“双一流”建设背景下我国高校教师评价体系的制度变迁及其优化路径

唐莉莉，王宇翔

（1.南京工业大学 人事处，南京 211800；2.南京工业大学 科学研究院，南京 211800）

2023 年5 月29 日，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，“加快建设教育强国，为中华民族伟大复兴提供有力支撑”，并指出“要坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，加快建设高质量教育体系”[1]，改革和完善高校教师评价体系，不断提高高等教育治理能力和水平，对建设教育强国具有重要意义。

一 “双一流”建设背景下高校教师评价的意义及研究现状

世界一流大学和一流学科建设，是党和国家在教育领域做出的重大战略决策，旨在提高我国高等教育的国际竞争力，使其能够在大发展、大变革、大调整的新时代为经济社会健康稳定发展提供坚强动力。国务院于2015 年印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，该方案指出，世界一流大学和一流学科的建设主要包含“建设一流师资队伍、培养拔尖创新人才、提升科学研究水平、传承创新优秀文化、着力推进成果转化”五个方面的具体任务，这与新时代高等学校“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作”五大职能高度契合。“双一流”建设的五项任务和高等学校的五大职能，每一项具体内容的实现都离不开教师这个重要载体，教师队伍水平直接影响到人才培养质量、科学研究高度、社会服务广度和文化传承深度。“迄今为止，衡量大学状况最可靠的指标，是学校教师队伍的优秀程度，这几乎能决定其余的一切”[2]。高校教师评价是衡量教师水平的主要方式，是教师选拔任用、职称评聘、薪资待遇和考核奖惩等人事管理的基本依据，是调动教师工作积极性、激发内生动力的重要手段。因此，认真研究并完善高校教师评价体系，是深化高等教育综合改革的重要任务。

目前，国内关于高校教师评价的研究成果有很多，主要集中在以下四个方向：一是关于高校教师学术评价的相关研究，二是关于高校人才评价体系的相关研究，三是关于高校教师绩效评价的相关研究，四是对高校教师现有评价制度反思的相关研究。综观国内高校教师评价的研究可以看出，关于教师评价的内涵尚未达成广泛共识，学术评价、人才评价、绩效评价和师德师风评价等都被看作是教师评价的重要内容。本研究认为，教师评价应当是一个动态的全过程的综合评价体系，其既包括源头的教师选拔任用，也包括日常管理中的职称评聘、薪资待遇确认，以及终端的考核奖惩等内容。

二 教师评价体系发展的整体趋势：从个体化到制度化

自从教师行业出现以来，对教师的评价就随之存在，如学生对教师的评价、家长对教师的评价、学校对教师的评价等。学生和家长对教师的评价是从自身需求和学习状况出发的一种自发的、主观的评价，学校对教师的评价主要是其作为一个组织实体的法人单位为了保证自身的教学质量而进行的一种组织内部评价，相对于学生和家长评价来说，学校对教师的评价更具有客观性和系统性，同时，学校对教师的评价也会参考家长和学生对教师的看法。在英国，早期的教师评价是以每年校长对教师的面谈形式实现的[3]。

第二次世界大战之后，尤其是二十世纪七十年代末以来，世界各国为了争夺全球范围内政治、经济、科技和文化等资源的领先地位，同时应对国内外经济危机，发达国家首先在经济领域展开了以突出市场在资源配置中主导作用的新自由主义改革。自由市场思潮在经济领域狂飙，也催生了西方国家政府和公共管理部门的改革，新管理主义应运而生，其主张引入企业的管理模式，用竞争、绩效、考核等管理手段提高政府部门的工作效率和服务质量。在高等教育领域，也受到了新管理主义的深刻影响，此时正值西方高等教育大众化时期，大众对高等教育供给质量的关注度越来越高，迫使各高校也纷纷采用绩效评价的方式来保证教学质量和学校美誉度。随着实践的广泛深入，高校教师评价逐渐形成一套相对成熟且制度化的完整体系，主要包括评价主体、评价方法、评价内容和评价指标等，在评价结果的运用上，也推广到职称晋升、薪酬调整、评优评先等岗位评价领域。在经济全球化浪潮的影响下，西方高校的这种普遍做法被移植或借鉴到更多的国家和地区，并随着世界大学排名的盛行逐步趋同化[4]。

