新加坡数字政府多元主体协同治理研究——以LifeSG 应用程序为例

陈 曦 周玉颖 叶兴艺

广西民族大学东盟学院，广西 南宁 530008

新加坡“智慧国”建设已有较长的历史，自1980 年至今可分为4 个阶段，第一阶段的信息技术普及，第二阶段的国家科技计划，第三阶段的电子政务行动计划，第四阶段的“智慧国”建设计划均已取得数字化治国的预期效果。数字化相较于传统的治理方式，更加突出了人工智能、网络工程等跨学科、跨领域的通力合作共建，而新加坡数字政府的建设更是在政府主导、企业与其他社会组织的多元协同治理下得到了卓越的发展，分析多元主体的类型、范畴和分工对于研究新加坡数字政府的建设具有深远的意义。

1 研究背景

随着新兴技术的发展与应用，数字化治理成为全球治理转型的核心议题。数字化治理是各个国家转型经济发展阶段重要组成部分，也是国家治理模式现代化转变的必要环节。

新加坡将智慧城市的建设上升为国家战略，推出了“智慧国”系列战略计划及相应战略部署，以期通过“智慧国”的建设推动新加坡国家的整体转型发展，实现2025 年“全球第一个智慧国家”的愿景。“智慧国”计划主要包括以下三大支柱，即数字经济、数字政府、数字社会。数字政府主要包括3 个核心理念：第一是通过数字化政府的建设促进社会各方的参与；第二是建设统一的政府平台，整合政府职能部门的职能服务，使民众体验到现代化的治理水平，拟解决数据流通和公民合法权益保障等问题；第三是政府推出政策鼓励创新，推动社会实现高质量创新发展，为民众服务，提升民众的幸福感。

新加坡数字政府协同治理主体存在多样性，不仅要考虑不同政府职能部门、政党之间的协作，也要考虑不同类主体之间的协同，如政府、企业与行业组织之间的协同。此外，还要考虑主体内的协同保障因素等，这是由数字化的性质所决定的，本文主要考虑不同类主体之间的协同，并以此为切入点展开分析[1]。

2 文献综述

目前，对新加坡数字政府建设的研究主要集中于从“智慧国”整体出发进行研究分析，往往将中国智慧城市建设与新加坡智慧城市建设进行比较分析。沈霄等[2]认为中国智慧城市建设已经取得了一定的阶段性成果，但与新加坡相比，实际的智慧程度还有待提高。对中国和新加坡智慧城市建设进行对比分析，有助于推动我国在大数据背景下更加科学合理高效地进行智慧城市建设。胡税根等[3]从“智慧国”的发展阶段出发进行分析，得出其建设过程经历了信息技术普及、国家科技计划、电子政务行动计划、“智慧国”建设计划4 个阶段，在数字政府建设方面主要采取了出台数字政府领域政策法规、建立信息化特派员数字政府管理运行制度、开发方便快捷的数字政务服务项目、推动政府大数据的开放与管理、利用物联网传感技术助力城市数字化建设、重视公民隐私保护与数据安全以及打造公民参政议政的网络数字平台等7 项措施，通过构建数字政府建设的政策法规体系，建立高效完备的数字政府管理机制。马亮[4]通过分析大数据技术在公共交通、医疗卫生、信息安全、社区治理、环境保护和政府管理等方面的应用实例，总结新加坡政府大数据技术利用的主要特征与关键问题，在中国大力推动大数据技术的发展和应用的背景下，为中国提供借鉴。

好的智慧城市必须是好的城市治理体系和好的技术平台的融合，其主要特征是以需求为导向，关注民众、企业和政府的需求，满足以人民为中心、围绕着人民的需求来服务。Ng[5]则从云计算角度分析了新加坡智慧国家的建设，包括民众对电子政务服务的需求度、政府的政策和实践的需要、重组技术机构的需要等，并提供了推动大数据在公共政策和管理中的应用等建议。

3 LifeSG应用程序案例分析

LifeSG（新加坡生活助手）作为新加坡2017 年启动的5 个战略性国家项目之一，通过跨政府机构集成和捆绑服务，帮助用户在生活中浏览政府服务和信息，在智慧国家战略中提供了足不出户的政府一站式服务，成为民众与政府之间的信息聚集和表达平台。本节从LifeSG 的诞生到成熟的过程来剖析政府、企业、民众等在数字政府体系中的建设作用。

