中俄食品合作法律体系的研究

邓 莹

（黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080）

近年来，由于全球变暖及气候干旱等重大天气现象影响全球粮食作物生长，导致农业减产，加剧了世界粮食供给紧张的问题。另外，俄乌冲突，西方各国对俄罗斯实施的不同程度限制，导致粮食种植所需的化肥、加工等运输发生中断。通货膨胀等经济问题导致包括粮食在内的食品价格上涨，引发了世界范围的粮食短缺问题，虽然给俄罗斯经济带来挑战，但也蕴藏着机遇。

全球经济发展紧密相连，食品国际化合作是各国经济交往的重要内容。中俄两国的相关政策促进了食品方面的合作。2020—2021 年，俄罗斯出台政策，为运输粮食和蔬果类产品进行补贴；中俄两国都在致力于推动农产品检疫协议的制定与实施。一直以来，政策是制约中俄农业合作进一步发展的重要因素，2020 年以来相关政策的调整是中俄农产品贸易保持正向增长的重要原因，使两国更加深化合作共识[1]。

1 中俄两国食品安全合作现状

乌克兰危机后，俄罗斯小麦、大麦及大豆等农产品的产出数额与出口数量不断增长，并且势头良好。中国与俄罗斯在食品领域的合作持续稳步推进，虽然目前两国尚未开始大规模合作，但两国从地理及其他角度看合作可能性很大。预计，俄罗斯生产的高质量小麦、大麦和玉米等农产品对华贸易将保持良好势头。尽管短期内俄罗斯还不能替代中国粮食进口国（如北美、西欧等国家）的位置，但据目前实际增长势头来看，未来俄罗斯很有可能成为我国的重要农产品进口合作伙伴，两国粮食合作发展前景可期[2]。

中俄在2014 年签署了《中俄农业合作分委会第一次会议纪要》后，2015 年又签订了多项农作物质检协议，提高了俄罗斯对我国农产品出口贸易额。短短一年，我国进口的俄罗斯农产品数量增长一倍有余。俄罗斯农产品质量可靠、产量高，与北美等国家相比，俄罗斯粮食售价也有着较大的竞争优势，所以我国从俄罗斯进口的粮食数量持续增加，成为俄罗斯重要的食品产品输出国。

1.3 中俄两国农业科技合作情况

中俄两国在农业科技方面优势互补，如能长期合作势必达到双赢局面。

俄罗斯在农业科学领域有很高技术实力，其农业科研机构规模是国际上最大的。在粮食种植培育、杂交种植研究及土壤微生物研究等领域，俄罗斯一直处于国际领先地位。除了有害生物（农作物病虫害）监测预报能力领先于我国外，俄罗斯还有大批专有的农产品品种，是国际上公认的重要农产品种质资源基因库。中俄合作可以为中国农业科学领域的研究带来较大帮助。

近年来，我国农业技术也得到快速发展。与俄罗斯相比，我国农业技术的领先主要体现在农业应用科技方面。我国粮食作物耕种技术已处于世界领先地位，农作物施肥、农田灌溉技术达到世界先进水平，农业机械技术全面领先于俄罗斯，粮食作物的病虫害防治技术水平也领先于俄罗斯。所以，推动中俄农业科技合作必然会形成两国互补的良好局面。

2 中俄食品安全合作的法律基础

2.1 中国的食品安全法律体系

2.1.1 《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）

2009 年2 月28 日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《食品安全法》，并分别于2015 年、2018 年、2021 年进行了修正。

制定《食品安全法》目的是保障食品安全及公民的生命健康，通过制定法律，建立食品安全科学管理制度，调整食品安全监管体制，明确食品安全监管部门的权利与责任，完善我国食品安全法律体系，从而能大大促进我国食品贸易发展。以法律规范食品生产经营行为，食品安全法与其他相关法律相衔接，保障了我国社会主义市场经济健康发展。

2.1.2 《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）

《产品质量法》于1993 年9 月1 日起施行，最近一次修订于2018 年。制定该法目的是提高产品质量，强化监管，保障消费者合法权益，维护社会经济秩序，促进生产经营者提升责任意识。《产品质量法》的实施使得消费者所购商品有了质量保证，督促企业提升产品品质，打击假冒伪劣产品，从而维护市场的正常秩序。