三 我国高校教师评价体系的制度变迁

建国初期，新政权刚刚确立，为了进一步巩固新中国政权的政治合法性，当时的社会是在一种“总体性支配”的统治策略下运转的[5]，一切社会资源的分配权均集中在政府。为了保证马克思主义在国内意识形态的支配地位，减少其他思潮对新政权新社会的影响，对教师的评价也相应地确立了以政治评价为先的原则，即评价首先注重教师的政治正确性。同时，由于知识分子也是现代化建设的重要群体，所以在政治正确的基础上，也会对其教学和学术贡献提出要求。1955 年，在教育部颁布《高等学校教学指导组各级教师职责暂行规定》中指出，科学研究是高校教师的重要职责，1960 年，国务院《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》中规定，学识水平和业务能力是高校教师提拔的主要依据之一，并规定了相应的教师评价办法[6]。

改革开放之后，我国高等教育逐渐正常化，各高校对教师的考核评价活动也逐步规范。1979 年，教育部印发了《关于高等学校教师职责及考核的暂行规定》，该规定要求对高校教师的科研工作采取平时考核和定期考核相结合的办法，对各级别教师的职责、考核依据、考核内容、考核办法和考核程序等作了较为详细的规定，为我国高等学校教师考核评价提供了指导性意见。1981年，教育部发布《关于试行高等学校教师工作量制度的通知》包含了《高等学校教师工作量的试行办法》和《高等学校教师教学工作量超额酬金暂行规定》两个文件，规定了教师工作量包括教学工作量、科学研究工作量、实验室建设工作量等，受该文件影响，教师工作量成为此后教师考核评价的重要概念。各高校每年度对教职工进行年度考核，由学校人事管理部门发布年度考核工作通知，以院（系）或其他二级单位为主体进行考核。考核的主要内容包括政治思想素质、专业技术能力、工作业绩等，并用分类计算公式对教师工作量进行统计，并根据教师工作量给出评价结果，评价等级包括优秀、合格、基本合格和不合格四级。院（系）或其他二级单位完成考核后签署意见，报送至学校人事管理部门。为了提升教师考核工作的科学性与公平性，各高校在国家政策文件的宏观指导下，也会根据各高校的目标定位和实际情况构建一套详细的评价指标体系，对教师工作进行政策指引。这一时期，由于国家整体经济形势不太乐观，经济改革还未深入，虽然教育主管部门印发了《高等学校教师教学工作量超额酬金暂行规定》，但高校对教师的评价还未完全与工资挂钩。改革开放初期的高校教师评价体系，是围绕着服务于高度计划经济的社会体制运行的，评价目的在于为计划经济体制下的高校内部管理服务，教师评价体系主要是由政府的各项政策来引导。

随着改革开放的深入推进，我国各行业用人机制不断完善，计划经济背景下的高校教师评价体系问题日益突出，为了进一步适应市场经济需要，提高教师工作的主动性、积极性、创造性，并促进高校教师的合理流动，1986 年，教育部印发了《关于高等学校深化职称改革工作，完善教师职务聘任制的意见》，该意见指出要“健全教师考核制度，使之科学化、制度化、经常化，把工作业绩作为聘任和晋升教师职务的主要依据”，这一文件的出台，标志着我国教师职务任职资格制度开始向聘任制度转变。1991 年，教育部又印发了《关于高等学校继续做好教师职务评聘工作的意见》，随后两年，人事部相继出台了一批关于加快青年学术带头人培养的文件，使得一批符合破格提拔条件的青年教师很快得到了职称上的晋升。2000 年，中共中央组织部、人事部、教育部联合印发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，意见提出要进一步强化竞争机制，改革固定用人制度，破除职务终身制和人才单位所有制，遵循“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则，在高等学校工作人员中全面推行聘用（聘任）制度，同时加大分配制度的改革力度。2006 年，人事部、财政部印发《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》，高校纳入事业单位收入分配制度改革方案的实施范围，并开始实施岗位绩效工资制度。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》作为21 世纪第一个教育规划，强调“提高教师地位待遇”，落实教师绩效工资，将教师的薪酬待遇与绩效考核结合起来。至此，我国高校教师评价的框架基本形成，顺应社会主义市场经济的绩效考核制度普及开来。

