伪造、篡改档案行为犯罪化的理论证成与立法设计——从冒名顶替和篡改志愿行为切入

摘  要：近些年来伪造、篡改档案行为频发，且具有严重的社会危害性和充分的刑罚当罚性，不仅危及档案工作的公信力，还侵害公民的受教育权、劳动权等宪法性权利，通过行政与民事手段治理此类行为均存在缺陷。但是，目前我国《刑法》并没有设立伪造、篡改档案罪这一独立罪名，导致对该行为的刑事规制面临罪名适用不当、惩治效果不足、震慑作用有限的困境，因此刑事立法亟须将伪造、篡改档案的行为犯罪化。《刑法》增设伪造、篡改档案罪能够回应档案治理的现实需求、体现刑法的积极主义立法观、促进档案治理行刑有效衔接的实现，立法过程中可借鉴国内既有的档案类犯罪的立法经验和参考域外伪造、篡改档案类犯罪的立法實践。应当明确伪造、篡改档案罪的保护法益、体系地位和犯罪构成，厘清本罪与其他相关罪名的犯罪竞合问题和本罪的犯罪形态问题。

关键词：伪造档案；篡改档案；犯罪化；冒名顶替；篡改志愿；档案犯罪；档案安全

Abstract： In recent years， behaviors of forgery and tampering with archives have occurred frequently， and have serious social hazards and full criminal penalties， not only jeopardizing the credibility of archives， but also infringing on the constitutional rights of citizens， such as the right to education and the right to work， and there are deficiencies in the management of such acts through both administrative and civil means.At present， China's Criminal Law has not set up the independent crime of forging and tampering of archives， resulting in the criminal regulation of this behavior is facing the dilemma of inappropriate application of the crime， insufficient punitive effect， and limited deterrent effect. Therefore， the criminal legislation urgently needs to criminalize the act of forgery， and tampering with archives. The addition of the crime of forgery and tampering of archives to the Criminal Law can respond to the realistic needs of archival governance， reflect the positive view of criminal law legislation， and promote the realization of the effective linkage between the execution of archival governance and criminal law. The legislative process can draw on the legislative experience of existing domestic archival crimes or refer to the legislative practice of extra-territorial crimes of forgery and tampering with archives. It should clarify the protection of legal benefits， system status and criminal composition of the crime of forgery and tampering with archives， and clarify the problem of criminal competition between this crime and other related crimes and the criminal form of this crime.

Keywords：  Forging archives; Tampering with archives； Criminalization; Impersonation; Tampering with application form; Archival crime； Archival security

1 引言

社会成员在求学或求职等过程中，很多环节都涉及个人档案的流转，可以说，档案直接关乎每一个社会成员受教育权、劳动权的实现，直接或间接地决定了一个人的前途与命运。面对频发的篡改入学志愿和冒名顶替上大学的恶劣事件，法律必须对伪造、篡改他人档案的行为进行有效规制，原因是该类行为具有十分严重的社会危害性，具备刑罚当罚性。虽然2020年修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）在“法律责任”一章中明确了要对伪造、篡改档案等行为进行处罚，但目前《刑法》尚未确立伪造、篡改档案罪，这就令此类行为的刑法规制面临困境，使得司法中法律适用环节存在困惑。由于伪造、篡改档案行为具有较为严重的社会危害，有必要对其是否入刑进行研究。

当前，学界已对伪造、篡改档案行为的犯罪化问题进行了一定研究，已有学者大力呼吁伪造、篡改档案入刑，并进行了较为充分的论证。有学者认为由于刑事规制的处罚力度和严厉程度相较于民事、行政规制手段较高，可考虑将严重的档案造假行为纳入刑法并确定具体的罪名和构成要件，为档案管理工作提供明确的行动遵循。还有学者出于完善我国档案安全领域行刑衔接制度的角度出发，认为应当增设伪造、篡改档案罪，从而织密档案犯罪的刑事法网。虽然这些讨论与研究可为伪造、篡改档案行为的入刑提供一定的理论支持，但既有的研究并不全面和系统，针对该行为的犯罪化问题亟须体系化的研究。

2 伪造、篡改档案行为的規制现状及困境

2.1 伪造、篡改档案行为的规制现状。伪造、篡改档案行为是指行为人对自己或他人的档案材料故意进行不符合档案管理规定和程序的造假、涂改等，以便令自己或他人获得生活、求学、工作等方面的非法利益的行为，这从近些年媒体披露出的一些冒名顶替和篡改高考志愿的事件中可见一斑。笔者在威科先行法律数据库中，以“篡改、志愿”为关键词，搜索范围勾选全文，文书类型勾选判决书和行政处罚决定书，共得到34条检索结果，本文选取了其中11个司法典型案例作为研究对象，另外从媒体的公开报道中选取了9个冒名顶替的典型案件，对共计20个案例进行研究，以窥探目前我国是如何处理和规制伪造、篡改档案行为的。笔者通过统计发现，不同案件的处理方式和处理结果有较大区别（表1）。

