国土空间治理视角下的土地整治与生态修复探究

马 丽

（菏泽市牡丹区自然资源局，山东菏泽 274000）

0 引言

土地整治与生态修复在过去很长一段时间内未能并行推进，在土地整治实践中，生态修复未能贯穿土地整治的整个过程，缺少基础理论与技术支持。在土地整治与生态修复的研究分析中，基于国土空间治理的视角，探究土地绿色生态转型升级的方向、生态修复可持续发展的对策，构建完善的管控体系、跨部门协同联动机制，打造健全的土地整治与生态修复制度体系，扎实土地整治与生态修复的基础，推动整治与修复创新、可持续发展。

1 基于国土空间治理视角推动土地整治转型升级

1.1 以法律为引领，面向生态修复升级

我国在1986 年就颁布实施了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），旨在保护耕地、维护农民土地权益，并且经过3 次修正及1 次修订，使《土地管理法》得到了进一步完善。2021 年9 月1 日，开始施行新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，明确提出了落实严格的耕地保护制度、严守耕地保护红线的要求，耕地整理和治理优先于农产品生产，着重强调土地利用的计划管理，减少土壤污染，全面提升土地集约水平，以确保现行土地管理法律与社会主义经济体制相适应。土地管理相关的法规条例为土地整治工作奠定了良好的法律基础，基于国土空间治理视角下，推动土地整治转型升级，在大胆探索、勇于创新的基础上，应以法律为引领，面向生态修复升级，严格落实《土地管理法》中国土空间开发保护、严格保护永久基本农田、保护和改善生态环境等规定，在法律框架内依法遵守整治土地，加大耕地资源保护力度，坚持生态优先、绿色与可持续发展的土地整治原则，进一步提高国土空间开发保护的质量与效率。

1.2 以专项规划为基础，完善管控体系

国土空间治理立足于新的发展阶段，向治理现代化不断前行，在此情形下，土地整治需以专项规划为基础、以目标为导向、以问题为切入点，构建完善的土地整治管控体系，并以生态修复工作为引领，全国、省、市、县、乡（镇）统一规划部署，达成上下级整治共识，积极化解生态保护与社会经济发展之间的矛盾冲突，始终坚守国土空间资源保护底线，维持国土空间资源的可持续发展。一方面，明确土地整治分区、重点区域与重大项目，利用以往土地整治的经验教训，延续以问题为导向的整治理念，推动生态服务质量与效率的提升[1]，持续优化国土空间，统筹兼顾生态保护与国土空间资源利用的相关工作，实现农业、生态、城镇等功能空间优化的目标。另一方面，在现有的土地整治规划体系基础上，依托生态保护和修复综合规划，制定土地整治专项规划，以当前重点工程为整治方向，最终实现土地整治的生态化转型升级。

1.3 以工程建设为驱动，加强制度创新

土地整治工作的最终落脚点是工程建设，为生态修复奠定工程基础，如区域性的土地整治工程、国家级的重大工程项目以及重点区域的土地整治工程等。因此，基于国土空间治理的视角，土地整治可以将工程建设作为驱动力，建设生态良田示范区、高标准农田示范县等，成为土地整治、生态修复的标杆与样板，以点带面，全面推进区域土地整治工作，实现土地整治与生态修复并行。为确保土地工程项目建设的顺利落地及高质量实施，需以制度创新为基础，主要包括工程建设中的技术、管理、资金以及土地规划设计与人才队伍等方面，对接国家级标准，完善相应的技术标准、管理制度、规范要求等，高标准、严要求推进土地整治工程建设。