2.1.3 中华人民共和国农产品质量法（以下简称《农产品质量法》）

《农产品质量法》于2006 年4 月29 日颁布，11月1 日施行。该法在新时期农业发展的过程中有着重要作用，使我国对农产品的管理从数量进入到数量。

2.1.4 《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）

《标准化法》于1988 年12 月29 日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过。该法进一步明确我国的标准化管理体制和运行机制框架，其宗旨是为了发展社会主义商品经济，促进技术进步，改进产品质量，提高社会经济效益，维护国家和人民的利益，使标准化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经济关系的需要。自2009 年《食品安全法》公布实施以来，按照该法相关规定，由不同部门制定统一的食品安全标准，适应社会经济发展的需要。

2.1.5 《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）

《计量法》于1986 年7 月1 日起施行，此后经2009 年、2013 年、2015 年、2017 年、2018 年5 次修正。该法的立法宗旨是为了加强计量监督管理，保障单位制的统一和量值的准确可靠，从而促进国民经济和科技的发展，保护人民群众的健康和生命财产的安全，维护消费者利益以及保护国家的利益不受侵犯。

计量工作与食品安全工作有着重要的联系，为了确保产品的质量达到标准要求，就必须使用相关的计量器具。对于监管者和科研人员而言，社会对食品安全监测的安全限量值的要求越来越高，可以说没有计量就没有食品安全。显然计量法对保障食品安全非常重要性。

2.2 俄罗斯的食品安全法律体系

俄罗斯涉及食品安全的法律由国家基本法和食品安全相关法律法规组成。

2.2.1 俄罗斯宪法（以下简称《宪法》）

1993 年通过的《宪法》是俄罗斯的基本法律，具有最高法律效力。它规定公民身体健康受法律保障[3]，其第7 条规定俄罗斯宪法旨在确保国民生活质量，为国民自由发展创造条件。

2.2.2 《俄罗斯食品质量安全法》（以下简称《食品质量安全法》）

2000 年1 月2 日颁布了《食品质量安全法》，最近修订日期为2020 年3 月1 日。该法规定，食品质量是指在正常情况下能够满足人类食物需求产品的质量；食品安全被认为是合理保证食品在正常适用条件下对人体无害，不会对健康构成风险的状态。为确保食品质量安全，该法规定国家通过以下方式，即国家监管措施，农业化学、兽医、技术卫生等建议措施，引入食品质量管理体系对生产贮存，运输销售等环节进行生产控制，追究食品安全违法者民事、行政和刑事责任等。

《食品质量安全法》对于输入进联邦境内的食品有着明确规定：（1）进口食品产品要符合俄罗斯国家标准；（2）食品产品制造商要遵守食品安全标准文件；（3）禁止进口未进行国家注册的食品；（4）经过口岸的食品商品要经过卫生防疫机构检查，官员按照其职权范围进行检验，并检查随货单证，如果确实不符合法律规定，则依照俄罗斯法律予以没收，根据审查结果进行处置或摧毁。

《食品质量安全法》对劣质产品也进行了规定。禁止危害人体健康的伪劣或有害食品流入市场，对于伪劣产品在处理或销毁前需要先行鉴别，对于生产销售者既无法说明来源又确有危害的食品制品可直接处理或销毁，也可以先保存在相关部门等待处理，同时规定劣质食品处理过程产生的费用由经营者承担。

2.2.3 《俄罗斯居民卫生流行病保健法》（以下简称《卫生流行病保健法》）

1999 年3 月30 日，俄罗斯颁布了《卫生流行病保健法》，最近一次修订日期为2022 年11 月4 日。

制定《卫生流行病保健法》的目的是保障居民的卫生与流行病福利，规定食品及其生产技术必须满足人类生理需要，不得对人身产生有害影响。对不符合卫生防疫要求，对人体健康构成威胁的食品不得生产与销售。生产者对生产及销售过程中因不符合安全标准被拦截的食品，要彻底清除其危害人体健康的部分才可继续生产销售，如情节严重执法部门可予以销毁。