2.2 伪造、篡改档案行为的规制困境。通过对以上20个典型案例进行梳理和归纳发现，目前我国对于伪造、篡改档案行为的规制存在以下特点：一是民事、行政与刑事三种规制方式并存；二是刑事规制方式适用的罪名不一，量刑尺度不同；三是非刑事规制方式的力度不足，并且透明性不高。由此可见，伪造、篡改行为，特别是冒名顶替行为，从行为发生到案发时间跨度较长，有的可长达20余年，但刑法并未确立伪造、篡改档案罪，导致刑事规制方式缺位；对于篡改档案信息和入学志愿的行为，虽然可以利用《刑法》进行打击，但也存在罪名适用不统一、刑罚尺度不一致等问题。无论是冒名顶替还是篡改志愿的行为，均属于违法对他人的档案进行伪造、篡改的行为，鉴于目前《刑法》规定的不完善，有必要将此类行为犯罪化处理，以伪造、篡改档案罪定罪处罚。本文将从伪造、篡改档案行为犯罪化的正当性证成、可行性证成以及具体立法设计三个方面展开，对伪造、篡改档案罪的立法问题进行系统性和全面性的研究。

3 伪造、篡改档案行为犯罪化的正当性证成

3.1 伪造、篡改档案行为的社会危害性较大，具备可罚性基础。第一，伪造、篡改档案的事件频发，造成的社会影响极为恶劣，产生的舆论效应较大。档案对个人而言意义重大，其重要性远超过公民的财产性利益，但是目前规制此类行为的治理效果不尽如人意，国家的公平正义被践踏，社会成员间公平竞争的秩序被破坏，社会公信力遭到严重削弱。同时，行为造成的损害影响深远，有些受害人在十余年后才发现自己的档案被伪造或篡改，人生的时光已经流逝，遭受的损失难以通过经济赔偿的方式进行弥补，亟须刑法对该类行为进行震慑。

第二，行为的社会危害性较大，损害公民的宪法性权利。从以往媒体报道的伪造、篡改档案的典型案例来看，此类行为不仅侵害了国家的档案管理秩序，严重损害档案工作的公信力，更对公民的个人权利造成严重损害，首当其冲的是公民的受教育权、劳动权等宪法性权利。以冒名顶替他人入职和篡改他人求学志愿的行为为例，该行为直接影响的是被害人劳动权和受教育权的实现，而这是宪法所赋予全体社会公民的权利，但现行刑法并未将上述宪法性权利予以保护，法官在进行判决时也不得直接援引宪法。

第三，因受教育权和劳动权等宪法性权利丧失所引起的其他权利的损害，如经济收入和精神健康等，对受害人会造成二次伤害。有些被顶替者郁郁寡欢，笼罩在失学、失业的巨大阴霾中，这严重侵犯了公民民主权利，造成恶劣影响。

第四，伪造、篡改档案行为的发生往往伴随着权力寻租或权钱交易甚至权色交易，可牵连并衍生出职务违法、职务犯罪行为，成为滋生腐败的温床。因此，将该类行为单独成罪，有利于从源头上遏制上下游违法犯罪现象的出现。

3.2 伪造、篡改档案行为的行政与民事治理效果不佳。首先是行政治理效果不佳。虽然新《档案法》第七章“法律责任”部分明确了对伪造、篡改档案的行为可给予警告、罚款，但处罚方式与行为后果之间不对等，导致违法成本过低，打击强度不够，无法形成震慑效应。2019年颁布的《公职人员政务处分法》仅处罚伪造、篡改本人档案的行为，将伪造、篡改他人档案的行为排除出处罚范围，而后者造成的社会危害后果显然更为严重。并且，从以往对伪造、篡改档案行为的处罚来看，由于新《档案法》与《刑法》的衔接不畅，导致对于行政处罚的依赖过重，而行政规制手段较于刑法手段过于薄弱，即使对相关人员进行政务处分和政纪处分，治理效果也不佳。另外，由于震慑力不足，事后的行政规制手段对于此类行为的事前预防也无济于事，这在冒名顶替案件中体现得更为明显。对既往的相关案例进行分析可知，大多数伪造、篡改档案的相关责任人或单位负责人仅受到警告、留党察看等处理，最终出现大事化小、小事化了的尴尬局面，而对于顶替者也只是撤职、罚款，并未对伪造、篡改档案行为本身进行针对性打击。

其次是民事治理效果不佳。新《档案法》明确规定对于违反本法的十一种行政违法行为，“造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任”，这就为伪造、篡改档案行为者的民事责任提供了规范依据。以冒名顶替现象为例，审判机关往往以民事纠纷为案由进行处理，虽然有些当事人获得了一定的民事赔偿，但比起自身损害可谓是杯水车薪，无法对此类行为进行有效规制。民事手段难以有效遏制伪造、篡改档案行为的原因在于：一是此类行为的发生往往较为隐蔽，国家机器在民事手段这一私力救济方式中缺位，当事人对于证据的搜集与固定势单力薄，致使违法行为人得以掩盖自身行为，案件无法得到实质性查处。二是民事治理方式多为经济赔偿、赔礼道歉、精神损害赔偿等，惩处手段有限，难以起到预防效果，也不具备刑罚所蕴含的心理震慑作用。三是民事治理固有的缺陷，毕竟民事诉讼体系的初衷是定纷止争，这与刑法的打击犯罪功能截然不同，从司法实践来看也是如此。例如冒名顶替行为，有些当事人可能陷入民事诉讼中久拖不决，而且获得经济赔偿不是目的，更不能在全社会起到引导和教育作用，甚至会形成伪造、篡改他人档案后可以花钱了事的不良风气。

