论渔业法之捕捞渔获物中幼鱼超比例行为的法律责任

徐怀远,裴兆斌

(大连海洋大学海洋法律与人文学院,大连 116023)

近年来,中国渔业资源的数量锐减,各大渔场单次航行的渔获物数量大不如前,总的来说,这和不节制的渔业资源开发有必然的联系,市场需求量逐年攀升,涸泽而渔的“绝户网”已经屡见不鲜,想要走出现在困境,应当加强对幼鱼资源的保护,在法治的轨道上加强对捕捞幼鱼超比例行为的规制,只有减轻对幼鱼的捕捞强度,才能从根源上使渔业资源得到恢复[1]。但就目前看来,我国对幼鱼的保护远远不够,一方面因为,是渔业工作者往往专注于眼下利益,没有前瞻的能力,缺乏保护渔业资源可持续发展的基本素养。另一方面因为,由于法律责任不清晰,渔业执法工作人员的执法质量难以提高。此外,仍有许多地区有吃幼鱼的习惯,对幼鱼的需求过大,社会各界的宣传力度不够,致使从需求侧就难以保证幼鱼资源的合理开发。中国对于幼鱼资源的保护仍然任重道远,在法律规制方面有许多问题亟待解决。

1 问题的提出

中国是渔业大国,对于渔业资源的保护事关中国渔业资源的可持续发展。《中华人民共和国渔业法》第三十八条规定[2],捕捞渔获物中幼鱼超过规定比例的,没收渔获物和违法所得,处五万元以下的罚款;情节严重的,没收渔具,吊销捕捞许可证;情节特别严重的,可以没收渔船;构成犯罪的,依法追究刑事责任。但中国对于幼鱼的过量捕捞问题仍然十分严重,主要原因在于法律责任不够明晰[3]。

首先,渔业法中有关捕捞幼鱼的法律责任随着经济社会的发展具有明显滞后性,仅仅五万元的罚款在现在已然是难以起来预防和惩戒教育的作用,违法成本过低,致使实践当中过量捕捞幼鱼的违法行为屡禁不止。并且保护幼鱼的相关法律条款没有及时完善与更新,导致渔业执法部门在执法时没有明确的法律依据[4]。

其次,对于适用没收渔具,吊销捕捞许可等行政处罚,需要达到情节严重的程度,但对于“情节严重”没有明确的界定标准,因此在实务中处罚缺少界定依据,致使许多严重的捕捞幼鱼的行为最终只能处以罚款,这相当于执法机关变相地丧失了处罚权,更是间接地危害了中国渔业资源的可持续的发展。

此外,对于捕捞幼鱼的比例确定问题,在行政执法当中,渔获总量难以确定是实践当中一大执法难题,原因在于渔获物属于生鲜易腐的产品,渔船靠港后大型、中型渔获物会很快流入产业链,因此总渔获物数量难以确定,致使小型幼鱼所占的比例也很难确定。

2 捕捞幼鱼超比例行为的法律责任构成及分析

2.1 行政责任

2.1.1 捕捞幼鱼超比例的行政责任构成要件

渔业行政责任具有一定的特殊性,结合理论与实践,可以总结出有关捕捞幼鱼超比例行为的行政责任构成要件[5]。其一,有明确的违法行为。即行为人有违反《渔业法》的相关违法行为,具体而言就是捕捞的渔获物超过了法定的比例。其二,行为人主观上具有过错。行为人主观上具有故意或者过失是承担违法行政责任的主观必然要件。第三,危害结果。即行为人的行为造成了某种不利影响,具体而言就是损害渔业资源可持续发展的稳定性,破坏当地水产资源。第四,因果关系。即违法行为与危害结果之间存在某种引起与被引起的,内在的,必然的联系[6]。

