新形势下中国石油探矿权退减管理举措与评价体系设计

刘策 梁坤 张颖 吴培红 冉启贵 孔凡志 余华琪 邢娅 孔骅

（1 中国石油勘探开发研究院；2 中国石油油气和新能源分公司）

0 引言

矿权管理对国家和企业而言都是矿产资源管理的核心，科学开展油气矿权管理对推动油气增储上产和行业高质量发展意义重大。党的十八大以来，油气矿权管理改革步伐不断加快，尤其是《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7 号）（简称7 号文）中探矿权区块到期延续时按比例强制性退减政策的落地[1]，对企业产生深远影响。为了适应退减政策的转折，中国石油及时调整管理理念，更加突出对优质矿权的重视，积极推出新举措，强化探矿权退减管理，实现了新政下首轮到期探矿权的延续和有序退减。

强制性退减背景下产生两大突出矛盾：一是勘探发现周期长而探矿权有效期不足的矛盾，取得发现或已见到较好苗头的探矿权区块可能面临不得不退减的窘境；二是日益萎缩的探矿权面积和日益增长的资源需求不匹配的矛盾。探矿权持续退减面积不可避免地造成可勘探资源的减少，失去矿权就意味着失去资源，尤其是优质矿权。强化探矿权退减管理，既需要健全管理体系，也需要健全业务技术方法体系。

管理体系方面，中国石油重点着力健全上游多业务联动融合机制，加快优质探矿权的勘探发现节奏，强化退减预案编制的组织管理和审查把关，力求退减预案整体效果最佳，最大限度减少可勘探资源的流失。同时，为科学合理解决两大矛盾根源问题，也积极从制度层面探索相对更具建设性的管理规则，助推探矿权延续最大化支撑勘探发现、让探矿权品质和规模满足资源利用和接替需要。

技术方法体系方面，矿权区块评价的重要性随着强制性退减政策的到来更加凸显，探矿权持续萎缩趋势不改，区块及其构成的价值差异需要由更加精细化的评价体系来研判识别。基于此，为了更好地支撑企业退减决策，提出了相对全面的矿权区块评价体系设计，以期避免区块退减带来的系统性风险，保障有利勘探空间的相对稳定。

1 探矿权退减管理新形势

1.1 新的探矿权退减机制产生背景和目的

党的十八大以来，党中央对能源行业提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，指引我国推进能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命。“十四五”期间，国家制定了“放开两头，管住中间”总体改革思路。2017 年5 月国家出台了《中共中央国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（简称《意见》），在其中部署的8 项重点工作中第一项便是“完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力，实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制”，目标是要“逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系”[2]。为了实现这一目标，需要打破过去油气探矿权高度集中在大型央企和地方国企的格局，出台更加严格的油气探矿权退减机制，为推进矿业权竞争性出让提供更多的区块，从而促进油气资源高效发现和利用。

2019 年12 月31 日7 号文出台，明确规定“探矿权申请延续登记时应扣减首设勘查许可证载明面积的25%”[1]，2023 年7 月28 日接替7 号文的《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6 号）（简称6 号文）对油气探矿权退减政策做出了调整，将探矿权延续登记时退减基数核定由“首设勘查许可证载明面积”变更为“勘查许可证载明面积”，退减比例由25%降低为20%，已提交探明地质储量的范围不计入扣减基数[3]。两份改革文件以先行先试的方式填补了《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规当中长期以来没有明确油气探矿权强制性退出具体规定的情况。可以看出7号文、6 号文中提出的探矿权退出机制是贯彻落实《意见》重点工作要求的一项改革举措，将坚持市场化改革方向、体现能源商品属性及促进油气资源高效利用等要求细化到了具体执行层面，并为后续相关法律修订提前做好制度准备。

