海洋调查项目加强委托业务管理浅析

石 秀

（自然资源部第二海洋研究所，浙江杭州 310012）

0 引言

委托业务是指项目承担单位在实施项目过程中因本单位自身不具备人员、装备等条件，需委托外单位协作完成课题研究、分析测试、技术加工、软件开发和数据获取等方面工作，以及采购金额在政府采购限额标准以上的服务支持工作[1]。

地球表面积71%是海洋，海洋中有丰富的生产资料和生活资料，包括海洋矿物资源、海水化学资源、海洋生物资源和海洋动力资源。进入21 世纪，人民日益增长的物质需求和对美好生活的向往，使海洋调查进入了新的历史阶段，再加上正在面临严重的资源、环境问题，海洋调查的发展已成为必然趋势，对解决这些环境资源问题具有重大意义。开展海洋调查项目也成为衡量一家海洋科研事业单位科研综合实力的重要指标之一。

目前，各海洋科研事业单位主要以二级项目为海洋调查工作的实施和管理单元，并以二级项目作为成果提交和财务核算的主体。海洋调查项目涉及的专业领域广，调查要素多，调查手段复杂，工作量大。受承担单位自身人员规模、业务方向等限制，海洋调查项目中的部分工作如分析测试、技术加工、数据获取等需要对外委托完成。

1 海洋调查项目委托业务管理要求

海洋调查项目委托业务属于服务类项目，按照政府采购相关法律规定，服务类项目单项采购金额超过100 万元（含），或者属于政府采购目录要求的项目，除特殊情况外，均须通过政府采购方式选定受托单位[2]。除集中采购外，政府采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源等方式[3]。100 万元以下的委托业务，则没有强制要求通过政府采购方式选定受托单位。相较而言，100 万元（含）以上的委托业务，海洋科研事业单位多采用公开招标的方式选定受托单位，过程公开透明，结果公正可靠；而100 万元以下的委托业务的自主操作性更强，委托过程相对简单高效，更有利于委托单位根据实际情况优选满意的受托单位。但是，对于100 万元以下的委托业务，委托单位如果没有统一的管理制度、标准，很容易出现委托业务操作混乱、内部管理不规范，甚至违法违规等行为。为全面监管海洋调查项目顺利开展及财政资金安全规范使用，加强委托业务管理非常重要。

2 海洋调查项目委托业务存在的问题和风险

2.1 海洋调查项目委托业务立项论证不充分

立项阶段，一些承担单位对海洋调查项目委托业务管理不够重视，对委托业务的立项依据、具体实施内容、可行性报告、预算需求、采购方式、合同签订等没有进行充分的事前调研和可行性论证评估[4]。委托业务立项不够严谨，对拟委托的工作内容审查不严格。无法准确认定单位内部有没有能力完成项目；将项目的主体或核心任务委托出去，是否违背了委托业务的设立原则；实施方案是否缺乏可操作性，是否认真开展可行性论证评估，是否直接依赖受托单位的实施过程；采购方式是否合理合规，是否存在拆分工作内容拆分合同化整为零的情况。

2.2 海洋调查项目委托业务预算编制不认真

编制预算阶段，一些承担单位项目组对于海洋调查项目委托业务的工作量、行业定额、收费标准等没有进行充分调研，预算编制随意，单位业务管理部门也没有严格审核把关。项目预算编制与财务管理整体要求相脱节，难以兼顾财务制度和技术目标[5]。单位财务人员和项目技术人员缺乏有效沟通，财务人员从财务管理角度出发，主要关注项目预算的规范性和合理性，项目技术人员从项目实际工作出发，更多的关注预算的实用性。

2.3 海洋调查项目委托业务经费拨付方式不合理

以二级项目为单元的海洋调查项目，财政资金往往会有预算执行的压力，项目承担单位需要定期向上级业务、财务主管部门上报预算执行情况，接受各种预算考核，预算执行不达标会影响下一年度的经费额度。为了提高项目预算执行率，达到预算考核目标，提前拨付委托业务经费是立竿见影的方法之一。一些项目组在签订委托业务合同时，将合同款首付比例设置较高甚至直接付全款，在合同工作内容尚未完全履行的情况下，如此操作存在较大的财务资金安全风险。

