做好政府投资非盈利性工程集中建设财务管理工作的思考

郁烨烨

随着我国投资体制改革的进一步深化及各地代建制推行的不断深入，代建制取得了一定的成效，通过专业化管理实现了工程建设的质量、进度、投资、安全的四大控制，在各地政府投资建设项目中得到广泛应用。

政府投资非盈利性项目通常由政府所属部门、事业单位或国有企业进行代建，对代建项目进行集中统一监管，遵循“投资、监管、建设、使用相互分离”的基本原则，形成权责清晰、程序规范、管理科学的管理体系。有利于政府投资建设项目管理的科学化、规范化，对工程领域预防腐败起到积极的作用，提高了政府投资建设管理水平和投资效益。

实践中，多地政府成立了具备专业的工程管理人才的事业单位，作为政府投资非盈利性工程的代建单位，本文结合政府投资非盈利性代建项目，对代建过程中遇到的财务管理问题进行探讨。

一、政府投资项目集中建设的概念

（一）政府投资非盈利性工程的范围

政府投资非盈利性工程建设项目，是指使用政府预算安排的资金建设的项目，内容主要为：1.党政事业单位和社会团体等一些办公、业务用房和有关设施工程项目；2.科教文卫等一些社会事业工程项目及市政基础设施项目；3.政府确定实行集中建设的其他非盈利性工程项目。

（二）集中建设实施单位的职责

集中建设实施单位（以下简称代建单位）为政府所属部门、事业单位或国有企业。代建单位需履行的责任为：按工程批准的建设规模、建设投资、建设内容和建设标准实施工程管理，严控质量、进度和造价，在完成工程竣工验收后，将代建项目移交至使用单位。

二、代建单位财务管理的主要内容

为确保代建项目财务管理工作能够井然有序地开展，财务人员需要密切关注代建项目建设的全过程，包括工程投资概、预算，工程签证变更，工程进度，各阶段的验收情况和工程竣工决（结）算等情况。代建项目的财务管理工作作为代建管理的重要环节，主要涉及以下几个方面：

（一）协助建设单位编制资金年度预算

建设单位负责资金的落实，编制资金的年度计划。在编制下一年度部门预算时，建设单位应将代建工程的下一年度资金计划编入单位部门预算。代建单位根据项目进展情况，测算下年度资金计划并报建设单位，协助建设单位完成资金年度预算的编制。

（二）按合同约定审核支付工程款

代建单位财务人员严格按照基本建设财务会计制度及政府会计制度等相关规定，按合同约定审核支付工程款。不在项目建设批准范围内的支出、与合同协议不相符的支出、超出工程进度的支出、缺少责任人员签字等手续不全的支出，均不予审核支付。

（三）做好代建项目会计核算工作

2019年，行政事业单位开始执行《政府会计制度》，建设单位对基本建设投资统一进行会计核算。代建单位使用“代建项目”等类似科目单独核算建设成本。因政府会计制度改革，代建项目会计核算工作的主体由原先代建单位转为建设单位。实践中，大多数建设单位财务人员缺乏基建财务管理的经验，代建单位财务人员应协助建设单位进行基建会计核算工作。

（四）编制项目竣工财务决算

代建项目竣工财务决算由竣工财务决算报表和决算说明书、决算审核以及其他相关资料组成。其中“决算审核”由财政部门或委托的社会中介机构完成，其余部分由代建项目的财务部门完成。代建单位和建设单位的财务部门需要在项目建设的过程中，收集和整理竣工财务决算编制需要的相关资料，以提高财务决算编制效率。

（五）办理资产移交手续

竣工财务决算经审核和批准之后，代建单位与使用单位完成资产移交手续的办理。代建单位把项目建设涉及到的所有资料，包括财务资料，一起移交至使用单位，协助使用单位办理完成不动产登记手续的办理。