1.2 探矿权退减政策的一系列影响

油气探矿权退减新政策执行的3 年间，对油气勘探开发整个上游领域带来了一系列直接、间接影响，梳理总结包括以下4 个方面。

1.2.1 国内油气勘探节奏明显加快

为了应对探矿权退减新形势，尽快锁定优质矿权，稳定资源预期，油气企业加快勘探部署节奏。2022 年油气地质勘查投资达到历史最高823.87 亿元，较2020 年增长约15.6%[4-5]。在鄂尔多斯、准噶尔、塔里木、四川和渤海湾等大型含油气盆地新层系、新类型、新区勘探获多项重大突破[6-7]。2022 年全国新增探明石油地质储量超过14×108t、新增天然气探明地质储量超1.2×1012m3，较2019 年分别增加约2.8×108t、4000×108m3，涨幅分别达到25%和50%，国内油气探明地质储量达到历史新高[8]。

1.2.2 全国采矿权面积快速增加

探矿权退出的严峻形势给油气矿业权人带来了巨大的压力，各大油气企业均加快推进“探转采”，力争优势矿权最大限度得以保留。以中国石油、中国石化、中国海油3 家油气央企为例，2020—2022年共新增采矿权面积约4×104km2，相比于2017—2019 年全国采矿权面积（约1.5×104km2）增加1.7 倍。全国油气采矿权面积首次突破20×104km2（图1）。

图1 2002—2022 年全国探矿权、采矿权面积变化图Fig.1 Changes in the exploration and mining rights areas in China during the 2002-2022

1.2.3 全国探矿权面积大幅降低

2019—2022 年，全国油气探矿权面积从297×104km2缩减至255×104km2，减少面积约42×104km2，全国油气探矿权面积降至2002 年以来最低点[9]。排除转采因素后，仅由于探矿权到期延续退出机制，中国石油退减探矿权面积约23×104km2，中国石化约10×104km2，中国海油约6×104km2，各油气央企探矿权面积均降至20 年以来最低点。

1.2.4 探矿权出让频率提升、市场主体增加

7 号文实施以来，伴随着探矿权大面积硬退减，常规、非常规油气矿权竞争性出让同时进入全面推行阶段，自然资源部共14 轮次挂牌出让油气及页岩气探矿权66 个，出让频率大幅提升，2020—2022 年出让区块总数为2011—2019 年的2 倍，新出让面积近4.2×104km2。由于油气勘查开采市场的准入门槛降低，地方国企及各类民营企业参与探矿权挂牌出让积极性大，市场主体逐渐呈现多元化趋势。

2 中国石油探矿权退减管理举措

2.1 建立矿权储量和勘探部署融合联动机制

中国石油深刻认识到新形势下探矿权退减工作已经跨越了矿权管理本身的范畴，“就矿权论矿权”的思路是行不通的，将以往相对独立的矿权管理与储量管理及勘探评价部署之间建立起紧密的联动机制（图2）。对存量矿权情况进行详细摸排，以采矿权登记和申报探明储量为落脚点，驱动储量升级、申报和勘探部署调整，实现加快转采与加快升级探明储量。一方面制订并落实详细的加快探转采进度安排，以探矿权到期时间倒排转采申报、储量评审备案、开采报告、井位部署等各个时间节点，多要件同时准备，顺序报审。2020—2022 年，中国石油实现转采面积约2.7×104km2，约是2017—2019 年转采面积的3 倍，实现了采矿权短期内大幅增加。另一方面加快储量升级，对已获得突破发现的区块开展集中勘探部署一批探评井，尽快落实储量规模，为后续退减预案制定提供科学依据。2020—2022 年，中国石油形成了多个10亿吨级石油和万亿立方米天然气规模增储区[10-13]，锁定了一批优质有效的勘探空间。中国石油持续加大油气勘探开发力度，优化管理流程，将探矿权作为公司的核心资产进行全链条式管理，建立了动态适应退减政策的管理体系。

图2 中国石油矿权储量和勘探部署融合联动机制流程图Fig.2 Flow chart of the integration and linkage mechanism between mining rights reserves and exploration deployment of PetroChina

2.2 建立退减预案编制和审查管理体系

中国石油探矿权涉及我国陆上主要的大中型盆地及部分外围盆地，面积近百万平方千米，涉及勘探开发企业16 家，2020—2022 年集中到期矿权多达近300块，退减工作的协同组织及预案的精细编制尤为重要。中国石油构建了以油气和新能源分公司统一协调管理，中国石油勘探开发研究院、各油田分公司两级管理体系，以强化区块评价和充分利用相关政策为抓手制定了详细的退减预案编制规范和流程（图3）。

