政治谦抑、合法性分层与工具创新——浅谈地方人大创新的边界

杨云彪

（深圳市人大常委会，广东深圳，518035）

关于人大创新，应该厘清政治谦抑与创新驱动的辩证关系，人大权力的法定性与分层实现的现实需要，工具创新的合理性与合法性。在此基础上，全面理解“法无授权不可为”的法治内涵。不能以“法无授权不可为”的口号而一概排除人大创新的现实需要。

在我国政治体制中，国家机关的权力分配由宪法和相应的国家法奠定基本格局，既有横向的关系，也有纵向的关系。由于我国的政体是以人民代表大会（以下简称人大）为法律之轴，在人民授权的合法性下，人大间接塑造了其他国家机关的合法性，并通过监督与被监督关系，不断确认和维护其他国家机关的合法性，承担着“孤独”的“守夜人”角色，而不是相互制衡的权力关系。这种单向度权力监督关系，在政治逻辑上体现了人民主权的至高性。也正是因为这种单向的监督关系和权力位阶上的顺位特点，决定了监督的难以回转性。这是因为，虽然对各级人大及其常委会的决定性行为，都有撤销的制度设计，但是，这种监督依然是内部监督和自体监督，且在程序设置上有模糊性和不具有常态化的可诉性。人大在宪法法律框架下对其他国家机关任何监督行为，都可能产生难以回转的法律效果，从而导致监督的失控和缺失边界的担忧。鉴于现代政治制度科层制的特色和应对复杂多变的社会矛盾需要，相应国家机关应该具有较大的权力空间。人大对其他国家机关保持适度的政治谦抑，是缓解单向度的权力关系紧张，推动国家机关有序发挥功能的内在制度需求。

以上是基于宪法文本，通过简单的制度逻辑推导人大创新自我约束的前提。

超越宪法文本的政治制度体系，则不能简单套用权力谦抑的观点。在现代民主国家治理结构中，即使不是实行三权分立和权力制衡，其实也没有任何一个机关可以具有“凌驾于”其他机关之上的合法性，否则政治上的平衡就会被打破。当然，国家权力机关的权力谦抑和司法机关谦抑不同，后者奉行“不告不理”的司法原则。权力机关无论在立法还是监督方面，都需要发挥能动效应。所谓权力谦抑，不是不要积极行权，而是制度文本以及民主共和的内在价值诉求。在党的领导之下，人大的权力谦抑还具有平衡国家机关关系，实现党的领导的政治要求。这一点，是分析人大与其他国家机关关系不能悬置的要义。当然，党的领导不是不要创新，而是建立了人大创新的功能性边界。这个边界，就是人大与对其他国家机关实施监督不能离开政治“视域”，监督应该有助于实现党对这些国家机关的政治领导，不能脱离“中心工作”。这里需要说明的是，正是在只有一个执政党的制度背景下，自我革命和创新才是不断缔造政治合法性的重要源泉。而在依法治国的大背景下，要使自我革命和创新稳妥有序，离不开人民代表大会制度的创新和完善。2018 年修宪前后建立国家监察制度，就是一个典型的成功实践。

政治话语不能化约具体法律关系，简单化引经据典，容易导致先入为主的语言暴力，这正是学理上在讨论“法无授权不可为”时常常陷入歧义之所在。所谓“法无授权不可为”，是相对于“法无禁止即可为”而言的，两者共同指向的其实都是公民权利，兼具历史理性和法理内涵，更具有倾向于约束行政权力的历史源流。前者是为了保护公民权利不受公权的侵害，是对公权的约束，后者则在积极意义上鼓励人的自由。当然，包括人大在内的一切国家机关都应该依法履职。但是作为立法机关的人大和行政机关、监察机关、审判机关以及检察机关的组织化运行，不是“法无授权不可为”一句话可以化约的。首先，所谓“法”，并不能包括所有政治惯例，以及法律法规所未涵盖的政策要求和组织运行程序。比如，全国人大率先开展的“专题询问”，在监督法的“询问”中固然可以找到部分法源，但是程序性规范并不足。其次，比较而言，在许多国家议会，议会的组织以及实施立法和监督，并不是一部宪法或者议事规则所能够涵盖的，许多都是通过惯例和制度创设而发挥作用，然后再逐步形成议事规则，确立法律规范。正是得益于深厚的程序正义理念和规则的频繁使用与修正，使得议会权威不至于虚置，塑造了议会的威望。