3.1 LifeSG 的发展过程

新加坡从对自身经济至关重要的转口贸易出发，于1989 年率先推出了TradeNet（贸易网络），为贸易和物流界提供了方便易用的文件处理和清关平台。此后，通过建设政府数据中心、升级电子信息技术服务系统等措施，开启了利用网络与政务结合的方式，提高了政府行政效率[6]。按照原计划，政府开发的功能会根据具体使用的人群来开发具有针对性的应用，一个人需要下载若干多个不同的政府应用才能顺利办理某一具体业务。截至2019 年5 月，与政府相关的应用有170 个左右，用户体验差的同时，增大了政府管理应用的难度。因此产品开发团队调整策略，在新加坡的“智慧国家倡议”下启动了Moments of Life（生活时刻），它是一种根据人们生活中的真实需求而非政府机构设置的方式来设计政府服务的新方法，其宗旨为“为个人优化的行政服务”，该应用程序一经推出就被用于简化新加坡新生儿登记出生信息和疫苗接种记录的流程。Moments of Life 的开发者表示，开发的初衷是要整合提供政务服务的平台[7]。

2020 年9 月这一应用更名为“LifeSG”，将所有政府服务全部集成到一个界面，为用户提供便捷体验。自此，政府以LifeSG 为母体增加了更多政务服务功能，其发展进入成熟完善阶段，细化了民众与社会、交通驾驶、教育、家庭与父母、金融服务、健康关怀、房屋及财产、体育、国内外出行、工作与雇员10 个模块，从衣食住行方方面面为民众的人生旅程保驾护航[7]。例如“家庭援助计算器”功能，民众可以输入家庭收入和家庭人数，并查看其家庭可以申请哪些育儿假计划、补贴和福利；民众还可以通过“预算资格检查器”功能，输入自己的信息并查看可以获得的福利。

LifeSG 可以有效缓解传统模式下办事效率低下的弊端，提高了政府部门之间的互相合作，民众的满意度也随之上升，由此，LifeSG 这一国家级项目在新加坡电子政务服务中的作用愈发重要。

3.2 LifeSG 的驱动因素

3.2.1 工作制度的协同

新加坡将数据跨境流动管理能力的有效性视为数字时代培育新竞争力的关键抓手。在互联网背景下的电子政务更加关注数据流通的重要性，通过提升各个部门之间工作制度上的协作，将数据、用户资料等在政务平台畅通分享，提升政府政务服务效果。

新加坡在数据方面的建设着重于提高数据的开放程度，深度挖掘数据背后的价值。为此，发出“开放数据倡议”，在政府机关内部确立“数据分享原则”，倡议内容涉及了数据查阅的便利性、数据收集的共建性、数据发布的及时性、数据共享的通用可读性、数据来源的纪实性等，发挥了全球数据中心信息高度开放的比较优势。LifeSG 从数字要素资源集的量化中提炼社会总体需求，并结合实际情况进行数据应用分析，本着LifeSG 使生活更简单的宗旨，厘清民众需求与数字政府建设中政府职能的匹配度，塑造高度契合的应用功能架构，避免出现“僵尸功能”“办事无门”等问题，打造构建数字政府治理模式中政府稳、准、快的执行力和数据共享机制下数字政府治理模式转型的强引擎。

3.2.2 主体间的相互信赖

不同的主体有着不同的利益诉求，要实现彼此的协同互助，就要推动主体间的互信，数据的高效流通需要在一种安全、稳健的环境下进行。新加坡在高度开放的环境中建立了相对完善的个人数据保护和监管体系，在制度层面给予主体“安全感”。早在2012年10月15日，新加坡国会就通过了专用于保障民众数据隐私的《个人数据保护法2012》（Personal Data Protection Act 2012，PDPA），成为数字时代新加坡智慧系列建设的一部基础性法律，于2014 年起全面实施。2013 年1 月2 日，新加坡颁布PDPA 附属条例《个人数据保护（请勿致电登记处）条例》[Personal Data Protection（Do Not Call Registry）Regulations 2013，PDPR]及其实施细则。由此，PDPA 与现行法律法规开始构筑起新加坡的数据管理体系的法律基础，作为此后个人数据安全管理的“元法律”。