图3 中国石油探矿权退减预案编制流程图Fig.3 Flow chart for preparation of exploration rights area reduction/withdrawal plan of PetroChina

审查管理体系包括：（1）以盆地为单元统一组织开展地质评价，打破地区油公司界限，建立了统一的地质评价标准，同盆地退减区评价倒排，优先退减低潜力区；（2）首次大规模引入遥感技术，逐个矿权开展地面条件评价，筛选无法勘探区、难作业区等；（3）合理利用退减政策空间，动态跟踪政策变化，坚持底线思维，按照利益最大化争取思路编制首选方案，按照风险最小化防控思路统筹各盆地执行预案；（4）严格企业内部登记审查流程，强化矿权到期预警与申报材料审查把关，保障探矿权、采矿权登记准确无误。在探矿权退减预案编制规范指导下根据退减执行时间编制3 套预案，即2020 年至2023 年首轮3年总体退减预案、年度退减建议方案、半年滚动年度预案，充分将执行过程中出现的评价认识更新、评价规则变化、政策法规变化考虑在内，突出了退减预案科学性、合理性、及时性。

3 关于探矿权退减管理制度的思考与建议

按比例强制性退减退出是矿产资源主管部门落实国家深化矿产资源管理改革决策部署的重要改革试点举措，对促进企业加快勘探开发和增储上产取得了阶段性成效。但现行政策下探矿权退出力度过大，从长远和大局看并不利于保障国家能源长期安全稳定。从我国油气资源现实情况、当前油气探矿权结构、油气市场发展现状三方面出发，认为探矿权硬退减制度在两个方面需要进一步优化。

3.1 退减制度的设计导向应着眼于解决制约增储上产的主要问题

过去油气探矿权取得采用“申请在先登记制”，导致了国有油气企业出现“跑马圈地”的做法，大量探矿权不满足最低勘查投入，存在探矿权“撂荒”的情况。2019 年以来实施硬退减政策主要目的之一就是为了解决国有油气企业“圈而不探”、勘探投入不足等问题[14]。从目前我国探矿权结构来看，这一情况已经发生转变，国有油气企业探矿权由2007 年前后约440×104km2高峰减少到2022 年底约253×104km2，退减近190×104km2，退减区域主要集中在我国陆上各大含油气盆地。例如，中国石油塔里木油田公司，探矿权面积已由登记高峰时的45.6×104km2下降到2022 年底的12.4×104km2，降幅达72.8%。按6 号文规定的退减比例预测，未来5年国有油气企业探矿权还需退出约20×104km2，由于国有油气企业“圈而不探”而影响勘探发现的历史性问题将彻底解决。

近年来，我国油气探明储量虽然保持高位但新发现油气资源品质变差，常规易开采资源规模变小[15-16]。未来，随着我国油气勘探转入深层、深水、非常规等领域，取得新发现和规模增储难度将进一步加大[17-22]。退减制度设置导向应该由防止“圈而不探”转变为鼓励寻找新发现和规模储量。因此建议将按比例硬退减调整为浮动比例退减，根据探矿权实际所处的勘探阶段，综合考核勘探成效，对于在新区域、新领域、新层系取得实质性发现且具有形成规模油气储量探矿权区块在到期延续时降低5%～10%的退减比例，在战略性领域取得重大发现的探矿权不退减。通过设置浮动退减比例引导企业加大勘探开发投入，鼓励企业通过取得好的勘探成效来减少退减影响。

3.2 退减制度应兼顾好促进市场放开与保障能源安全的关系

探矿权硬退减制度的另一目的是从源头上向市场释放更多油气区块，培育多元主体共同参与勘探开发，提升市场化程度，提高效率、多产油气。但是受现实油气资源条件约束，与美国等市场化程度较高国家相比我国油气资源并无优势，同时我国也是世界主要油气生产国中对外依存度最高的国家[23-24]。因此油气勘探开发要长期坚守保障能源安全的“底线思维”，确保国内原油产量长期稳定在2×108t 水平，天然气自给率不低于50%。坚持“底线思维”需要“底线矿权”支撑。按照国家的定位要求，国有油气企业是加大国内勘探开发力度的执行者和保障国家油气安全的主力军[25]，2022 年国有油气企业石油产量达到2.03×108t，占全国石油产量的99.5%，天然气产量达到1836.8×108m3（不含页岩气、煤层气），占全国天然气产量的99.9%，但随着探矿权硬退减的持续深入，国有油气企业支撑履行保供责任的“底线矿权”不断压缩，若今后缺乏针对保障油气供应主体的退减制度性安排，将来可能影响实现保障国家油气战略规划目标。