（六）定期与建设单位和财政部门对账

政府代建项目的建设资金来源于财政资金，因此支付工程款项采取国库集中支付的方式，财政部门根据代建单位、建设单位审核的结果将工程款项直接拨付给施工单位，支付情况以支付回单的形式在财政一体化系统中体现和反馈。代建单位和建设单位以此为依据完成代建项目财务账目的登记工作，并定期将代建项目财务报表报送财政部门。代建单位、建设单位和财政部门进行定期对账，确保代建项目的财务账目完整和准确。

三、代建项目财务管理工作中遇到的问题及思考

（一）严格审核付款申请材料是否符合合同条款

1.审核发票开具是否符合规定。代建项目的建设单位通常为行政事业单位，开具增值税普通发票即可。代建工程款通常由建设单位支付，但是建设单位与使用单位不一致时，付款单位也可能是使用单位。施工单位不能按惯性思维，开票信息填写合同中的代建单位或是建设单位。在首次开票前应与付款单位确定开票信息，避免发生信息错误重开发票的情况。

2.审核合同签订的施工单位与收款单位是否一致。一般两者不一致不予认可，以下情况除外：总公司委托分公司施工和收款的情况。财务人员应与项目负责人及业务部门做好沟通确认工作。分公司實际施工情况属实且委托手续齐全的，在其与合同管理部门签订补充协议后，可予以确认。

3.审核工程进度的证明材料。财务人员应关注代建工程的施工进展情况，结合施工单位、监理单位、项目负责人的意见，审核签字盖章等手续是否齐全，确定付款节点和付款金额。

（二）监理费计算依据及监理范围的确定

1.监理费的计费方式。监理费有按工程合同价的费率计算、按工程结算价的费率计算、签订合同时一次性包死等不同计算方式。在监理费审核支付时，应注意区分合同中约定的监理费计算方式。

2.关于监理范围的确定。合同中对监理范围有明确约定的，从其约定；无明确约定的，监理单位能提供参与监理并验收的证明或记录监理工作的监理资料等，可予以确认。

（三）施工单位不按时申请农民工工资

根据《保障农民工工资支付条例》《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》等文件要求，建设单位应及时拨付农民工工资。人工费用按不低于当期完成的工程量的20%计算，拨付周期为1个月。施工单位应于每月申报农民工工资，经审核拨付至农民工工资专项账户，用于支付代建项目建设过程中的农民工工资。

实际工作中，施工单位常因当月产值少、申请嫌麻烦、人工费用打在农民工工资专用账户不能挪作他用等原因，未及时申请人工费用。代建单位财务部门同相关部门一起做好农民工工资支付的督促和监管工作，防止由此导致的农民工工资拖欠情况发生。

（四）违约金的扣除时间

为控制代建工程的结算审计核减率，代建合同通常约定核减率超过5%，则扣最终结算审定价的4‰，所扣金额在支付最后一笔工程款时扣除。实践中，部分工程核减率过高，违约金甚至超过了工程尾款，所以在支付工程尾款时扣除违约金这一做法并不合理。财务部门应在工程结算审计完成后，及时确定核减率，如有超核减率的情况，在该工程“工程审计完成支付工程款”的节点及时予以扣除，减少因尾款不够扣除违约金而向施工单位追缴违约金的风险。

（五）实际结算限额的确认

财务人员在扣除违约金后，应做好实际结算限额的台账记录。代建工程的建设周期长，工程款支付节点的间隔时间久，及时记录好违约金扣除后的实际结算限额，可防止因时间久远，人员调动等原因，在该工程支付尾款时用“结算审定价-已付金额”的计算方法，将违约金扣除部分再次支付的情况发生。

四、政府投资项目的实施亟待规范和完善的建议

政府投资代建制各方面工作都取得了一定的成绩，但任何一项制度与创新都不可能一蹴而就，代建制也一样。随着代建工作的不断深入开展，面对一些困惑和困难，需要进一步的思考和研究。

（一）代建各主体之间权责不明确

代建单位、建设单位及使用单位之间职责不清。政府代建制发展时间短，在管理模式和制度机制上还存在着各种问题，尤其在代建各方的权责划分上。代建委托合同的完整性和规范性不足，各方对各自权利义务的认识和合同约定的执行力上存在差异。