党的十八大以来，经济社会的快速发展对高等教育提出了更高的要求，高等学校的功能拓展至人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和国际交流五个方面，高校功能的拓展直接影响了教师评价的导向。党的二十大又提出“教育、科技、人才”一体化发展，原有的教师评价体系已不能适应当时的人才评价需求，于是各高校开始探索新的教师评价方法，以期能够更加客观、公平、高效地反映教师的综合水平，从完成基本教学工作量，到发表科研论文、承担科研项目、科技成果转移转化和为经济社会发展提供服务等，新的教师评价体系逐步形成，各种量化的统计方法被引入教师评价体系中。与此同时，高等教育领域竞争加剧，各种高校排行榜及其指标成为高校热捧的对象，各高校纷纷将能够提升学校排名的指标和数据应用到教师评价中，从而达到提升排名的目的，进一步强化了高校教师评价对量化指标的追求。由于论文、项目、获奖等指标可量化性强，科学研究在教师评价体系中的比重越来越大，而直接影响到人才培养质量的教学工作却日渐趋于尴尬地位。

四 我国高校教师评价体系存在的问题

（一）指标设计中“重科研、轻教学”趋势的不断强化

高校教师评价体系是高等教育管理领域的重要内容，而高等教育管理又是政府公共管理的一部分，比较起来看，高校教师评价体系变迁的脉络与政府公共管理改革的轨迹是十分吻合的。在国家制度的引导下，绩效、考核、排名成为高等教育管理的主要抓手。为了争取更多的教育投入资源，高等学校在对教师进行考核评价时也纷纷引入了企业管理中的计件量化的方式。“这种管理方式看似以非常可观的数据作为决策依据，尤其是数字的使用创造出一种确定性的假象，使其结论相对无懈可击，它让人们相信，教育中任何有价值的东西都可以用数字来表示，用等级来衡量，用无可争议的可观方式来判断，最终让大学的办学成果以排行的方式一览无余地展示在公众面前”[7]。科研工作中更容易被统计量化的论文、项目、专利等的显示度越来越高，且科研成果的产出效应较大，而教学实践活动则由于难以计数测量逐渐被忽视。目前的大学教师评价制度是以工具理性为主导的，教师在教学过程中投入的情感、思考等价值理性方面的因素未得到足够的重视。教师作为社会人也有社会地位和经济地位方面的追求，科研工作所能带来的经济收益和学科名声均远远高于教学工作，且周期更短，显示度更高。比如，发表在国际顶级期刊上的研究论文既可以成为学校对老师进行科研业绩奖励的依据，也可以增加教师项目申报、职称晋升方面成功率，提升教师的学科声誉。学科声誉的提升，又使得教师的研究论文更加容易在权威顶级期刊上发表，大大提高获得项目资助的概率，这种科研成果引起的马太效应，是教学工作难以企及的。

（二）教师身份的自我认同感不断降低

有学者指出，大学教师绩效评价会导致教师在身份认同上出现冲突，如学术自由与学术市场的冲突，学术自主与绩效管理的冲突，教育学生与满足学生需求的冲突等[8]。高校教师评价制度作为高校人事管理的重要内容，其制度设计理念反映了高等教育管理部门对于大学教育目的、大学教师角色的价值观。很多高校把学校排名的提升作为教师评价制度设计的出发点，将提升学校层次的组织发展目标，通过教师评价考核制度引导教师的工作表现实现。现行的教师评价制度引入了企业管理的方法，以绩效管理为核心，强调成果，追求投入产出比，教师等同于“员工”。学术市场化的倾向越来越明显，背负着各种量化指标的高校教师无奈地自嘲为“科研民工”，学术自由的边界日益紧缩，学术自主的范围不断被侵蚀。相关调查结果显示，90%以上的高校教师认为“学术本身的吸引力”是其教学科研工作热情的来源，可现实情况却是，评价方法、评价指标及对评价结果的使用却在日益深刻地影响着教师的“学术兴趣”和“学术自由”。这种外部考核的“达摩克里斯之剑”不断侵蚀着教师本应投入在教学、与学生沟通、承担院系公共服务工作等不便测量又十分重要的内容上的精力，致使教师被规训成“经济人”，被迫做出“理性选择”。