建议建立以保障资源科学高效勘探开发利用为目标的多元主体共同发展的市场机制。在坚持市场化改革让市场配置资源的同时，考虑在公平和责权利对等原则基础上，根据我国国情和油气勘探现实情况，对市场主体进行一定的差异化管理。鉴于多元市场主体综合实力的差异及国家对油气发展的切实需要，建议在我国陆上重点盆地及海域划设国家油气保障基地，保障基地内以国有油气企业的保供义务承担和履行情况为退减依据，设立严格的审核标准，审核合格则不执行退减。

4 矿权区块评价体系设计

自然资源部7 号文与6 号文的相继出台表明探矿权硬退减工作是一项长期性、滚动性的工作。对于油气企业而言，随着退减范围不断扩大势必涉及勘探潜力较大的优质探矿权，退减决策难度会越来越大，建立并完善一套科学有效的矿权区块评价体系来提供退减决策支持十分必要，可以有效加强对矿权区块价值及构成分布的认识，夯实精细化的退减依据，规避退减决策中的系统性风险。根据多年矿权区块评价的经验，结合首轮退减实践及矿权退减政策走向的研判，本文提出了矿权区块评价体系的思考与设计，为支撑未来实现探矿权精细化退减提供了研究思路。

4.1 矿权区块评价体系的设计理念

矿权区块评价体系是以油气矿权区块为对象，将能够认识矿权区块总体价值的各类要素和多种评价方法联系起来，建立起支持矿权退减管理决策的开放性评价体系。设计的总体理念是“直面关键需求、坚持目标导向，体系架构式创新”。

关键需求包括矿权区块评价的“针对性、开放性，系统化、精细化”。“针对性”是指评价体系的建设是重点针对油气矿权退减管理决策的，因此最终评价对象是油气矿权区块而不是某个地质单元或其他对象，充分考虑了矿权属性特征；“开放性”是指评价体系的内容并不是封闭的，在基本架构下，要不断动态纳入新的要素、新的适用技术和方法，不断迭代升级；“系统化”是指将矿权区块评价各要素的共性内容要规范化并有统一评价标准；“精细化”主要是指评价结果的精细程度，要通过每个维度评价的专业性、具体评价对象差异的区分精细程度来体现。

目标导向的核心是评价结果对退减决策的有效支持，最终要明确指出哪个区块能退出或区块的哪个部分能够核减。评价体系设计和研究的重点不局限于单方面的专业的评价方法，是将传统专业评价方法作为评价体系设计的基础，以更好的架构实现多种评价方法的组合应用，综合发挥最佳应用效果。

4.2 矿权区块评价体系的6 类要素

以往的矿权区块评价主要侧重于地质要素或经济类要素[26-27]，但矿权区块不仅具有地质属性和经济属性，还具有政策类、管理类等潜在属性，因此矿权区块评价体系设计提出了6 类要素，基本涵盖了可能影响矿权区块价值的各个方面。

（1）矿权类要素：探矿权、采矿权、开采报告区等要素。

（2）地质类要素：矿种（资源类型）、地质单元、资源存在的各方面基本条件及量值数据、富集成藏认识等要素。

（3）地表类要素：地表条件相关要素，客观存在的自然条件或人工设施条件等要素。

（4）管理类要素：矿权类要素之外的相关管理要素，如矿权管理相关政策和规则、生态红线、行政区划、重叠压覆、对策或策略、协调协议等要素。

（5）实施类要素：勘探开发程度、井震分布、计划部署、投资和成本、实施效果等要素。

（6）经济类要素：直接体现区块经济性的要素。如对已发现区或类比区经济性的认识，包括价值评估结果、发现价值（发现井产量、资源品质及储量情况等）、交易价值、组合价值（共伴生资源利用、环境治理恢复等）等要素。