3.3 伪造、篡改档案行为的刑事司法面临困境。从目前我国对于伪造、篡改档案行为的司法现实来看，虽然冒名顶替罪确立前的无法可依、无罪可用的尴尬局面得以避免，但伪造、篡改档案行为的司法困境仍未解除。

第一是罪与非罪问题。例如河南张志刚案，仅对涉案人员进行了党内除名、留党察看和严重警告等党内处分，并没有追究其刑事责任；在齐玉苓和石凤霞案中，司法机关均以普通民事侵权纠纷进行处置，当事人仅获得经济赔偿和公开道歉。有些案件公安机关并未移送起诉，而是依照《治安管理处罚法》对违法行为人处以行政拘留，但此类规制手段不能有效防范类似行为再次发生。第二是适用罪名不统一，刑罚的轻重亦有差异，这将导致同案不同判，有违司法公正的要求。例如，对于篡改他人入学志愿的行为，从目前的司法判决来看，不同地方的法院适用的罪名并不一致，通过统计已公开的案例可知，主要是以破坏计算机信息系统罪定罪处罚，有的法院则以侵犯公民个人信息罪定罪处罚。侵犯公民个人信息必须达到情节严重方可处罚，法定最高刑是3年，情节特别严重的法定最高刑是7年；破坏计算机信息系统后果严重的法定最高刑是5年，而对于后果特别严重的情形的法定最高刑，刑法并没有作出限制；冒名顶替罪的法定最高刑只有3年，且没有情节严重或者后果严重的要求，这就可能导致同案不同判，造成司法不公。

3.4 伪造、篡改档案行为的刑事立法存在缺陷。第一是行刑衔接的缺失。新《档案法》规定：“单位或者个人有篡改、毁损、伪造档案或者擅自销毁档案行为的，由档案主管部门对直接责任人给予处分。对于伪造、篡改档案馆档案的个人，处五百元以上五千元以下的罚款”。另外，新《档案法》明确了伪造档案行为的处罚规则，将篡改行为认定为行政违法，并且规定“构成犯罪的，依照刑法予以处罚”。但是，目前《刑法》第三百二十九条仅处罚抢夺、窃取、擅自出卖和转让国有档案的行为，并未将伪造、篡改档案的行为规定为犯罪，导致该规定形同虚设，刑法无法对此类行为进行规制。从我国行刑立法的传统来看，遵循着同类行为行政处罚与刑事处罚并行的二元规制逻辑。例如，对于赌博和寻衅滋事行为，治安管理法可进行行政处罚，构成犯罪的，依照刑法予以处罚，刑法对应的有赌博罪与寻衅滋事罪；而对于妨害动植物防疫、检疫的行为，有检疫法和刑法共同治理，对于违规生产、销售药品，生产、销售假药的行为，也有药品管理法和刑法二元规制。可以看出，对于行政法层面处罚的行为，刑法需要设置直接对应的罪名进行兜底，方可发挥行政处罚应有的作用。

第二是罪名设置不科学。目前《刑法》有关伪造、篡改档案行为的相关罪名包括计算机类犯罪和公民个人信息类犯罪等，均不能体现该行为的特点。

首先是非法侵入计算机信息系统罪、破坏计算机信息系统罪。该罪保护的法益是计算机信息系统，与本文提倡设立的伪造、篡改档案行为的立法目的并不一致。在电子化时代，伪造、篡改档案的行为很多时候必然会牵扯到侵入计算机信息系统，但谈不上破坏。入侵信息系统行为与伪造篡改行为之间属于手段与目的的关系，不能将行为的手段作为打击的重点，而要抽丝剥茧将此类行为的犯罪目的作为法益保护的对象。

其次是侵犯公民个人信息罪。与前述一样，伪造、篡改档案的行为的前提是需要公民的个人信息，这种前置化的行为也是犯罪的手段，侵犯公民个人信息并非伪造、篡改档案的根本目的。

再次是冒名顶替罪。冒名顶替罪只能处罚伪造、篡改档案后替代他人入学、入职的行为，无法涵摄篡改他人志愿的行为。与前述的两个罪名相反，本罪的处罚过于强调行为的目的，过于看重行为的结果，导致打击的节点较后，打击范围较窄，针对性不强。而本罪设立的初衷是打击行为，只要存在伪造、篡改的预备和实行行为，就要予以规制，冒名顶替罪是在档案伪造或篡改行为均已结束，危害后果进一步扩大方可成立，显然不利于保证行为治理的效果。

最后是伪造国家机关公文、证件、印章罪和使用虚假身份证件罪等罪名。同样存在以上风险。另外，这些罪名大多以“后果严重”作为定罪处罚的前提，这种结果犯的罪名设置思路将导致《刑法》对于篡改他人志愿但未造成严重后果的恶劣行为无法制裁，行为人面临的处罚将由五年以下的有期徒刑或者拘役回落至最高十五天的行政拘留，当中的空档无法填补，没有形成阶梯式的惩治体系。