（三）教师评价体系的指标设计缺乏分类评价

不同高校的办学定位、学科专业有很大差别，即使是同一所高校中不同学科不同专业所处的状态也千差万别。这种学科间的差异也决定了不同学科之间教师的差异。一方面，不同定位、不同类型的高校，教师评价体系内容高度重合。高校分类发展是新时期高等教育发展的方向，不同类型的高校在发展目标和人才培养方面也是不同的，但是很多大学并没有立足于自身的发展状况制定出合理的发现目标，而是盲目跟风，照搬其他学校的教师评价制度，导致国内整体上的评价制度趋同。另一方面，即使是同一所高校内，不同学科和专业的定位也不同。人文社科类的专业，在科学研究方面对教师的思辨能力要求较高，需要经过长期的知识积累和专业训练，想要在短期内取得里程碑式的研究成果几乎是不可能的；而自然科学类的专业教师，实验能力和数据分析能力较强，通过合理的实验设计、严格的实验步骤即可得出阶段性的研究成果。因此，用同一套评价体系考核不同学科的教师，必然会影响评价结果的客观性，但是，在各类高校排名和综合评比中，教育主管部门或评价机构在实际操作中没有分门别类地进行分类评价，全国高校均放在一个赛道排名，导致各高校在进行教师评价时，也往往选择较为趋同的评价指标体系，难以实现特色发展。

五 美国高校教师评价体系的有益借鉴

美国的教育制度沿习了其建国以来的地方分权式的教育管理模式。美国宪法规定，教育管理的权力属于各个州政府。由于美国私立高校数量众多，因此，不论是州政府还是联邦政府，都只能采用法律手段和市场机制影响大学的办学行为，例如，通过科研经费引导高校教师的研究方向，通过奖学金的形式为贫困学生提供平等的受教育权利。同时，美国大学的办学方式和运行机制非常多样化，因此美国并没有国家层面统一的教师评价标准。但是各个大学为了激发教师的工作热情，保持并不断提高本校的教育水平，基本上都形成了一套涵盖学校共性要求、院系特殊要求和教师职务固定要求的全方位的教师评价体系，且不论是校级、院系还是职务要求，基本都是围绕教学、科研和服务社会三个方面制定的。“对教师进行评价的主体主要有学生评价、同行评价和评审委员会评价等”[9]。具体到各方面的评价标准上，美国大学对本校教师的论文发表数量、影响因子、科研项目数和科研到款数额等基本没有强制性要求，非常注重维护不同学科之间的差异性和多样化，不同学科采用不同的评价标准。目前，全球高等教育领域最突出的特点就是交叉学科的快速发展，因此，论文的质量及影响因子的可比性只有在细分的学科领域中才有意义。如A 领域中论文的影响因子比B 领域中论文的影响因子高很多，这不能说明A 领域中影响因子高的论文作者的科研水平高于后者。

美国的教师评价制度总体来看主要有两种模式：一种是公立大学和大型私立大学所采取的“行政主管领导下的委员会咨询制度”，这类大学的科层制特征比较明显，行政主管和同级学术委员会分别对教师进行评价，学术委员会负责提供咨询，行政主管负责最终决策，但一般不会轻易推翻学术委员会的建议。另一种是“行政主管牵头的委员会决策制度”，行政主管是同级学术委员会的负责人，负责委员会的日常管理和会议召集，但没有独立做出决策的权力，必须与其他学术委员会成员共同决策。不管是哪种模式，代表行政权力的行政主管和代表学术权力的学术委员会相互制衡，在权力制约和监督中行使各自的权力。

国内高校和美国一流大学在院系责任的落实上存在一定差异。在美国一流大学的管理模式中，从入职前的教师招聘，到入职后的教师发展规划，再到教师职称晋升和终身教职的确定上，基层院系的主体权力和责任均体现得非常明显。以麻省理工学院新教师招聘流程为例，院系具有首选责任，新教师招聘需要通过“系级、院级、校级”三个层面的招聘委员会的考核评价，而最重要、最严格的一关是系级层面的考核。系级招聘委员会需要涵盖系内所有研究领域的专家代表，从所有应聘者中筛选出条件符合者进入正式面试程序，应聘者需根据要求进行展示报告，招聘委员会根据应聘人员实际表现进行讨论，拟定一份建议候选人名单提交给系主任，然后由系主任分别与每位建议候选人进行谈话，系主任如果要否决招聘委员会的意见则需要提供充足的理由。系主任给出的考核意见将和系级招聘委员会意见，以及所有评审材料一起提交至学院，由院长和院级招聘委员会进行第二轮评审，一般来说，学院层面的考核没有系级考核严格。通过院级考核后，考核意见和应聘者的材料会被提交给校级招聘委员会，在校级层面，大多是程序性审查，没有特殊情况，都会得以通过。作为用人主体的基层院系，既清楚人才需求又了解学术劳动力市场的供给情况，能够切实发挥院系的用人主体责任，从而提高新教师招聘的质量和效率。