4.3 矿权区块评价体系的5 个维度

5 个维度涵盖了矿权区块的可用性、资源条件、成藏条件、经济性、其他条件（图4）。矿权区块评价体系的具体运作，是围绕矿权区块对象，从以上5个维度分别开展单维度的评价和综合评价，从而实现对整个探区或同一盆地各个及多个矿权区块及其构成区的定类分区、定性或定量排序，最终支撑退减决策。

图4 矿权退减五维评价内容图Fig.4 Five dimensional evaluation diagram for exploration rights area reduction/withdrawal

4.3.1 可用性评价

可用性特指区块内油气勘探开发受影响的程度，包括是否禁止或限制、实施作业的难易等情况。主要设计政策禁限、重叠压覆、地表条件3 类评价参数。

政策禁限：是指管理部门自上到下的管理制度及规定方面的影响。如国家公园和自然保护区的核心保护区禁止人为活动，一般保护区限制人为活动。

重叠压覆：是指矿权管理涉及的其他相对人介入矿权区所产生的影响。如油气、非油气不同矿种矿权的重叠设置带来的共用地面实施工程的影响、交通工程等压覆情况带来的影响等。

地表条件：是指自然条件、人工建设等方面对油气勘探开发工程实施的影响。如高陡地形条件、现有城市主城区及建设或规划区等给勘探开发作业实施带来的影响。

可用性维度评价的结果，按从差到好，可以通过对直接影响程度打分形成结果。最差的情形是不可用，可以定义为“无法勘探区”，是指政策或管理规定明令禁止入内或实际无法征地开展油气勘探开发活动的区域；其次是“难作业区”，主要指虽未禁止但实施受政策或管理限制、协调难度大或受施工场地客观条件影响，开展油气勘探开发活动难度大的区域。当“难”到一定程度证实无法解决，就相当于“无法勘探区”。在可用情况下，可以按照勘探开发作业难易程度定量打分得到评价结果。

4.3.2 资源条件评价

资源条件主要用于反映区块油气资源存在的可能性、资源基础的雄厚程度，包含4 类参数，即烃源条件、资源丰度、资源量。实际可以根据勘探程度不同进行选用。

烃源条件：包括对应资源类型的本地生烃条件和受供条件，具体评价参数比较丰富，可以结合评价对象的实际情况选用。对于已经开展系统资源评价、结果得到广泛认可的、烃源条件评价内容已经得到充分利用的，可以直接使用资源评价的定量结果，不再单独评价。

资源丰度：强调的是剩余资源丰度的空间分布，要重点借助资源评价结果形成。

资源量：评价对象主要资源类型的资源量，也是重点借助资源评价结果形成。

对于各个地质单元，有资源评价成果的可以直接使用，没有的则选取有代表性的烃源条件评价参数，按照建立的区域评价标准进行打分；对于区块而言，资源评价结果通过某种方法赋值到区块，形成区块资源条件维度的评价分类结果。

4.3.3 成藏条件评价

成藏条件主要从成藏的基础条件、综合配置、发现和探明情况，评价认识油气藏形成的可能性及好坏、有利区分布等，设计了3 类参数。

患者常规禁食8 h，禁饮4 h，所有患者均于术前进行血常规及凝血功能检查、血生化检查包括血离子浓度和空腹血糖测定、肝、肾功能检查、心电图检查。入手术室后开放静脉通路，输注复方氯化钠液 8～10 mL/（kg·h）,常规监测血压（BP），心率（HR），心电图（ECG），脉搏氧饱和度（SpO2），呼吸频率（RR）,呼气末二氧化碳分压（PETCO2），并摆好截石体位。即刻采集患者非输液侧手指末梢血及动脉血进行血糖及血气分析。

圈储条件：包括圈闭、储集、源储关系。在资源条件维度独立评价的背景下，圈储条件更多是反映油气有没有储存空间、“源”能否充注。

保存条件：包括盖层条件和破坏作用。

发现储量：强调的是已经发现的区域，可以直接评价成藏条件为优，不用按部就班进行系统评价。

成藏条件与资源条件评价的区别在于两者的维度不同，资源条件侧重于资源的存在性，是对区块资源落实程度的宏观地质认知，回答的是资源有没有，资源潜在富集程度高低等问题。成藏条件的评价则更加聚焦于具体勘探目标，重点是对已经落实资源潜力油气藏的各类具体地质要素进行精细评价。根据评价区块的勘探程度和认知程度的差异，两者作为地质要素可以组合使用也可以单独使用。