《刑法》罪名的设置同样重要，现代《刑法》不能只停留在有法可依、有罪可罚的初级阶段，应当提高罪名设置的针对性与科学性。由于《刑法》目前规定的相关罪名不能涵摄伪造、篡改档案的行为，导致法院适用刑法罪名的导向性不明，难以被已有罪名涵盖，故需对该行为进行独立评价。通过将伪造、篡改档案行为进行犯罪化，还能够以刑事附带民事诉讼制度保障被害人民事权益的实现。在公权力机关对伪造、篡改档案行为进行审判的同时，被害人亦可同时提起刑事附带民事诉讼，相比于被害人单方以民事、行政手段维护自身的合法权利，刑事司法机关的介入能够以加害人心理震慑，促成相关赔偿以及其他弥补方式的达成。

4 伪造、篡改档案行为犯罪化的可行性证成

4.1 回应社会治理需要，满足社会公众期待。第一是回应社会治理需要。首先，根据世界银行公司的定义，治理是指国家和非国家行动者在既定的一套塑造權力、反过来又被权力塑造的规范和不规范的框架体系中进行互动，并在互动中制定和实施政策的过程，其中权力是指群体和个体迫使他者按照自己所属群体和自己的利益开展行动并产生具体结果的能力。从刑事立法的进程来看，呼吁伪造、篡改档案行为的入刑是在社会治理的要求下提出的，且符合立法规律，在此可参照组织考试作弊罪的确立，该罪写入刑法的原因就是组织考试作弊已经令群情激愤，危及国家治理大局。当一种行为已经引起全社会的愤慨与关注时，就意味着刑法需要回应。而且从维权角度看，冒名顶替的受害人往往发现该现象已经过去了十余年甚至更长时间，如果不入刑，加害人更是有恃无恐，助长侥幸心理。其次，还有助于发挥刑法预防犯罪的功能。贝卡里亚曾言，“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”其观点是刑罚不应与公共福利及预防犯罪的宗旨相对抗，考夫曼也认为刑罚的主要目的是特别预防，首要的是回复社会。目前，对于犯罪已经从打击走向了治理，而在犯罪治理中则强调源头治理和犯罪预防。将伪造、篡改档案行为单独定罪，就是契合“打早打小”的治理理念，将手段行为正犯化，从而遏制后续的其他行为，如顶替行为。最后，还有利于规制伪造、篡改档案行为的上下游犯罪，有利于源头治理。犯罪治理要谨防破窗效应，杜绝后续犯罪行为的出现，通过增设伪造、篡改档案罪不仅对犯罪预备行为可以处罚，使得司法机关可以及时介入，在保证前端打击的同时也消除了冒名顶替行为赖以实施的基础条件，使冒名顶替行为无法得逞，从源头上截断违法犯罪的进程，让相关行为无法升级，从而取得源头治理的效果。

第二是满足社会公众期待。近些年发生的替代入学、入职事件造成了恶劣的社会影响。囿于刑法规制的不足，一些受害者的合法权益未能得到修补，心中的愤恨亦无法填补，此类行为严重威胁社会的公平正义，有违社会主义核心价值观。增设伪造、篡改档案罪的直观作用是可迅速提高打击篡改高考志愿的针对性与有效性。根据国家标准，档案是指个体或单位在各项社会活动中直接形成的各种形式的具有保存价值的原始记录。以往手写的纸质志愿表当然符合档案的特点，属于档案。高考档案里包括志愿表、体检表和学籍信息等，也属于档案的范畴。虽然现今的高考志愿都以电子的形式存于电脑系统中，但本质上仍然属于档案范围，即使考生可以进行修改，但修改也会生成电子记录，仍属于档案的一部分。另外，从高考录取的流程来看，高考志愿要经历填报、锁定、流转等几个环节，具备档案的属性。将伪造、篡改档案行为入刑，能够满足社会公众对于打击篡改高考志愿的期待，也有助于普法和宣传，使篡改档案行为构成犯罪深入人心。

4.2 体现刑法积极主义，符合刑法立法现实。首先是体现刑法的积极主义。刑法积极主义肇始于2016年。刑法积极主义的理念是指刑法介入社会生活应当更加积极一些，具体方法是通过改变集中立法的模式，建立能动、理性和多元的立法机制，赋予刑法新的机能，积极参与社会治理。这是因为我国仍将是一个随着社会形势的变化而逐步严密刑事法网（整体法网、个体法网）的过程，所以适度犯罪化的总体趋势决定了刑罚积极地介入社会生活符合中国当下犯罪圈变化的基本走向。刑法积极主义体现的是预防刑法观，而刑法预防保护是预防刑法观的核心观点。在风险社会中，国家的主要任务不是在侵害实际发生时进行制裁，而是在危险初露端倪时就能发现并通过预防措施加以遏制或去除，事后的制裁反而成为预防无效时才会动用的补充手段。因此，刑事立法需要把一些预备性质或者手段性质等危险结果尚未现实化的行为进行规制，即通过发挥刑法的严厉制裁性来保障重要领域的安全。将伪造、篡改档案行为进行犯罪化就是刑法积极主义的生动体现，即使伪造、篡改行为还未造成严重后果，但依然是《刑法》制裁的对象。