对于诸如LifeSG 一类高度使用个人信息的应用来说，用户个人信息安全的保障有效度决定了它的信度和推广度。新加坡政府每推出一个政务办理应用，其安全问题都会引起众人关注，LifeSG 也不例外。LifeSG个人信息安全保障机制的设立以《公共部门治理法案》（Public Sector Governance Act，PSGA）为行为准则，加密民众私人数据传输，实名制验证使用者的个人信息并剔除风险用户。此外，开发团队还定期依照行业标准测试运行平台的安全性与可靠性。

3.2.3 主体间的信息沟通

信息对于数字政府的建设来说至关重要，各个部门、各个主体之间的信息流通一定程度上决定了数字政府的建设水平。新加坡政府实行政府数字化建设之后，其内部的信息沟通模式有了一定变化。首先，改变了传统业务处理的流程。应用平台的信息、功能的标准化整合，推动LifeSG 成为一个程式化的操作流程，能够实时汇总民众反馈信息，以实现跨地区、跨部门的政务需求整合。其次，节约了时间成本，提升了工作效率。由于LifeSG 是一个标准化的操作流程，完全可以用内置的服务模块设计来规避传统政务处理过程中部门之间来回跑、政府职权不明确、推诿扯皮的现象，既有利于明确责任归属，也有助于不同主体间信息沟通的有效性和及时性。最后，到政府办事模式由线下转为线上。传统的政务处理模式需要民众亲自到场，在政府窗口与工作人员面对面进行业务办理，等待层层审批，并且需要相关的纸质材料作为审批材料；而在LifeSG 的政务信息沟通新模式下，民众日常所需办理的常规业务都可以通过LifeSG 系统实现，打破了时间、地域的限制。

3.2.4 治理主体的功能整合

功能整合是指通过联系、渗透、交换等各种方式，对各个治理主体的功能进行协调、配置、权衡、选择的过程[8]。LifeSG 提供了一个完整的政府服务管理平台，其中融合了政府、企业、民众等社会治理主体的角色定位与功能优势。在数字政府建设的大背景下，新加坡政府对内和对外双管齐下着手智慧政府改革。对内，政府技术部门（GovTech）负责整合统筹政府各个层面的数据，参与部门、机构、企业的合作与创新，分析研究民众使用网络的习惯与规律，以便让具体应用实用性发挥出最大的潜力[9]。对外，政府致力于LifeSG 平台的建设，包括经济、交通、环境等多个方面，通过与国际大数据收集、处理的头部公司合作，在不同领域建立起关切民众衣食住行的政务平台，打造全国信息资源共享渠道通路，实现跨部门、跨地域、跨系统、跨业务、跨层级的集成服务与协同管理[10]。

LifeSG 平台在各个领域的治理中都突出了该领域的主要功能应用，并与其他服务类型的应用相互协同，形成良好的政务服务生态链，充分激活政务资源活力。当前，世界各国都承认政府作为社会治理的引导者、监管者和服务者的角色，也都强调政府作用的有限性[11]，因此政府在“智慧国”建设的多元主体协同治理既在国家治理模式方面定下总体基调、提供相关法律保障，又作为居民生活的服务者，贯彻“以用户为中心”的理念，在某种程度上重新定义了数字信息化时代中政府的作用。

3.3 LifeSG 中的协同治理模式分析

3.3.1 发挥政府的主导作用

奥斯本等[12]在《改革政府》中认为，政府是为民众服务而存在的。在打造“智慧国”的过程中，新加坡政府落实公共部门与企业主体积极合作的模式，以及政府制定的全局化总布局，在政策设计时聚焦搭建“智慧国”的成果预期，并以此清晰分辨出各行业产业层的职责和角色，避免职能重叠和资源浪费，鼓励开放式竞争，营造更具竞争力、创新性的国内大环境。LifeSG通过与国际大数据收集、处理的头部公司合作，在不同领域建立起关切民众衣食住行的政务平台，深刻体现了“智慧国”项目的数字技术与包容性以及数字韧性[13]，打造全国信息资源共享体系，实现跨地域、跨部门、跨层级、跨业务、跨系统的集成服务与协同管理[9]。