1.4 以融合发展为导向，突显绿色发展理念

土地整治与生态修复分别属于不同部门，部门之间信息交互不畅，未能构建协同联动机制，从而形成了对土地整治与生态修复转型升级的制约。因此，基于国土空间治理的视角，土地整治需以融合发展为导向，使土地整治与生态修复相互结合、相互辅助、一体化推进，共同向高质量发展迈进。首先，土地整治需要确立绿色发展理念，将工程建设对自然环境的影响降至最低，依托国土空间规划完整、准确、全面贯彻新发展及生态文明建设理念，完善土地整治中生态修复相关制度建设，协调工程建设与生态效益之间的关系[2]。其次，在生态修复的框架内，采取全域、全面优化策略，提升土地整治在国土空间资源供给中的地位，从土地整治生态修复的大局入手，做好顶层设计，统一工作目标，构建各部门信息沟通渠道，打造协同联动工作格局，保证生态服务高质、高效供给。最后，充分利用土地整治现有的体制、机制、资源等，从整个国土空间治理入手，进一步完善土地整治规划、工程、制度等体系建设，将土地整治延伸至自然资源，为生态修复的深度融入创造基础条件。

2 基于国土空间治理视角助推生态修复可持续发展

2.1 明确发展定位，制定全球化解决方案

生态修复的目的是在保护自然生态环境的同时，促进全社会的发展与进步，事关全人类的地球生命维持系统。国际社会同样高度关注地球资源保护与生态修复工作，达成全球可持续发展目标的共识。我国在生态修复可持续发展中，明确了生态修复的全球定位，展现了负责大国的作为与担当，积极参与全球治理体系的构建，参与制定气候变化框架、防治荒漠化、联合国海洋法等多项国际公约，并且在国内持续加大生态修复的工作力度，基于生态修复相关的国际公约，结合国内生态修复实际状况，构建完善的生态修复体系与机制，制定面向全球的生态修复问题解决方案，成为全球生态文明建设中的重要力量。

2.2 基于社会-生态系统，确立多目标修复

生态系统治理需要采用多元的视角，不能将修复目标局限于生态系统本身或人类社会的角度，应关联人类社会系统与生态系统，构建耦合、多维、多目标的生态修复系统。基于“社会-生态系统”理论与国土空间治理视角，加强社会系统与生态系统的交互，促进社会与生态系统各构成要素的相互耦合、相互渗透，形成一个动态变化的社会与生态系统[3]，协调社会发展与生态修复之间的关系，实现人与自然的和谐共生，加快生态修复的速度。根据“社会-生态系统”理论确立国土空间生态整体修复目标，资源合理有效供给目标，生态修复、自然恢复、资源保护优先目标，各类生态系统修复目标与资源节约目标，以及在保护或修复生态下的社会生产目标等。

2.3 落脚于实践创新，打造生态修复平台

在国土空间资源总量有限的条件下，国土空间治理需保障自然资源的可持续供给，在资源供给“保障线”内，有效管控自然资源的开发与利用，也就是在生态容量与空间资源总量的范围内满足生存需要，保障资源供给安全，以自然、安定、和谐为基本原则，生态约束人类活动，并通过国土空间生态修复进行自然资源利用方式的优化调整，维持自然，恢复良好的弹性。基于此，在生态修复中需落脚于实践创新，合理利用调控手段，基于国土空间治理的视角，统筹规划设计生态修复工作，系统性生态治理与综合性土地整治并重，建设多种类型的生态修复平台。一是“山水林田湖草”系统治理，设置修复工程试点，以点带面，推动生态修复区块建设。二是矿山生态修复方面，积极推动绿色矿山建设，改善地质环境。三是土地综合整治，开发整理复垦未利用的各种类型土地，依托工程建设，开展区域性多目标整治，实现整治与修复的共同推进。

2.4 基于协同协作需要，构建综合系统框架

生态修复涉及内容繁杂，是一个非常复杂的系统，需要相关部门统一生态可持续发展的目标，构建跨区域、跨部门的工作机制，串联社会、经济、生态等生态修复要素，形成生态修复协同综合系统框架。2020 年，傅博杰院士提出了3C 系统方案，即分类（Classification）、统筹(Coordination)、协作(Collaboration)。生态修复四级体系，从上向下依次是国家级、省级、市县级、工程项目，遵从由上而下进行管理的原则，而工程项目要素分类为林、草、田、水、矿、村、土等，每个要素建设为一个子目标，由下而上统筹目标，整体推进生态修复。协作涉及的部门有生态修复、生态环境、农业农村、自然资源、城乡建设等，保障系统运行的机制为科技支撑、激励机制、实施保障、监督考核等[4]，压实各部门的生态修复责任，加强跨区域协作，保障生态修复的顺利落地。