其次是符合现代刑法的立法现实和立法趋势。在积极主义刑法观的指引下，我国已经步入了轻罪时代。轻罪时代的一大特征就是刑法网“大而不密、严而不厉”。根据绝大多数学者的定义，轻罪是指法定最高刑在五年以下有期徒刑的犯罪。在轻刑立法的背景下。立法思路主张刑事法网越织越大，将常见的、突出的对社会有危害的行为纳入刑法网中，从而保证打击范围，体现刑法作为保障法、后盾法的定位，典型的就是醉驾入刑。这依托于刑法所独有的震慑功能，凭借罪名的设置即能起到其他部门法难以达到的行为预防作用，例如自2011年醉驾入刑以来，我国在醉驾治理上取得了卓越的成效。因此，将伪造、篡改档案行为进行犯罪化有助于发挥《刑法》在规制此类行为中的作用，契合我国刑事立法的立法趋势。

4.3 回应前置立法需求，促进行刑衔接实现。首先是回应新《档案法》的立法需求。“历史研究告诉我们，刑罚史的起始点与人类社会共同生活的起始点是一致的。”档案法规定的责任部分，明确了构成犯罪的依照刑法处理，因此《刑法》必须设置相应的罪名进行衔接，以体现新《档案法》的立法精神。行政犯必须在《刑法》中予以明确规定，否则就会使得前置法的立法目的落空。新《档案法》规定对伪造、篡改档案行为进行处罚，立法初衷并不是局限于行政处罚的方式，而是期冀以新《档案法》为治理起点，逐步构建多元的治理体系。正因为档案类犯罪具有行政违法性与刑事违法性的统一性，将伪造、篡改档案行为犯罪化有利于档案保护的体系化构建，可使得档案违法犯罪法网更加严密，构筑起档案保护的坚固围墙，“立法者应该是一个技术高超的建筑师，应该知道如何调动有助于加强建筑物的各种力量，如何减弱各种可能毁坏它的力量”。

其次是促进行刑衔接的实现。我国并未如德日等大陆法国家那般在刑法典中设立由刑罚（包括附带的后果）和矫正处分、保安处分组成的二元惩罚体系，导致某些行为的法律后果较为单一，伪造、篡改档案行为就是典型样态。有学者认为新《档案法》关于“档案违法行为”与《刑法》的“档案犯罪”条款实现了有效衔接，据此得出《刑法》有关档案犯罪的罪刑设计逻辑上不存在瑕疵，本文认为该观点值得商榷。新《档案法》对于列举的十一种档案违法行为明确指出若行为达到严重社会危害性构成犯罪时，应以刑法惩处。因此，本罪的设立回应了新《档案法》的立法指引精神，是促进新《档案法》与《刑法》之间有效衔接的体现。

4.4 域外立法实践丰富，国内立法基础扎实。一是域外的立法实踐丰富，能为我国立法提供经验参考。例如，英国以若干单行刑法的形式对伪造、篡改档案的毁坏类行为进行了立法，如规定“以使自己或者他人获利为目的，或者以给他人造成损失为目的，不诚实地毁坏、损害……处以不超过7年的监禁”。日本则对使用伪造档案的行为予以刑事处罚，《日本刑法典》在伪造文书类犯罪章节中规定了行使伪造的公文罪和行使伪造的私文罪两个罪名，涵盖国有档案和私有档案两类客体，其中私有档案是指为私人控制之下的记录等文件资料。《瑞典刑法典》第十四章伪造类犯罪第1条明确规定，“……对真实的文书作欺骗性更改或添加，危及证明的，以伪造文书罪处2年以下监禁”；其第3条还特别强调，“涉及政府机构的重要档案或普通贸易中特别重要的文书，以重伪造文书罪处6个月以上6年以下监禁”。《芬兰刑法典》第三十三章伪造类犯罪第1条指出，“凡为了使文件或物品被用作误导性证据，伪造该文件或物品的，以伪造罪论处，处以罚金或2年以下的监禁”；其第2条还特别强调，作为犯罪对象的物品是当局保存的档案文件或当局保存的一般记录，并且从一般的观点看，该文件或记录是重要的，“犯罪人以加重的伪造罪论处，处以4个月以上4年以下的监禁”。非洲相关国家亦认为使用伪造档案的行为属于犯罪，例如，《尼日利亚刑事法典》第44章伪造类犯罪中明确规定，伪造或使用伪造的文件、图章、档案等书面资料的，除非另有规定构成重罪的，应当判处3年监禁。

二是我国《刑法》已有罪名对伪造、篡改行为进行规制，虽然针对性不强，但立法技术上已经有迹可循。《刑法》已经规定了两类档案犯罪，运行效果良好，这为本罪的立法提供了宝贵的参考样板与借鉴经验。从立法历史上看，档案犯罪已有先例，《刑法》以其他罪名对伪造、篡改档案行为进行处罚已表明了入刑的必要性，此类行为具备可罚性基础，只是罪名设置需要优化和完善。因此，应当遵循既有的立法经验，对伪造、篡改档案的行为进行精准的刑事打击，提高打击质效。纵观我国《刑法》立法现实和对比国外立法实践可知，适用的规范无法涵摄伪造、篡改档案的行为，所保护的法益类型有所偏差，且法益的指向性不够强。无论是侵犯公民个人信息罪、破坏计算机信息系统罪、冒名顶替罪，都未将惩罚的重心置于伪造、篡改档案行为本身，教育警示功能不足，罪名的设置体现刑法关注的行为，在伪造、篡改档案行为亟须整治的当下，有必要针对此类行为单独立法。行为人既有可能将伪造、篡改档案的行为作为犯罪的手段，如冒名顶替他人入学或入职；也有可能就将伪造、篡改行为作为犯罪目的，如篡改志愿行为，故刑法应当将规制节点提前，不须造成严重后果方可介入，而是惩罚行为本身。通过比较法上的研究可知，立法者需要扭转立法观念，应以抽象危险犯的立法思路设计伪造、篡改档案罪。