2.2.4 《俄罗斯粮食安全准则》（以下简称《粮食安全准则》）

《粮食安全准则》于2020 年1 月22 日颁布。该准则确定粮食安全的战略目标为“为人民提供安全的农产品制品及食品”。作为战略规划，该文件反映了俄罗斯官方将俄罗斯粮食安全确立为国家社会经济政策中所要达到的目标及未来发展的主要方向；要确保俄罗斯的粮食独立性，保证公民获得符合法律规范的食品及农作物产品。

2.2.5 《俄罗斯植物检疫法》（以下简称《植物检疫法》）

《植物检疫法》颁布于2000 年7 月15 日，最近一次修订日期为2014 年7 月21 日。

该法根据国际通行标准和俄罗斯宪法规定的标准确定了食物检疫的具体标准，用以保护公民的合法权利。俄罗斯政府进口植物及植物源性产品均执行该法。《植物检疫法》检疫范围为应检植物对象。俄罗斯对检疫性有害植物对象的定义采用了国家植物检疫措施标准第5 号《植物检疫术语表》中拟定的概念，即对该地区经济发展具有重要作用，但目前存在威胁或存在隐患的植物对象。我国在实践中应用了这一概念的规定，但是没有在法律上明确引用这一概念。俄罗斯植物检疫法律体系中的监管范围划分明确，我国在法律中也有相似的描述。

3 俄罗斯食品安全法律制度对我国的启示

为全面保障食品安全，俄罗斯秉持可发展理念，参照国际法律规则，注重实践，不断完善食品安全相关法律法规，逐步构建了较为健全的食品安全法律保障体系，并取得一定成绩，有些方面值很得我国借鉴。

3.1 完善食品安全法律制度

随着食品行业的发展和产业类型的不断变化，食品生产流通领域逐渐从线下实体店延伸到了网络平台，食品安全已不是个别国家的单独问题，早已演变成为国际问题，要保证一个国家有良好的食品安全保障体系，就必须跟进制度建设。

我国食品安全法律还存在某些概念模糊的情况，这会造成食品案件同案不同判的现象。同样对于“毒豆芽”案件，有的法院将其认定为食品犯罪，有的法院则认为不犯罪。此类案件最大争议点是某两类物质是否具有毒害性，由于法律规定不明确，所以法官自主裁量空间较大，从而会出现两种截然不同的判决。

针对我国某些食品安全法律规定不够清晰的问题，立法机关应及时完善，对社会问题要征求群众意见，杜绝、避免“同案不同判”现象的发生，以增强立法的科学性。首先，对规定不够细致或者晦涩难懂的部分要增加食品安全法律法规相关司法解释，注重司法解释的实用性，表述尽量通俗易懂。其次，提高食品安全法律法规的制定水平，扩大地方政府和企业对标准的制定自主权，标准制定后应及时报政府有关部门备案。最后，严格实施市场准入制度，提高食品生产者的准入标准，强化食品生产许可和注册过程[4]。这些可以借鉴俄罗斯食品试验认证保证体系的建设经验，建立完善食品强制性认证准入制度，同时制定统一的食品安全标准，加大食品安全违法代价，震慑食品生产经营者，保障消费者的安全与健康[5]。

3.2 完善食品安全监管机制

3.2.1 明确食品安全监管职责

监管主体方面。在纵向监管方面，中央可以在各地方设立监管机构监督监管情况落实；在横向监管方面，对监管部门采取绩效考核制度。以食品安全委员会综合协调为基础，加强促进各部门间协同合作和资源共享。要增强信息公开的透明度，保证消费者在食品安全方面的知情权，使消费者可以在食品安全监管过程中更好地发挥作用，保证消费者的权益得到切实保护[6]。