为了更好地展开国家机关之间的权力关系，这里需要对人大与其他国家机关的权力性质作出一个阐述，从而将人大职权的法定性，也即人大行权的合法性作出多层次的解读。就人大而言，它是权力机关，它的权力来源是人民授权。如果把“权力”分别以“职责”“职能”与“职权”加以结构化的话，那么，人大的“职责”，可以看作机构的最高目标，是通过监督其他国家机关以看护好人民的合法权利；“职能”则包括立法、监督、重大事项决定和人事任免等传统意义上的“四权”；而“职权”则为了实现“职能”而行使的各种立法权、预算审查、执法检查、决定决议、询问质询等具体权限。人大权力运行的合法性要诉诸法律，各项职权的行使都要依据法律，但是由于它的权力来自于人民，因此，是否能够看护好人民群众的权利，是更高层次的合法性。这个合法性虽然需要借助于具体路径去实现，但是在路径缺失或者不完备的情况之下，创造新的路径依然需要符合这个最高层次合法性的要求，这也是美国宪法理论中“我们人民”的价值理念，虽然后者更多的是诉诸选举。

至于“一府一委两院”，它们权力的合法性虽然可以诉诸人大，但是，权力运行的合法性必须直接诉诸法律。它们不能直接“以人民的名义”而行权，比如，法官“以人民的名义”作出判决，实际上可能带来枉法裁判，因为原被告都是“人民”。人大行权则不同，在运用法律的时候，保护人民的权利是始终需要坚持的价值尺度，尤其是当法律规范不明确的时候。而事实上，宪法和国家法对各级人大具体职权的授权，确实常常存在程序不明、权限不清的概括性授权情况。比如，重大事项决定权、罢免和撤职权等。在此情况之下，如果以“法律形式主义”的视角理解“法无授权不可为”，人民群众的合法权益受到侵害而不能监督，实际上是人大失职，与“法无授权不可为”的价值指向背道而驰。也就是说，人大行权的合法性评价，“职权”的法律规范不是唯一的，是否能够实现保护人民群众合法权益的“职责”、是否能够实现“四权”，既是关联性评价，也是更高的价值指向。

在单向度的权力关系中，作为权力合法性来源的人大，面对的是“行政主导型”的政府。在此状况下，概括性授权缺乏程序管控，反而会束缚住人大监督的手脚。道理很简单，权力的外延越宽，权力的内涵也就越窄，尤其面对实际权能较大的一方。于此之下，缺少程序管控的人大监督，就可能走向另外一个极端，即法律赋予的权能被虚化。这种“虚化”一般表现在两个方面，一是法定职权的落空。比如，地方组织法和监督法规定的特定问题调查、撤职和质询权，很少见诸使用。二是职权行使的形式化。也就是说，虽然行使了法定职权，但是流于形式，很难深入下去，比如预算审查和监督。因此，如果进行比较深入研究，就会发现深刻的原因正在于人大职权的实现缺乏正当程序理念和相应的程序设置，只能通过程序的完善以实现“职责”和“职能”的充分行使，而这些程序不通过人大创新，几乎是不可能完成的。

具体而言，人大创新的范围，不是为自己设定法律所未规定的那些具体“职权”，而是在较为宏观的“职责”或者“职能”实现要求的指导下，最大程度让“职权”予以兑现，通过程序化和工具化的改造和突破，以手段实现目的。比如，创设“评议”，以增强审议专项工作报告或者人事任免的监督力度；创设“参与式预算”，以在时间和空间上深化计划预算审查监督以增强监督实效；创设“人大代表社区联络站”，以实现人大代表联系群众的要求；创设“街道选民代表会议”，组织街道辖区人大代表与群众开展协商式民主。

因此，本文的结论是，人大创新的边界，既要遵循政治谦抑的取向，与其他国家机关实现良性的互动，又要通过工具创新兑现法定“职能”和“职权”，从而更好地实现以维护人民群众合法权利为最高指向的“职责”。