3 国土空间治理视角下土地整治与生态修复的核心工作

3.1 制定目标任务，构筑社会生态安全屏障

首先，制定核心的目标任务，基于人与自然和谐共生的要求，在保障国土空间资源可持续供给的条件下，确立自然、安定、和谐的发展目标。其次，注重生态修复顶层及整体设计，将分散的治理主体、治理区块、治理要素等进行关联串联，一体化系统推进整治与修复工作[5]。再次，突显以问题为导向，重点治理环境污染、生态退化、土地荒废等突出问题。最后，提升生态服务效能，结合生态修复需要，完善生态保护修复法规制度建设，尽量减少生态修复过程中社会经济活动的不良影响，保持生态系统的稳定性，构筑全社会生态安全屏障。

3.2 完善管控体系，构建纵横向协同机制

生态修复以国土空间治理为依托，从整个生态保护的大局入手，以生态修复可持续发展为目标，从国家至省、市县、乡镇逐级编制专项规划，由上而下统筹规划设计工程项目，有序衔接生态修复各项工作，构建完善的生态修复管控体系，全面覆盖区域内的生态修复工作。在生态修复管控体系构建中，从管控的纵横向入手，采取源头管控，明确各层级生态修复、生态服务责任，并且在工作过程中采取过程管理机制，加强末端治理，横向为跨部门合作，纵向为监控生态修复过程，采用绩效考核措施，形成对生态修复工作与服务的监督、激励、约束等效用。

3.3 创新修复工程模式，加大空间整治力度

根据生态空间、农业空间与城镇空间的不同特征，基于构筑国家生态安全屏障、维护自然资源利用持续性、保障生态服务和资源供给安全等需要，进行修复工程模式的创新，开展形式多样的整治修复工程[6]。一是生态空间，主要包括沿海岸线、滨海湿地、河湖水系等，针对生态空间的突出问题，在自然恢复的基础上，采取人工修复措施，解决生态系统退化、污染、破碎等问题。二是农业空间，修复的重点内容主要有耕地修养、生态退耕、生物多样性保护，构建生态网络及生态廊道等，修复受损土地，建设高标准农田，保护及恢复陆地生态系统。三是城镇空间，生态修复的工作内容是全域土地治理、生态修复、加强人居环境整治与打造绿色公共空间等，解决城镇绿色空间不足的问题，调整内部空间，完善城市生态系统建设，增强系统弹性。

3.4 建立长效保障机制，持续推进修复战略

为了激发地方政府与社会进行生态修复的积极主动性，长效化开展生态修复工作，需充分发挥财政的资金保障作用，建立长效化的保障机制，持续稳步推进生态修复战略，破除生态修复资金不足、修复工作动力不够等问题[7]。首先，地方财政设置专项经费，根据区域内生态修复现状、生态修复资金需求，编制生态修复财政预算，保障生态修复资金能够及时充足到位。其次，以地方政府为主导，建立多元化的资金筹措机制，依托乡村振兴战略，积极引进社会资本，整合产业发展与环境治理资金，做好生态修复资金的保障工作。再次，出台优惠政策，如税收、扶持、奖补等，调动市场参与生态修复的热情，深挖、释放市场潜能，实现生态修复的市场化运作。最后，完善生态保护补偿、生态状况调查、生态监测，以及生态修复监督、考核、激励等一系列制度建设，奠定生态修复的制度基础。

4 结语

国土空间治理统筹谋划国土空间资源的可持续发展，逐步构建了“多规合一”的国土空间规划体系，涵盖了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等，实现各类空间的融合统一规划。基于空间治理的视角，积极推进土地整治与生态修复，促进土地整治与生态修复深度融合发展，整合土地整治与生态修复的合力，打造一体化、系统化、科学化、全面化的整治与修复新格局，以获取最佳的国土空间治理效益。