2.1.2 捕捞幼鱼行政责任处罚内容

行政处罚的内容主要包括对行为人的惩罚和对行为对象的补救两个方面,具体而言包括惩罚性措施和补救性措施,根据《中华人民共和国渔业法》有关规定和《中国水生生物资源养护行动纲要》要求,农业部发布《关于实施带鱼等15种重要经济鱼类最小可捕标准及幼鱼比例管理规定的通告》,通告对以上15种重要经济鱼类幼鱼比例做出明确规定:在单次航行所获得的渔获物当中,该15种经济鱼类的幼鱼比例2018年不得超过50%;2019年不得超过30%;2020年不得超过20%。在2020年之后,均不得超过20%。若渔获物中幼鱼数量超过规定比例的,依据中国《渔业法》第三十八条,没收渔获物和违法所得,处五万元以下的罚款;情节严重的,没收渔具,吊销捕捞许可证;情节特别严重的,可以没收渔船。以上行政处罚均为惩罚性措施,其中罚款最为轻缓,但现存的行政处罚当中缺少补救性惩罚措施[7]。

2.2 刑事责任

渔业法与刑法虽然属于不同的公法部门,但是在具体的条文当中具有重叠和交叉的部分,这导致在不同的地区对于渔业资源破坏的违法行为适用的法律可能不同。中国渔业法第三十八条中的附属刑法,虽然规定构成犯罪的,追究刑事责任,但该规定属于宣示性规定,实际上并没有具体的刑法条文与之对应。有关渔业法第38条的刑事责任与刑法中的条文实际上对应并不密切,只有刑法第340条非法捕捞水产品罪与之较为相近,但是区别在于渔业法中的刑事责任是为了规制渔业法规定的行政处罚的极严重情形,是相较于“情节严重”的更严重的情形,具体而言是指用严重破坏渔业资源的非法方法进行水产品捕捞。刑法第三百四十条所规定的非法捕捞水产品罪,侵犯的客体是国家保护水产资源的管理制度,具体的行为模式是违反保护水产资源法规的刑事违法行为。一方面非法捕捞水产品罪的犯罪构成要件,需要依靠渔业法的有关规定予以认定,另一方面,渔业法所涉及的法律规则也需要刑法的强制力予以保证。刑法与渔业法在某些方面相互依存、相互影响。致使二者在司法实践当中产生适用上的冲突[8]。因此,在渔业法当中进行实质性刑事立法、废除渔业法中附属的宣示性刑法责任,出台涉及“情节严重”的相关司法解释,明确情节严重的量化标准,对刑法与渔业法实践中的良性互动具有重要意义。

3 对于捕捞幼鱼超比例行为法律责任的完善建议

3.1 完善对于情节严重的认定

为了实现我国渔业资源稳定可持续发展,渔业法对许多破坏渔业资源的捕捞行为进行了规制,但是对于情节严重的表述过于模糊,渔业行政部门对于该情节往往难以把握,不能精准适用,出于谦抑考量,也出于追求稳妥的执法责任[9],大多数执法人员对于一些情节严重但自己难以把握的情况,只追究了较轻的罚款责任,这显然不利于法律的实施。因此,明确情节严重的认定标准具有重要的理论和实践意义[10]。

针对情节严重的认定标准不清晰,行政裁量范围过大、执法人员判罚不合理的问题, 结合中国的基本国情和基层执法情况,建议应当出台相应的司法解释,对情节严重的清晰进行细化分析,或者明确列举司法实践当中经常出现的某些情形为情节严重情形;行政机关制定完善的行政裁量标准,规范渔业执法人员的裁量行为,建立多元化的认定机制与方法[11]。

3.2 提高行政处罚的法定数额,增加违法成本

目前中国《渔业法》《渔业法实施细则》对于捕捞渔获物中幼鱼超比例的行为罚款的数额上限是5万元,并且由于欠缺情节严重的量化标准,实际执法人员为了规避执法责任往往是选择较为轻缓的罚款,少有因认定情节严重而适用吊销捕捞许可或者没收渔船的处罚。但自1986年渔业法实施以来,经济社会发生了天翻地覆的变化,5万元对于非法捕捞的违法行为人来说已经是不值一提的小数目了,只要多出一次海,多下几次水,罚款也就“回来了”[12]。因此就目前而言,行政处罚的力度过于轻缓,亟需提高罚款数额,增加违法成本。具体而言,可以实际捕捞的幼鱼尾数设置罚款区间,罚款因超比例的幼鱼数量而攀升,超比例越多,罚的越多,这样在增加违法成本的同时,也能让渔民知所避就。能达到为了减少罚款,减少自己的处罚等级,渔民自觉放生所捕捞幼鱼的实际法律效果,以法律引导对于渔业资源可持续发展的保护[13]。