5 伪造、篡改档案行为犯罪化的立法设计

当前我国档案犯罪刑事立法的漏洞可归纳为两个方面：一是犯罪行为方面的漏洞，只惩治抢夺、盗窃和擅自出卖、转让国有档案的四种行为；二是犯罪对象方面的漏洞，只保护国有档案，忽视了档案保护工作中的实际需求。虽然并非所有档案所保存的档案信息资源价值都是均等的、无差别的，但不能以所有权的归属作为评判档案价值的标准，个人或集体所有的档案也具有刑法保护价值。伪造、篡改档案行为的犯罪化体现在立法上就是要在《刑法》中增设伪造、篡改档案罪，应当参照醉驾型危险驾驶罪的立法思路，由具体危险犯转为抽象危险犯，从而发挥刑法的震慑作用，遏制篡改他人志愿的行为。通过增设伪造、篡改档案罪，使司法部门能够及时打击本罪的预备或着手行为，《刑法》的及时介入令公权力机关有法可依。

5.1 罪名设置方面

5.1.1 保护的法益类型。首先应当明确的是伪造、篡改档案罪所保护的法益是公民的民主权利。有论者认为，伪造、篡改档案行为侵害了公民的多种权利，一是宪法规定的公民受教育权和劳动权等权利，二是档案管理的行政管理秩序，三是当事人因失去受教育和就业的机会而造成的经济收入损失和社会地位等权益，因此建议应依据侵害的不同客体，令当事人获得刑事、行政、民事不同的救济，施害人应受到刑事、党纪政纪、民事不同的惩戒。但是，刑事立法必须明确行为所侵犯的法益类型。从既往的相关案例的判决书来看，案由均为侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯公民个人信息罪，而非妨害社会管理秩序罪、扰乱公共秩序罪，因此将本罪保护的法益明确为公民的民主权利更加适宜。

5.1.2 所属的体系地位。决定罪名的体系地位的关键要素是该罪侵犯的主要法益，由伪造、篡改档案罪保护的法益可知本罪应置于第四章，而非有些学者建议的第六章的第一节或第四节。首先，本罪不应置于刑法分则第六章第一节。虽然当前《刑法》用以处罚伪造、篡改档案行为的罪名——冒名顶替罪、非法侵入计算机信息系统罪、破坏计算机信息系统罪位于第六章第一节的第二百八十条之二，第二百八十五条、第二百八十六条，实际上本节罪名着眼于公共秩序这一法益，绝大多数罪名都涉及公共秩序，而伪造、篡改档案的行为虽然涉及公共秩序，但此类行为直接侵害的却是公民的民主权利，因此置于第六章第一节并不合适。其次，本罪不应置于第六章第四节。虽然仅有的两类档案犯罪都处于刑法第六章第四节，但显然本罪不适宜放置于该章节。因为第四节规定的是妨害文物管理罪，保护的法益是文物管理秩序，而本文讨论的伪造、篡改档案罪明显与文物的管理、保护无关。

5.1.3 具体的条文设计。本罪的具体条文可设计为：“伪造、篡改档案的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金；有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。档案管理人员严重不负责任，导致档案被伪造、篡改，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。”

5.2 犯罪构成方面。第一，本罪的犯罪主体为一般主体，即任何达到刑事责任年龄的社会成员均可以构成本罪，根据《刑法》第十七条关于刑事责任年龄的规定，本罪的犯罪主体是已满十六周岁的自然人。对于那些篡改他人中考志愿行为的人，由于大多数初中毕业生并未达到刑事责任年龄，可通过行政处罚的方式进行制裁。虽然《刑法》第三百二十九条规定的档案犯罪只能是自然人，但我国新《档案法》明确规定了档案违法行为的承担主体可以是单位和个人，因此必须明确，本罪的犯罪主体包括个人和单位，全面构筑起维护档案的刑法围墙。

第二，本罪的犯罪客体为复杂客体，既包括国家对档案的管理秩序，也包括公民的个人权利。笔者认为，不应按照有些学者的建议将档案管理秩序视为主要客体，而应着眼于公民切身的个人利益，将主要犯罪客体定位为公民的个人民主权利，满足公众期待与治理需求。

第三，本罪的犯罪主观方面表现为故意，包括直接故意与间接故意，即行为人必须对行为对象有明确认识，这是指行为人明知自己伪造、篡改他人档案的行为会造成危害社会的结果，但仍希望或放任该结果发生的主观心态。将犯罪主观方面限制为故意，就将公民因档案登记错误进行更正的行为从犯罪圈中予以剔除，使得个人或单位可以行使对档案错误记录进行更正的权利。