对比我国高校的教师评价程序，一般学校层面首先制定统一的评价标准，人事管理部门根据学校文件规定和实际需求发起教师评价活动，学院汇总教师评价材料报送至人事管理部门，人事管理部门聘请相关专家进行评审，评审结果再通过校级层面管理委员会确定评价等级。在实际的教师评价过程中，行政权力作用发挥较大，且院系作为实际用人单位在整个评价过程中作用发挥不足。

六 我国高校教师评价制度的优化路径

随着高校教师评价日趋同于科研成果评价，2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，提出要“科学设立人才评价指标。突出品德、能力、业绩导向，克服唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项倾向”。在以“双一流”为奋斗目标的新一轮高校发展机遇下，高水平的教师队伍是学校高质量发展的宝贵资源和不竭动力，构建符合教育发展规律的科学化和多元化的高校教师评价体系刻不容缓。

（一）要确立“发展性教师评价”的教师评价理念

目前，尽管教师评价的实践还难以跳出奖惩性评价的藩篱，但通过合理客观地评价促进教师教学、科研和社会服务效能才是教师评价的终极目的。教师评价不是为了分类、奖惩，而是为了教师的提升和发展。“发展评价更注重对教师工作的反馈，促进教师工作的完善，达到更进一步的目标和要求，使教师在完成业绩目标的同时也实现自我发展及完善的过程”[10]。因此，要确立发展性的评价理念，用发展、成长的眼光看待教师，尊重教师的职业特点。在发展性教师评价体系建设过程中，高校教师既是被评价的对象，又是评价的主体，该群体能够通过对评价信息进行持续不断的反思、吸纳和借鉴，促进自身效能的提高。

（二）要建立多元化的以教师为主体的评价参与机制

当前，我国各高校教师评价政策的酝酿、制定与实施，基本是以高校的行政领导和职能管理部门为主导。虽然不少高校行政领导是由学科内较有声誉的教授担任，但其中不少已经远离教学和科研工作的一线，对一线教师的工作状态和学生需求的了解并不十分详尽。发展性教师评价制度的最终目的是提高教师本身的效能，教师既是手段也是目的。因此，在教师评价政策的设计和实施过程中，要充分征求和采纳教师的意见和建议，充分认识到不管是教学还是科研，教师才是实施主体，很多信息的搜集都依赖于他们对自身工作进行有意识的思考与反馈。另外，在原来由职能部门、学院、同行专家和学生组成的评价主体中，增加熟悉一线教师工作环境与状态的群体纳入评价主体，丰富评价主体的多元性，提高评价结果的客观性。

（三）要确立分类评价的基本思路，促进高校特色发展

一方面，国内的高等教育机构数量众多，截至2023年6 月15 日，全国高等学校共计3 072 所，在定位、发展方向、优势学科及服务对象等方面的差异很大，国家的高等教育管理部门要确立分类评价的思路，在政策出台、学校评估、学科评估、项目申报和评奖评优等事务中根据评价对象不同的办学定位和学校层次，释放出分类评价的信号，鼓励不同类型的高校结合自身的实际情况制定科学合理的发展目标，给我国高等教育生态多样性提供制度性保障。另一方面，各高校要找准自身的办学定位，制定合理的发展目标，通过科学分类的教师评价体系提升本校师资队伍的质量，形成不可复制的特色优势。

（四）要进一步优化评价指标设计，统筹“教学与科研”“数量与质量”

当前我国教师评价体系中，被专家学者指出问题最多的就是“重科研轻教学、重量化评价轻同行评价”的数字崇拜，党和国家已经意识到这一问题的严重性并出台相关政策着手改善。2020 年，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，在“改革教师评价，推进践行教书育人使命”中提出要“坚持把师德师风作为第一标准。坚决克服重科研轻教学、重教书轻育人等现象”“突出教育教学实绩。把认真履行教育教学职责作为评价教师的基本要求”“改进高校教师科研评价。突出质量导向……坚持分类评价，推行代表性成果评价，探索长周期评价”。《深化新时代教育评价改革总体方案》的出台对改善“重科研、轻教学”的评价现状有着很好的引导作用，各高校在制定具体实施方案和教师评价具体政策时，应从指标设计入手，进一步突出教学工作的应有价值，鼓励教师进行教学研究和教学改革，不断提高人才培养质量。

加快建设世界一流大学和一流学科是实现教育强国的重要组成部分，评价体系具有重要的导向作用，深化新时代教育评价改革永远在路上，要不断优化和完善教师评价，扎实推动高等教育内涵式发展，助力早日建成教育强国。