3.3 精确渔获物总量的司法认定,进一步明确幼鱼比例

对于渔获物总量的司法认定一直以来都是司法和实践的难题,原因在于渔获物属于生鲜易腐产品,在船舶靠岸后很快就会走进产业链,因此常常难以查处和把控,如果对于总量难以确定,那么相应的幼鱼比例便难以确定。因此,精准确定渔获总量还需从产业链入手,结合现场执法人员的执法数据,以及下游产业链产出的产品数量,非法所得款项以及渔获当日出船价,可以较为精准地测算出捕捞的渔获总量,进而确定幼鱼的比例。

3.4 增设补救性惩罚措施,切实保护渔业资源可持续发展

行政处罚不能完全以惩罚性处罚为主,应当兼顾补偿性处罚[14]。因此,对于超比例捕捞幼鱼的行为,从保护渔业资源的角度出发,最适宜的行政处罚是补偿性处罚。例如2014年,宴某某等3人,涉嫌滥伐林木,邛崃市检察院依法起诉后3人被判决有罪。在结案后,邛崃市检察院发现农业和林业部门在案件中未依法对3人违法行为进行行政处罚,遂向邛崃市农业和林业局提出检察建议,建议依法对3人作出补种树木的行政处罚。邛崃市农业和林业局根据建议责令3人在滥伐地点补种树木1385株,检察机关对补种树木全过程实施了监督。责令补种树苗,恢复植被便是补偿性处罚[15]。以上述案例为参考,对于超比例捕捞幼鱼的违法行为人,可以责令其放生幼鱼苗,将该行政处罚作为吊销资格证,没收渔船渔具等较重行政处罚的替代处罚方式,不仅有利于缓和渔业执法部门和涉案人员的矛盾,更有利于渔业资源的恢复,与此同时还能感化与教育违法行为人,充分发挥法律的教育功能。

3.5 在渔业法中进行实质性刑事立法,废除宣示性内容

渔业法第三十八条规定的刑事责任条款,仅仅是对严重的违法行为的宣示性兜底条款,其目的是表明打击违法犯罪,保护渔业资源的态度[16]。因为在渔业执法过程中严重的违法行为应当追究刑事责任,仅仅依靠行业处罚、行政处罚不能够达到理想的管理与处罚效果。所以,渔业法中的附属刑法是必不可少的,虽然按照中国现有的理论通说认为独立单一的刑法典更适合中国国情,但中国刑法体系中实际上是包含了除刑法典以外的单行刑法,附属刑法的,因此附属刑法的发展符合社会主义法治体系建设的整体要求。虽然,中国距离实现真正的法治现代化仍然有很长的路要走,立法、执法、司法的水平均有待进一步提高,多元化的、分散的刑事立法很有可能会切断刑法体系之间的联系,使其难以被把控[17]。但根据渔业法与刑法法条之间的冲突现状,在渔业法中进行实质性刑事立法,不仅不会使渔业法与刑法的性质混同,还有利于两部法律规制效果的同步实现[18]。在渔业法中进行实质性的刑事立法将充分发挥刑法的兜底保障作用,并且将更加有利于刑法功能的实现。在渔业法中进行实质性刑事立法方式,不仅使得渔业法中的附属刑法更加明确, 而且也能够让普通民众更加理解刑法的目的与价值,充分发挥刑法的预防功能。

4 结语

新时代建设社会主义现代化国家一定要走可持续发展的道路,“绿水青山,就是金山银山”具体到渔业领域就是渔业资源的可持续利用,保护幼鱼资源是一项事关后世幸福安康的重大事业[19]。加快渔业法和相关规范性法律文件的完善,解决当前渔业面临的现实问题,提高法律的操作性与可执行性,满足现阶段和可预见未来的管理需求,为中国渔业的长久稳定发展提供坚实的保障。现阶段法律法规对幼鱼资源的保护不够健全,该研究在行政与刑事法律责任的明晰上提出了改善方法,希望本文能够对相关规制方法的健全提供一些建设性的意见。