，接受公民对档案管理违法行为的监督和举报，确保守法行为得到有效保护。

4 档案法治体系优化过程中理论与实践层面的“短安排”

档案法治体系优化需要“短安排”。这个“短安排”就是《“十四五”全国档案事业发展规划》26项任务中“完善档案法规制度和标准规范”“严格档案执法、强化普法”涉及的14项具体工作。在“十四五”规划时间过半的当下，如何通过有效的“短安排”，最大限度实现规划任务就显得尤为必要。

4.1 理论层面。理论层面，优化档案法治体系应围绕三大目标展开。首先，确立基于法律本质的档案法治基本原则和核心价值观。档案法治体系应以公正、公平、透明和便利为基本原则，而核心价值观则强调档案的权威性、完整性和可信度。只有通过遵循这些原则和价值观，才能确保档案的真实性和可靠性。其次，明晰基于档案本质的档案学科与档案法治理论的边界和相互关系。研究中首先要将法理档案与学理档案区分开来，同时也要看到档案法治理论体系和档案学学科的相互依存、相互促进关系。最后，强化理论联系实际，以解决问题为导向的档案法治理论研究理念。加强档案法治理论研究，需要鼓励相关机构和专家学者深入探讨档案法治的理论和实践问题。

4.2 实践层面。实践层面，優化档案法治体系过程中存在多项颇显紧迫的任务。

档案法律体系与规范体系中节点法规的修订。依据新《档案法》，有序高效完成既有档案法规规章及规范性文件的修订。比如采用“定原则、建组织、立制度、确规范、划范围”的方法。全面、深刻理解《档案法》，在《档案法》规制下，实施、执行、落实《档案法》，比如“立有主、收有限、存有期、用有度、销有据”。构建档案开放审核免责机制。比如：细化免责的实体性规定、细化免责的程序性规定、健全免责的配套措施。建立档案开放审核委员会。为贯彻落实新《档案法》及《档案开放办法》，有效推进档案开放审核工作，应当建立档案开放审核委员会。

细化档案法治宣传教育。2023年高考录取季，一则“母亲私拆女儿档案”事件冲上热搜，在档案行业内大呼“私拆”“违法”的同时，却没有人提及这位母亲是否知道档案不可随意拆？是否有人告诉过她档案不可随意拆！也没有人问及，本应公对公由文件传递系统传递的学籍档案为什么会在学生本人手中？校方在将学籍档案交由考生自行携带的同时，是否提醒过考生要妥善保管，并告知家长及可能接触的人员不可拆封档案？这些情况反映出我们的档案宣传教育尚没有走出行业，走进千家万户。要做到像乘坐交通工具“对号入座”那样入脑、入心、入行，亟需细化档案法治宣传教育内容和方式。

尝试建立档案案件司法公诉制度。类似上述档案热点事件，背后是否存在档案违法因素或行为？是否有损国家、社会、集体公共利益或公民、法人的合法权益？为了维护社会公平正义和法律尊严，应当尝试建立档案案件司法公诉制度，由国家机关根据法定程序对犯罪嫌疑人进行起诉，并请求法院对其进行刑事处罚。将档案法制理论研究聚焦于《档案法》实施与落实。2020年新《档案法》颁布并于2021年实施后，成为档案法制理论研究热点。在至今的414篇相关论文中，有25篇在讨论新《档案法》存在的问题、不足和修改，最早在新《档案法》尚未实施就撰文研究“新《档案法》存在的若干问题”和“新《档案法》尚需彻底解决的三个问题”，既显得有些操之过急，也偏离了《档案法》实施与落实这个中心。

总之，优化档案法治体系是一个重要的任务，需要我们在理论和实践层面上进行多方面的努力。

5 结语

综上所述，本文经过对法治中国建设、档案法治体系、档案法律体系及其相互关系的简要叙述，总结出档案法治体系建设所取得的关键成果，阐述了档案法治体系优化在推进法治中国建设中的地位和作用，并强调其对促进国家法治进程、保障公民权益以及维护社会稳定等方面的重要性。在这一过程中，我们以依法治档为核心，从理论和实践两个方面，分别在立法、执法、司法、守法四个环节进行深入探讨，提出了档案法治体系优化的“长计划”和“短安排”。尤其是在“短安排”中提出了理论层面的“三大目标”和实践层面的“多项任务”。这些观点和建议将为进一步深化档案法治体系优化提供重要参考。展望未来，我们相信，通过不断优化档案法治体系，我们能够实现法治中国的目标，为国家发展和人民福祉做出更大贡献。

*本文系2021年度山西省哲学社会科学规划课题“智慧公安治理生态构建研究”（课题编号：2021YJ084）成果。

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