建议：一是进一步明确代建范围、投资概算、建设工期以及各方主体的责任、权利和义务，减轻代建单位在矛盾协调、资金落实情况等方面的压力；二是加大对代建制和相关法律法规的宣传，使建设单位进一步理解、支持代建单位的工作；三是要求建设单位抽调相关专职人员全过程参与代建工作，与代建单位共同协商确定建设过程中遇到的问题，增进相互的合作与理解，也对代建工作起到有力的监督。

（二）代建工程资金的落实方面

实际工作中，常有代建项目的资金落实不到位。由于建设单位对代建工作的不理解，在建设过程中不积极主动配合，无专职人员对接工作和关注项目进度，没有落实资金，也不跟踪资金使用情况，影响了代建项目的管理，进而影响到项目的顺利实施。为了代建项目的顺利推进，代建单位财务部门不得不奔波于政府与财政部门之间落实资金，这不仅牵制了财务人员的工作精力，也影响了代建工作的正常开展。

建议政府和财政部门将建设资金根据年度批复的标准足额留存，不要挪作他用。财政财力不足支撑的建设项目，应暂缓列入年度建设计划。避免出现开工建设的工程，在支付工程款时面临财政资金无计划的情况。代建项目进度要求高和工程款拖欠之间的矛盾，为代建单位推进项目建设增加了不少难度。对此要求财政部门和建设单位根据年度资金计划，及时、足额落实建设资金，并掌握资金投入和资金结存的状况，确保代建项目的正常开展。

（三）竣工财务决算编制的现状及建议

竣工财务决算是代建管理中的一项重要工作，既是交付资产确定价值的依据，也是办理资产登记手续的主要依据。按规定建设项目竣工验收后 3个月内应完成工程财务决算工作。因建设单位认识上有偏差，认为竣工财务决算是代建单位的事情，使得代建项目不能及时完成竣工财务决算编制，长时间无法将资产完整地移交至使用单位，很多代建项目长期在代建单位挂账。

建议政府相关部门牵头和协调代建项目财务决算编制工作，确保此项工作顺利完成。作为代建项目会计核算主体的建设单位，应负责财务资料的整理和财务决算报表的编制。工程决算说明中涉及到的如工程、前期招标、结算审计等内容由代建单位负责整理，然后交由建设单位汇总，形成一套完整的竣工财务决算资料上报。

（四） 政府投资项目财务人员的业务水平有待提升

政府投资项目的财务管理工作，既要熟练掌握政府会计制度，又要掌握基建财务管理制度，还要熟悉相关法律制度及基建程序，因此对财务人员的综合能力要求很高。目前，建设单位以机关事业单位为主，其财务人员配置少且专业能力不足，基建财务管理工作和机关事业单位的会计核算工作两者之间差异较大，很难完成代建项目的基建会计核算工作。

建议财政部门应结合项目建设的特点，定期组织代建项目财务人员进行业务培训。重点学习必要的基建财务管理和基建会计核算的知识，熟悉基建工作相關的法律法规，了解基建程序，确保财务人员能够顺利开展基建财务管理工作。同时基建财会人员也应注意提升自身业务水平，可以通过参加专业培训或自学等途径，不断学习新的专业知识，以满足基建财务管理工作的需求。

结语：

各地政府自代建制实施以来，通过加强政府投资项目的建设管理，规范政府投资建设程序，发挥专业化组织的技术和管理经验，提高了政府投资建设的管理效率和投资效益，取得了良好的社会影响。虽然代建管理模式在政府投资项目管理上取得了一些成绩，积累了一些经验，但是作为实施“代建制”模式中的一块“试验田”，还面临着许多新问题、新矛盾。期待通过更多的代建项目管理实践，不断探索、改进和完善代建制度，推进政府投资管理方式改革，为提高政府投资项目效益做出更大的贡献。