在实现“智慧国”伟大目标的过程中各方参与主体相互协作，共同搭建数字化治理的新局面，减少了新加坡因地域限制而产生内生性困境。从具体服务来看，政府精细划分LifeSG 服务版块，实现“一诉求一对接”的数字服务，明晰政府职能，从婴儿的出生、孩子的学习、成年人的住房和就业、老年人的康养以及死亡证明办理等方面实现方便民众的“众多机构，一个应用”综合集成治理模式，提高政府办事效率。

总的来说，政府在以LifeSG 为代表的“智慧国”建设多元主体协同治理上既是“领头羊”的指导角色，又起着服务居民生活的作用，贯彻“以用户为中心”的理念，在某种程度上重新定位了数字信息化时代中政府的作用。

3.3.2 助推企业多角色参与协同

在LifeSG 应用程序中，企业不仅是政府服务的对象，也是数字政府的直接受益人，更是进行技术合作的最优选择。

第一，当企业作为服务对象时，企业可通过LifeSG 来办理营业许可证、雇佣员工等，加快了商家从拥有想法到落地实施的成果转化效率。例如，计划开业的商家可使用GoBusiness、LifeSG 等门户网站申请必要的许可证，而不必亲自到政府部门办理，避开了冗长的等待时间。LifeSG 不仅简化了商家经营所必需的办事流程，还在某种程度上减弱了大众创业创新的制度程序阻碍，有助于培育新加坡良好的营商创业氛围。

第二，新加坡金融管理局呼吁个人和企业尽可能使用数字金融服务和电子支付，在提供给商家便利的同时，政府也可通过获取商家群体日常的财务流水等汇总信息，分析商业大环境的流动性，为政府的商业政策制定提供实证研究材料。此外，数字政府是催化数字经济快速释放、融合、速增的关键性支撑[14]，商家在LifeSG 和PayNow（立即支付）协同付款过程中的信息反馈可以推进国家智慧政府与智慧经济的深度融合发展，磨合政务与金融服务之间的技术沟通壁垒，引导国家经济整体基本盘落地走实。

第三，推动民众参与协同治理。LifeSG 的服务对象是全体民众，无论是何种年龄、职业，都可以方便快捷地使用LifeSG，一键式直达政务窗口，既可以办理政务，也可以反映生活中遇到的种种问题。在用户的使用体验上，LifeSG 考虑了使用者年龄分布和个性化等因素，提供按喜好设置页面、方便使用的服务。该应用按家庭与儿童、医疗保健、工作与就业、住房与财产、教育与学习等10 个模块进行分组，通过上述模块来引导使用者快速找到所办理的业务，大大减少了原本需要面对面办理业务的时间以及学习成本，提高了民众对于数字政府建设的认可度。例如，通过“家庭与儿童”模块，过去需要到政府机关办理的出生登记手续，现在可以在LifeSG 应用上轻松完成，出生登记办理时间从60 min 缩短到15 min。2019 年9 月，LifeSG 应用为60 岁及以上老年人提供了“主动老龄化”模块，不仅可以通过应用部署“为个人优化的行政服务”获得清晰明了的界面，还可以免去烦琐的补助计算，甚至可以在“管理儿童健康记录”菜单下查看孩子的医疗预约以及查询疫苗接种记录[15]。

第四，在民众与政府的交互方面，LifeSG 将意见收集渠道下沉、放低，鼓励民众从微角度参与政治生活，培养民众的社区生活凝聚力。该应用为民众提供了一个反映生活问题的交互平台，如果在生活中遇到问题，如公共清洁或维护等，通过LifeSG 仅需简单3 步就可以向有关部门反映，有助于有关部门快速采取行动。具体步骤如下：首先，描述实际问题发生的地点、时间、细节；其次，拍下照片并上传；最后进行提交。在反映情况后，民众还可通过LifeSG 政务助力系统跟进问题处理进度，公开展现政府办事效率。民众享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区的公共事务进行自主式管理[16]。

LifeSG 提供的一系列实用功能，可全方位满足用户的不同需求。用户可以在应用程序中查找政府机构的服务，了解政府的政策，以及报名参加政府举办的活动。此外，LifeSG 还提供了一个全新的社区空间，让用户可以更方便地参与政府活动，并与其他用户分享经验和知识。同时LifeSG 也在不断提供新的功能，如政府服务的提醒、政府活动和服务的实时信息更新等，以满足用户的不同需求。在LifeSG 的信息沟通模式之下，常规业务都可以通过LifeSG 系统来实现，打破了时间、地域的限制[17]。