2.4 海洋调查项目委托业务过程管理不严谨

一些承担单位对海洋调查项目委托业务的过程管理缺失，从委托业务立项到验收，没有形成有效的闭环管理。尤其是对于已经签订合同的委托业务，常常“一托了之”，缺乏对实施过程的跟踪监督，对合同内容是否按进度顺利开展、是否按期完成、是否按期验收等概不了解。委托业务合同履约的验收，是考核政府采购工作效果的重要内容和关键环节，是检验委托业务资金使用效益和资源节约的重要途径，也是委托业务监督管理的最后一道关卡[6]。而实际操作中的合同验收评审往往流于形式，比如让项目组提交一份验收函，合同就算验收完成，缺乏公正性和权威性。

2.5 海洋调查项目委托业务管理手段不够先进

一些承担单位对于海洋调查项目委托业务的管理，还停留在按部就班的人工登记操作阶段，委托业务的审批程序全部依赖线下，不肯花精力或资金建立一个比较完善高效的信息系统。这无疑给日常管理增加了极大的难度，正在开展的委托业务数量、涉及委托经费的金额、出资项目情况、委托业务验收情况等统计起来非常困难，对实施过程的实时跟踪监督管理基本难以实现。

3 海洋调查项目加强委托业务管理的措施

3.1 加强海洋调查项目委托业务立项审核

承担单位要严格遵循委托业务设置原则，对拟设立的海洋调查项目对外委托业务组织必要性、合理性审查论证，明确经费规模、技术路线、工作方案、预期成果、绩效目标等要素，确保委托业务设置科学、合理。严格控制委托业务数量和金额，海洋调查项目的核心和主体部分不得对外委托，属于本单位工作职责或自身具备实施条件的工作任务不得对外委托[7]。属于政府采购范围的委托业务要严格遵照政府采购的相关规定，不得化整为零，不得规避政府采购和招投标程序。

3.2 规范海洋调查项目委托业务预算编制

承担单位要根据海洋调查项目工作特点，结合海洋调查项目业务和财务相关管理规定，编实、编细委托业务经费预算，依据细化的工作内容、定额标准或市场价格进行委托业务相关经费测算，属于政府采购范围的事项应编制政府采购预算。加强技术人员与财务人员的沟通交流，组织相关培训，提升预算编制能力。

3.3 严把海洋调查项目委托业务拨款进度

承担单位要加强对海洋调查项目委托业务合同的审核，细化经费拨付条款，按照项目经费预算安排、工作期限要求、工作进度规划等实际情况科学合理确定经费拨付进度、比例安排，降低项目资金风险，保障资金的安全和有效使用。合理分工落实责任，单位业务和财务管理部门分别负责落实海洋调查项目委托业务合同的资金拨付审批和资金拨付安全。

3.4 完善海洋调查项目委托业务管理机制

紧扣国家层面和上级主管部门发布的相关规定，海洋调查项目承担单位要不断完善自身内部管理制度，制定符合规定、适应本单位、可操作性强的管理办法，并严格执行。利用信息化管理手段，健全海洋调查项目委托业务监督机制，依托高效的信息化管理系统，加强动态监管，业务管理部门定期梳理委托业务的进展及完成情况，合同期满及时组织科学有效的成果验收。建立外协单位竞争性遴选机制，未达到政府采购限额标准的委托业务，除特殊情况外，原则上不允许直接指定外协单位。建立海洋调查项目委托业务台账制度，按年度在单位内部进行公示或提供查询。

3.5 增强海洋调查项目委托业务监管力度

内部审计人员要切实履行内部审计职责，充分发挥内部审计的及时性和有效性，以发现问题和解决问题为导向，关注海洋调查项目委托业务的实施全过程，从而降低资金使用风险。内部审计人员应加强政策学习的意识，提高自身职业能力，了解和掌握海洋调查项目委托业务的实施程序及相关要求。加强从海洋调查项目委托业务立项到验收完成的过程监督，包括对委托业务实施方案的合理合规性监督，对拟委托单位的选定和资质审查等监督，对委托业务的实施过程监督，以及最终能否按期顺利验收完成等监督。从源头防范廉政、审计风险，有效保障海洋调查项目委托业务的稳步推进和顺利完成。

4 结语

建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务，作为开展海洋调查研究重要力量的海洋科研事业单位，应该积极开展海洋调查项目，努力提升本单位自身科研水平，为建设海洋强国贡献一份力量。委托业务是海洋调查项目的重要组成部分，委托业务经费也越来越受到项目业务和财务上级主管部门的关注，加强海洋调查项目委托业务管理，保证委托业务顺利开展、经费使用安全规范，对系统全面完成海洋调查项目有重要的意义。海洋调查项目承担单位应该切实加强和重视委托业务管理，积极落实相关管理措施，形成有效的过程监督管理，为更系统地完成海洋调查项目提供有力支撑。