第四，本罪的犯罪客观方面是利用他人的个人身份信息，伪造或篡改他人档案（如入学志愿、就职信息表等）的行为，并不以为自己或他人牟利为前提。本罪保护的档案是指過去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家、社会和个人有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录，且并不限于纸质档案。本罪保护的档案涵盖新《档案法》规定的三类档案，无论是国家所有、集体所有还是个人所有的档案，只要是具有保存意义的材料，均属于本罪保护的对象。行为类型不仅包括伪造、篡改他人的档案，也包括伪造、篡改自己的档案。

第五，关于本罪的情节严重。我国刑法立法采用“定性+定量”的模式，因此必须考虑犯罪情节。这一方面使得适用“但书”出罪成为可能；另一方面也有利于刑罚配置的科学性，有助于司法公正。具体而言，可以从行为手段、次数、频率、危害结果、被害人的数量、社会感情、舆情影响等方面进行综合评判。例如，情节严重可包括多次伪造、篡改档案的，一次伪造、篡改大量档案的，伪造、篡改重要档案的，伪造、篡改档案造成严重后果的，等等。司法实践中，存在被告人因一次性修改数十人的入学志愿，而被法院认定为情节严重的案例。

5.3 犯罪形态方面。本罪为举动犯，也可称为即时犯，所谓举动犯，是指按照法律规定，行为人一着手犯罪实行行为即告犯罪完成和完全符合构成要件，从而构成既遂。具体到本罪而言，只要行为人实施了伪造、篡改档案的行为，即构成犯罪且为既遂，不论是否产生危害后果。至于行为人在实施犯罪后将伪造、篡改的部分进行复原，可评价为事后的悔过行为，可在量刑方面作为从轻或减轻处罚的依据，而不成立犯罪未遂。本罪的犯罪既遂形态是指行为人完成了伪造、篡改他人档案的行为，不论有无产生危害后果，比如篡改他人志愿的行为，即使被害人已有放弃入学的打算也不影响犯罪的成立，只能作为量刑情节加以考量。

本罪的犯罪未遂是指行为人因客观原因未能成功地完成伪造、篡改档案的行为，如行为人由于自身操作或网络原因导致进入系统后不能成功伪造、篡改档案，而退出了档案管理系统；本罪的犯罪预备是指行为人为了伪造、篡改档案而准备工具、创造条件，如提前到档案存储地点进行踩点、准备撬锁工具等；对于电子档案，为了伪造、篡改存储在网络系统中的电子档案而有意非法获取他人登录信息的行为，也是犯罪预备。本罪的犯罪中止是指行为人接触到档案后，因主观或客观原因而主动放弃了伪造、篡改档案的行为，如登录到档案存储系统后，在能够进行伪造、篡改行为的前提下主动放弃，继而退出系统，此时成立犯罪中止。对于犯罪中止、未遂，可以比照犯罪既遂从轻或减轻处罚。

5.4 犯罪竞合方面。通过透视既往的伪造、篡改档案案件可知，伪造、篡改档案行为往往是犯罪者为达到升迁、取得待遇、获得就业或入学资格的手段行为，通常还伴随着其他的犯罪，因此在伪造、篡改档案行为被单独评价为犯罪行为后需要厘清犯罪竞合问题。

司法实践中，需要遵循既不遗漏评价也不重复评价的原则准确区分一罪和数罪。本罪通常涉及的是存在牵连犯的场合，即犯罪的手段行为或结果行为，与目的行为或原因行为分别触犯了不同罪名的情况，此时应以牵连犯的原理择一重罪论处。若符合想象竞合犯的，则从一重罪论处即可，如国家工作人员利用职务上的便利，出于为他人谋利的目的，伪造、篡改档案的，触犯了本罪与受贿罪，应从一重罪处罚。本罪和为境外非法提供国家秘密、情报罪之间也有想象竞合的关系，或者行为人伪造、篡改了属于国家秘密的国家档案，触犯了本罪与非法获取国家秘密罪，均应从一重罪处罚。除此之外，伪造、篡改档案行为与行为人所实施的其他犯罪行为不存在包容或交叉关系的场合，应当依据数罪并罚的原则准确定罪量刑。

6 结语

刑罚即有意地施加痛苦，科以刑罰乃是国家最为严厉的反应方式，而且最为严重地干涉了公民的（为基本法律所保障的）自由，因此行为的犯罪化面临着特别巨大的正当性压力。在贝卡里亚看来，刑罚是否必要主要取决于是否对社会具有功利，只有正义的刑罚才是社会所需要的刑罚，而正义恰是将单个利益联系在一起的必要纽带，如果法律秩序是一个对理性人提出来的公共规则体系，那么我们就能解释与法治相联系的正义准则，因此将伪造、篡改档案行为单独成罪是符合正义要求的。

目前，涉及伪造、篡改档案行为的条文内容仅在新《档案法》中有规定，对应的刑事立法缺位，而行刑衔接的不足和民事救济的有限性呼吁着刑事立法的补足。由于《刑法》惩治伪造、篡改档案行为的相关罪名并不能完全涵摄此类伪造、篡改行为，因此有必要通过增设伪造、篡改档案罪将其犯罪化。在刑法中确立伪造、篡改档案罪不仅有利于涉档案违法行为的行刑法律衔接难题的解决，更有利于伪造、篡改档案行为立体治理体系的构建。