消费者方面。消费者应改变对食品安全监管的消极态度。《食品安全法》规定个人和企业等参与食品安全监督的奖励机制。针对这一情况，应当把这一规定向民众宣传推广，将食品安全责任的主体部分转化为消费者，通过立法方式在食品安全管理过程中进行规定并落实责任，从而树立消费者在食品安全管理过程中的主人翁地位[7]。目前，俄罗斯基本建立了依托消费者、新闻媒体、社会组织参与的公众参与制度，同时，为保障公民享有知情权，俄罗斯政府及时完善了信息披露制度，由公众等对企业进行公开评价，依法保护消费者权益。这一点值得借鉴，让消费者亲自参与到食品安全监管过程，以提升食品安全监管的效率。

生产经营者方面。企业自律是减少国家对企业过度管制的一种重要手段。一方面政府可以通过制定激励政策来促进企业经营者的自我规制意识，另一方面政府还可以与社会第三方进行合作，为那些没有能力构建食品安全管理机制的企业提供构建安全管理机制服务。

3.2.2 加强食品安全监管力度

食品安全监管部门要明确部门职责，切实做好执法工作。俄罗斯政府设立专门的食品安全执法工作机构与部门，组建由专业人员组成的执法队伍，并由政府其他部门进行配合辅助工作，取得了较好的成效[8]。我国应全面提高执法队伍素质，打造一支敢干会干的执法队伍，树立终身学习理念，不断学习最新食品安全知识与标准来应对变化的市场，不断提高监管人员发现、处理问题的能力。在监管行动开展之前，可根据实际开展暗访活动，收集总结相关问题，与经营者消费者及时沟通协调，进行整顿改革[9]。开展监管工作时，排查分析食品问题的源头、生产情况、销售方式等，明确过程中的责任主体，分析产生安全问题的原因，严肃处理违反犯罪问题。监管工作结束后，总结相关经验，对不足之处进行复盘，及时整理总结经验与教训，避免下一次再出现类似情况。针对每个食品案例要进行系统化、具体化分析并总结，汲取经验。建立责任倒查追究制，落实执法人员相应责任，严格开展食品安全监管工作，严肃处理违法问题。上级部门将食品安全管理工作成效纳入到考核标准中，针对食品安全监督工作进行定期考核，将食品按照类型、来源等进行分类。根据类型细化监管责任，加强监管部门责任意识，还可以进行技能大赛，以比赛的形式监督管理人员提升工作意识，提高监管工作质量。

食品监管部门需要加大监管力度。俄罗斯有严格的处罚制度，在制止经营者制造违法食品方面起到重要作用，《俄罗斯消费者权利保护法》规定，食品经过鉴定后，质量不符合相关规定的可以对经营者进行罚款，有些甚至可以当场销毁。俄罗斯政府严肃处理食品安全案件，如对隐瞒转基因信息案件，俄罗斯食品安全部门采取曝光恶意隐瞒不达标转基因食品产品的商家企业，责令这些商家企业整改或停产。

4 中俄食品安全合作的完善措施

4.1 中俄两国应将食品安全合作纳入国家战略

中俄两国应将共同保障食品安全问题纳入各自国家安全规划，保证农产品产值，为以粮食为主的两国食品合作奠定基础。中俄两国进行食品合作是互利互惠，所以，中俄两国应进一步加强战略互信，打消顾虑，秉承协作共赢的原则，通过强化双边农业安全达到双赢目标。

4.2 制定并完善两国食品合作的法律法规

作为世界贸易组织成员，中俄两国可以根据签署的有关条约为两国食品合作寻找便利与可能。从食品生产销售等各个环节进行有关立法，使合作有法可依，由法律引领合作，最终实现食品合作互利共赢的目标。两国可以根据本国实际情况，完善有关食品安全的相关法律法规，并在交流合作的基础上，展开食品安全合作的相关法律法规的立法活动，为两国合作带来法律层面的保障。

4.3 加强中俄食品合作交流

充分利用中俄农业与食品领域科技创新合作的平台，发挥各自优势，推动更加务实深入的合作交流。中俄双方相关部门保持密切联系，建立常态化交流合作机制，共同推动中俄科研院所、高校、企业在科学研究、成果转化、人才培养、资源共享等方面的深度合作，开创中俄两国农业与食品领域科技创新合作新局面。加强中俄食品安全基础层面和应用层面研究的有机结合，推动两国食品研究项目合作。