政府会计制度改革下公立医院全面预算管理体系应用分析*

许武萍,任杨帆,史晓川,邵雪丽,孙舒然

(1.阜外华中心血管病医院审计部,郑州 451450; 2.河南省人民医院, 郑州 450000)

公立医院作为执行独立核算的组织,在政府会计制度的改革中,面临着新的财务和预算管理工作的精细化要求。对于全面预算管理体系的构建,公立医院在预算编制、预算的执行及预算收支分析等方面都应该积极探寻新的方法和思路,与会计核算改革紧密接轨,做到公立医院预算层面上收付实现制与权责发生制“适度分离并相互衔接”,既能通过收付实现制实现对预算收支执行结果的监督和管理,又可以借助权责发生制准确反映公立医院财务和运行状况。以新型的全面预算管理体系为桥梁,将医院内部管理目标与政府会计要求相结合,从而提升公立医院的整体竞争力和管理水平。

1 政府会计制度改革对公立医院预算体系的影响

1.1 推动预算管理和政府会计目标结合 随着医改的逐渐深入,特殊行业公益性和效益性间的平衡对公立医院的发展起着至关重要的作用。公立医院会计改革要求医院建立现代的管理制度,加强财务管理和预算管理,合理配置各项资金,提高资源和国有资产的使用效率。公立医院应该将院内的整体发展规划与此次制度改革的目标相结合。在《政府会计制度》的要求下,全面预算管理体系应该立足于公立医院的战略目标,对医院的各项业务活动与经营活动进行全面的、前瞻性的财务预测和规划,将预算目标与实际执行情况不断比对、参照以及分析,以帮助公立医院管理者更加有效、高效地管理医院和实现医院长期持续发展。医院总目标的制定要基于医院的运营战略,全面分析外部环境条件和内部经营状况,将各个归口部门的目标和责任进行汇总,形成合力。并根据医院战略目标与现阶段发展情况,优化财务整体指标,深入分析影响医院收支的因素,通过建立全面预算管理体系,实现医院管理模式的精细化转变,加强经营管理,规范预算收支,保障目标的实现。

1.2 推动“双体系”的全面预算探索 此次政府会计制度改革,建立和完善了新的政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系[1],创新地采用双功能、双基础、双报告的方法,以平行记账,兼顾了财务会计与预算会计功能[2]。与此同时,作为所有经济业务流程前端的预算管理,在预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的会计核算要求下,如何综合反映医院收入支出、资产负债、筹资投资、现金流量等全面财务信息,就成为公立医院当前面临的重要创新课题。

从当前公立医院的情况来看,在医院的预算编制过程中,通常将编制的重点放在业务收支预算及资本性项目预算上,对医院收款账期、付款进度、计提费用等关注不够,这导致对医院资金的长期规划不足。全面预算作为一种管理工具,不仅是文件的要求,更是出于对提升医院管理水平和强化内部控制的多重战略目标的主动选择。根据《中华人民共和国预算法》的规定,公立医院收入和支出应当按照收付实现制的口径进行编制,但是大多数公立医院出于进行内部管理的需要,财务部门将折旧、摊销、计提费用等权责发生制下的科目也纳入年度预算项目进行汇总编制。这样一来,医院收支预算的编制基础并不相同,对于医院内部不同预算项目的编制,存在采用两种制度的现象。杂糅的预算项目与编制制度使预算执行数据与财务决算数据方式及口径的不统一,影响了数据的质量。而《政府会计制度》的实施,会计核算体系的改革和创新,使预算体系的构建也需要进行同步调整。这要求医院转变预算管理思路,推动公立医院在收付实现制与权责发生制的“双核算”基础上构建特色的全面预算管理体系,全面反映公立医院的预算执行信息和财务信息,强化预算管理意识,满足公立医院运营发展的需要。

全面预算管理的“双体系”的预算编制架构体现在:一方面,在医院层面要进行以业务部门为主的预算;另一方面,财务部门要进行以反映财务信息为主的财务预算。其中,部门预算是以收付实现制为基础的,按照预算会计口径编制的[3],其目的在于对资金收支平衡的管理,在财务预算的基础上,科学、合理预测资金流,即把预算收入和预算支出通过“部门预算”实现预算约束,使预期性资金收入如期实现,有计划地支出资金;财务预算是以权责发生制为基础,按照财务会计口径编制的,其目的在于合理地配置与整合医院的各项资源,对未来一定期间内运营活动和相应的财务结果进行全面预测和筹划,科学、合理预测各项收入和费用,在战略目标导向下尽可能最优配置医院各项资产、负债和净资产,对未来一定期间内的公立医院经营管理活动和其相应的经营性财务结果情况进行全面的分析和筹划,指导医院业务活动的结构改善和财务结构调整,进而推动医院实现战略目标。这样的预算“双体系”设置,一方面可以有效防范医院财务风险的产生,另一方面减少资金闲置,提高使用效能与效率,推动公立医院新型全面预算管理体系的建设进程。