4 经验与启示

数字政府协同治理的关键是实现主体协同。本文从宏观层面将新加坡数字政府主体划分为政府、企业、民众3 类，以其在LifeSG 应用程序的互动、参与为切入点，分析新加坡大数据在数字政府建设中的成就。但数字政府协同治理不仅是理论问题，更是实践问题，与新加坡的国别特色息息相关。通过分析LifeSG 案例，得出以下经验与启示。

（1）增强跨部门信息沟通与协作。政府是数字政府建设的规划者与引路人，政府机构的相互配合是多元协同治理的基础。LifeSG 所提供的近70 项政务服务，汇总了新加坡政府16 个政府职能部门的智慧，是职能部门之间的信息交流与数据流通的协商一致的结果，使民众真正体会到“一个平台解决数个政务”的便捷，也避免了民众多头办事难、流程冗杂重叠、办事繁杂等问题。在数字化治理转型的背景下，政府作为主导者与服务的提供者，要协同各个部门进行信息汇总。

（2）政企民互动契合数字化背景的新趋势。数字治理是全球数字化转型的核心议题，新加坡大力发展电子政务，顺应了时代趋势；民众、企业通过应用程序等与政府进行互动，优化了治理体系。特别是互联网企业，不仅可在网络工程、数字基础设施建设等方面为政府提供服务，还可以通过数字政企合作促进企业的数字化转型。民众是政府服务的参与主体，大力发展电子政务更有利于收集民意、反映民智。民众通过LifeSG 向政府建言献策，一方面有利于数字政府的完善；另一方面也提升了政府的办事效率。

（3）数字化治理应打造安全的网络生态环境。新加坡政府数字化程度较高，使得政府也加大了对用户信息保护、数据安全等方面的管理，从法律法规层建立严格而清晰的数据规则。在LifeSG 应用程序中，政府机构的服务和活动均采用加密技术，提供了一个安全的认证系统，保证了用户的隐私安全，可以让用户更安全地使用政府服务。

（4）提高民众的数字素养。新加坡的科教水平在东南亚乃至世界范围内均处于领先地位，新加坡数字奖学金扩大了人才成长渠道，为有志于在人工智能、网络安全、数据分析、沉浸式媒体和数字内容创作等领域攻读研究生学位的个人提供资助，也为新加坡数字政府科学建设提供了持续性的人才支撑。在社会层面，政府联合行业组织为老年人提供培训服务，帮助其使用智能手机办理政务。数字化政府的建设更体现了人才的支撑作用，通过多渠道提高了民众的数字素养，既为数字政府的建设提供了动力，也提高了民众的满意度与幸福感，深刻推动新加坡社会服务高质量发展[18]。

5 结语

在新加坡数字政府建设中，政府在传统的“强政府”“小政府”“精政府”的特征基础之上，积极顺应智能化时代发展，携手数字化企业、行业组织以及民众等多元主体共商共建新加坡“智慧国”，牢牢发挥协同治理的主导作用。互联网企业在数字政府的建设中具有双重作用，在主动作为的同时重点关注行业的自我约束与规范，积极参与行业的数字化转型，引导行业发展。民众是数字政府的参与者与建设者，作为重要利益主体，民众更应具有共治精神和共治行为，积极主动参与治理，努力提高数字素养，为新加坡“智慧国”的发展做出贡献，推动新加坡“智慧国”建设更为智能化、数字化[19]。

从总体上来看，发达国家围绕互联网与大数据推进政府治理出台了密集的法律法规与政策规范，其中既有政务互联网与大数据发展的战略规划，也有电子政务、数据开放和信息安全方面的专项法规，还有旨在促进政府大数据应用管理与数据开放的政策制度[20]。新加坡“智慧国”政府的创新改革促成政府治理数字化的转向。政府通过数字化渠道更加高效地获取民众意见，与企业主体合作不断完善数字化政务系统、提高政府治理水平，为民众提供了人性化、全天候、可持续的服务，不仅提升了地方政府电子政务服务效能，而且有效地推动了政务服务从“单一化”向“多元化”转变，并由此形成政府、企业、民众“三位一体”数字政府多元治理闭环，为政府治理模式赋予了新的时代意义[21]。