在新《档案法》与《治安管理处罚法》均存在打击力度不够、治理效果欠佳的背景下，有必要进行刑事立法，以刑事法这一后置法为保障，为民事赔偿等行政处罚提供后备保障，切实提高被害人合法权益的弥补，以此形成以刑事规制为核心，附带民事规制和行政规制的多元治理格局，提高伪造、篡改档案行为的治理效果。

*本文系国家社科基金重大项目“深化司法体制改革和现代科技应用相结合的难点与路径研究”（项目编号：18ZDA137）和科技部国家重点研发项目“基层社会网格治理数字化关键技术研究与应用示范”（项目编号：2021YFC3300200）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]商艺涵.我国档案造假问题的实证解析与治理对策[J].档案管理，2023（02）：84-88.

[2]仝其宪.档案安全领域行刑衔接存在的问题与完善建议[J].档案与建设，2023（04）：66-69.

[3]张亢.篡改他人高考志愿的罪名适用[J].人民司法（应用），2017（13）：63-66.

[4]刘子良.伪造、篡改档案行为的刑事当罚性研究：以“冒名顶替”为切入[J].档案管理，2021（02）：9-12.

[5]苗生明，杨先德.论行政犯的处罚原则及其实践[J].政法论坛，2023（02）：85-96.

[6]世界银行，胡光宇，等.2017年世界发展报告：治理与法律[M].北京：清华大学出版社，2018：4.

[7]切萨雷·贝卡里亚，黄风.论犯罪与刑罚[M].北京：北京大学出版社，2008：102.

[8]考夫曼，刘幸义，等.法律哲学[M].北京：法律出版社，2004：241.

[9]高中学生档案里包括什么？[EB/OL].[2023-07-10]. https：//www.yjbys.com/banshizhinan/dangan/16601.html.

[10]周光权.转型时期刑法立法的思路与方法[J].中国社会科学，2016（03）：123-146+207.

[11]付立庆.论积极主义刑法观[J].政法论坛，2019（01）：99-111.

[12]劳东燕.风险社会与变动中的刑法理论[J].中外法学，2014（01）：70-102.

[13]秦長森.预防主义视角下档案安全刑法保护的体系建构[J].档案与建设，2023（05）：35-39.

[14]卢建平.为什么说我国已经进入轻罪时代[J].中国应用法学，2022（03）：132-142.

[15]郑丽萍.轻罪重罪之法定界分[J].中国法学，2013（02）：128-138.

[16]弗兰茨·冯·李斯特.李斯特德国刑法教科书[M].徐久生，译.北京：北京大学出版社，2021：25.

[17]福柯.规训与惩罚：监狱的诞生（第二版）[M].刘北成，杨远婴，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2003：119.

[18]蒋卫荣.《刑法》第329条档案犯罪“罪刑”的立法逻辑及其适用[J].档案与建设，2023（06）：4-8.

[19]英国刑事制定法精要[M].谢望原，刘涛，张雅，等，译.北京：中国人民公安大学出版社，2003：279.

[20]西田典之.日本刑法各论[M].刘明详，王昭武，译.北京：中国人民大学出版社，2007：285-294.

[21]瑞典刑法典[M].陈琴，译.北京：北京大学出版社，2005：23.

[22]芬兰刑法典[M].肖怡，译.北京：北京大学出版社，2005：93-94.

[23]尼日利亚刑法[M].张旭辉，译.北京：北京大学出版社，2003：134-138.

[24]姚明.档案犯罪刑事惩治研究：反思与重构——基于最高人民法院公布案件的实证分析[J].档案学研究，2020（05）：44-49.

[25]安新宇：档案实务——高考冒名顶替如何破解：档案造假治理+考生维权支招[EB/OL].[2023-07-12].https：// www.sohu.com/a/411912063_734807.

[26]仝其宪.档案安全行政执法与刑事司法衔接制度的系统构建[J].档案学研究，2022（05）：43-50.

[27]仝其宪.伪造､篡改档案行为的刑法规制——以“高考冒名顶替”等案件为例[J].档案学通讯，2022（03）：80-86.

[28]周光权.刑法各论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2016：412.

[29]付玉明，焦建峰.区隔､因应与弥合：论刑罚与行政处罚的界域衔接[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2023（01）：58-67+147.

[30]张明楷.刑法学（第五版下）[M].北京：法律出版社，2016：1119.

[31]高铭暄､马克昌主编.刑法学（第八版）[M].北京：北京大学出版社，2017：149.

[32]张明楷.刑法学（第五版上）[M].北京：法律出版社，2016：490.

[33]拉德布鲁赫.法学导论[M].米健，译.北京：商务印书馆，2013：129.

[34]金德霍伊泽尔.刑法总论教科书（第六版）[M].蔡桂生，译.北京：北京大学出版社，2015：23.

[35]罗尔斯.正义论（修订版）[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，2009：185.

（作者单位：浙江大学光华法学院 袁韬，博士研究生 来稿日期：2023-08-17）