2 构建全面预算管理体系的新路径

2.1 全面预算、模块融合 公立医院的预算管理与企业不同,普遍起步较晚,预算管理发展刚刚步入正轨。随着医改的深化和管理意识的提升,为了完善单位的预算管理,预算的编制工作也越来越精细化发展。全面预算管理体系要求公立医院建立业务预算、财务预算、资本预算这三大预算模块。其中:业务预算包含业务收支预算、财政补助项目收支预算、科教项目收支预算以及其他收入、其他支出预算;财务预算包含收支结余预算、现金流量预算、资产负债预算。这三大预算模块以战略目标为导向,前后相接、环环相扣,通过对执行过程进行监督和分析,并对执行结果进行评价和反馈[4],从而达到科学规划、合理配置院内各项财务和非财务资源的目的。通过对这三大预算模块执行过程的监督和分析以及对预算执行结果的考核和反馈,医院管理者可以缩短经营决策调整的响应时间,更高效地助力医院年度、战略管理目标的实现。同时,公立医院作为处于特殊行业的政府会计主体,在进行预算编制工作时,医院应综合考虑内部管理需要,将预算与决算放在同一链条上,统一信息口径,做到预算信息与财务会计信息的一致性,为预算信息提供准确的数据来源,便于监测分析[5]。既要在统一的政府会计标准体系下按照核算要求设置相应科目,又要依据医院这一特殊行业设置具有行业特色以及符合自身发展需要的预算项目[6]。医院可以基于会计科目来对应预算项目,并对预算项目进行补充与调整,使得预算工作既能满足政府会计制度改革下的预算管理“双体系”要求,又能够帮助医院实现内部现代化的管理需求,为后续的预算执行与监督环节奠定良好的数据基础[7]。

2.2 归口管理、全员意识 当预算管理失去整体的战略方向,当预算编制失去了各个职能部门的参与,预算工作就会变成财务部门自己的游戏。如果各个归口管理部门虽然参与预算,但没有把部门管理的目标作为预算的导向,不仅职能部门觉得费时费力,整个预算编制也失去了对医院发展的指导意义。医院进行归口管理的前提是要把各个部门的职能与管理架构梳理清晰,或按照相同管理部门或按照相同项目需求,做到职能有区分,管理不交叉。各归口管理部门通过设立部门兼职预算专员,以点带面将预算意识在职能部门、执行科室逐渐传播,提升全员参与度。此外,预算管理系统可以通过层级设置将人员组织结构与预算责任层级相关联,让员工的职能与权限得以有机地整合,从而促进各岗位人员参与到预算流程中,调动全员参加预算管理工作的积极性,使部门整体的工作目标与执行计划逐步转变为相关人员的预算事项,从而达成部门管理目标。同时,财务部门也要定期对各职能部门预算专员组织培训,通过讲解不同类型预算的编制方法,提高业务部门预算编制的科学性与准确性。对于费用化项目以标准化的定额管理、充足的预算依据改变经验主义或虚报增量的现象,切实降低医院运营成本,打造节约型医院。

2.3 刚性约束、业财融合 当前部分公立医院虽然有电子化的预算管理系统,但系统间的壁垒尚未打破,难以实现数据的互联互通,在获取信息时还需要从其他系统中导出,再修改成相应的数据导入到预算管理系统中。这样的预算管理系统并没有真正实现全面预算管理的信息化,反而导致公立医院的全面预算管理的数据在浪费大量人力、物力的同时,难以做到及时性、高效性。公立医院为了更加精确高效地实现全面预算管理,应该大力推动全面预算管理信息化发展。公立医院应该建立相应的一体化系统,将合同管理、采购管理、预算管理、成本管理、财务管理、资产管理等系统进行实时互通、数据实时同步的同时,监控医院整体的业务流程。公立医院可以借助于大数据等互联网新兴科技的发展,完善公立医院全面预算管理系统整体建设,促进业务部门和财务部门之间相互协作,实现全面预算管理系统中业务模块和财务模块的无缝连接,使整合后的全面预算管理系统集成到医院综合信息平台中。通过系统对流程上的经济业务实施强制性地控制,严格遵循“无预算不支出、超预算不支出”原则,保证预算支出刚性约束,同时配合财务共享系统,从职工报销、审核审批到财务管理等,实现横向业财融合、纵向分级管理、在线风险防控等功能[8],不仅提高了职工的报销效率及财务工作效率,更通过全面预算实现各级管理活动,帮助医院提升核心竞争力。

在政府会计制度的变革中,公立医院全面预算管理体系的构建上应根据自身特殊属性与医院运营发展相结合进行发展创新,进一步优化公立医院的管理与组织架构,细化完善全面预算编制内容,加强预算事项的事前评估和绩效管理[9],以人才学科为基础,以质量安全为根本,以改革创新为动力,以成本管控为重点,以预算控制和智慧财务建设为抓手,科学谋划,积极作为,统筹做好医院财务和经济管理工作。这不仅利于提升公立医院全面预算管理水平,更可以促进整体运营的科学性与稳定性,使公立医院在激烈的行业竞争中做到公益性与效益性相结合的高质量发展。