4.3.4 经济性评价

主要从评价对象的经济性认识和量化估值的角度，评价区块的经济价值大小。前者侧重直观评价是否有价值、后者是按全生命周期评估计算到具体的数值量，实际主要是定性认识和定量认识的评价。

定性认识：是指在资料有限的条件下，快速判断评价对象有无经济性。评估产出大于投入即认为有经济价值。产出可以使用价格和产量参数体现，投入用成本体现，直接类比相关区域资料，得到是否有价值的大致认识，判定无经济价值的区块则不需要进行定量评价。

定量认识：按勘探开发全生命周期进行价值评估计算，给出量化结果。具体参数包括综合成本、产出情况。

在“到期强制性退减、全面推进竞争性出让、严格限制协议出让”的大背景下，区块的经济性评价已经成为评价精细化不可或缺的维度，算清经济账，进行精细排队，可以对退减决策发挥重要作用。

4.3.5 其他条件评价

其他条件维度，主要是为了容纳体系覆盖不到的其他内容，以保持体系完整性和简洁性。这部分内容具有较大弹性，可以动态调整并不断完善。主要设计了两类参数。

其他价值：是指矿权区块内的其他资源的价值，如其他可兼探兼采的矿产资源（独立资源或共伴生资源）、新能源等；再有就是战略意义、管理价值等。

其他风险：是指各类负面因素影响所带来的可能风险。

其他价值和风险，更多带有“附加价值”的性质，在国家鼓励综合勘探和发展新能源的大背景下，矿权区块退减前应考虑将其作为重要评估因素之一。

矿权区块评价体系最终的综合评价结果根据评价单元划分差异有两类呈现方式，一类是以单个探矿权区块内或单一地质单元内为对象，主要采用多要素叠加平面图形呈现（图5），支撑单矿权内部精细化退减；另一类是以多个探矿权区块或探矿权区块内的多个地质单元为对象，可以采用五维雷达图（图4）及评价结果打分表的方式呈现评价结果（表1），直观展现各维度定量化评分结果，支撑实现多个区块或地质单元间退减排序。

表1 矿权区块评价结果打分表Table 1 Scoring for evaluation results of exploration rights blocks

图5 ××探矿权退减综合评价图Fig.5 Comprehensive evaluation diagram for the reduction/withdrawal of ×× exploration rights block

5 结论

（1）探矿权硬退减政策出台对我国油气勘探整个上游领域带来深远影响，促使石油企业加大勘探投入，促进了油气储量的增加，推动了我国油气采矿权面积快速增长，基本解决国有企业过去“圈而不探”的问题，并且向未来市场释放了更多可供出让的探矿权，促进了探矿权出让频次的增加，为培育新兴市场主体注入了“源头活水”。

（2）探矿权退减幅度过大影响了勘探空间和勘探队伍的稳定性，从长远看不利保障国家能源长期安全稳定。建议未来通过实行浮动比例退减政策鼓励企业勘探发现，同时建立国家油气能源保障基地，完成保供责任和指标的探矿权经过审核可以不退减。

（3）面对严峻的探矿权硬退减形势，中国石油建立了矿权、储量、勘探部署等多业务联动融合机制，将矿权作为公司核心资产进行全链条式管理，加快推进了重点领域资源探明和转采，同时建立退减预案编制和审查管理体系，保障了勘探开发优质资源基础的稳定。

（4）为了避免未来优质探矿权退减带来的系统性风险，从矿权评价架构创新的角度设计了矿权区块评价体系，明确了构成矿权价值的“六要素”，矿权类要素、地质类要素、地表类要素、管理类要素、实施类要素、经济类要素，从可用性、资源条件、成藏条件、经济性、其他条件5 个维度对矿权区块进行综合评价，实现对矿权区块及其构成区的定性或定量排序，支撑管理者做出科学合理退减决策。