水库移民“飞地”抱团的台州模式及经验启示

文/ 刘庭才 毛建鑫 潘文城

“多维联盟、抱团产业、民主运管”的共富新路，不仅盘活了资源，还增强了村集体经济造血功能，实现了经济、生态、社会等多方共赢

“飞地”抱团是促进区域协调发展，缩小城乡差距、收入差距的有效举措，也是实施新一轮村级集体经济巩固提升行动计划的有力抓手。台州市有大中型水库23座、小型水库322座，累计19万水库移民，分散在109个乡镇、2345个村，其中100人移民以上移民村285个、500人移民以上移民村69个，5万移民生活在长潭、牛头山等库区、山区，分布广、地缘偏，受饮用水源地保护影响，区域发展不平衡、不协调的矛盾突出。自2016年以来，台州全域发展、迭代升级“飞地抱团”发展模式，开拓一条“多维联盟、抱团产业、民主运管”的共富新路。截至目前，全市累计实施水库移民“飞地”抱团项目44个，整合389个移民村入股移民资金4.1亿元，总投资额达5.9亿元。2022年，总投资回报0.32亿元，村均回报8.2万元；受益移民12.9万人，314个相对薄弱移民村集体经济得到巩固提升。

主要做法

政策引导，明确发展方向。2015年，台州市人民政府办公室印发《关于进一步推进水库移民精准扶持工作的通知》，明确移民集中村集体经济壮大要求、增收途径，50%的资金用于生产开发，壮大移民村集体经济。各地也纷纷出台相应政策，明确以发展市场风险小、收益稳定的“飞地”抱团项目为导向，支持以抱团形式在优势地段参与优质项目开发建设，引导、鼓励移民村通过新建、购置、改造等方式，抱团发展工业配套类、劳务服务类等收益稳定的项目。结合各移民村集体经济状况、移民人数、后扶村结存专项资金量、移民项目空白村等因素，对移民200人以上、100人以上、50人以上的村，分层次帮扶，突出重点，全面推进。

政府主导，规范项目实施。移民管理机构对移民“飞地”抱团项目实施全生命周期服务，实施统一谋划、统一建设、统一资金核算、统一经营管理。项目前期，移民管理机构主动靠前谋划，项目方案充分对接发改、财政、国资等部门论证，经村民代表会议通过并公示后实施，重大项目方案还经县级政府办公会议审议，落实全过程人民民主。项目实施期间，移民管理机构指导建立财务、合同、发包等制度，制定权责明确的内部监督和风险控制制度，全过程监督服务，确保项目按时、按进度完成。项目完工后，实施公司化运营，把新型农村集体经济发展新理念引入村集体经营，专业管理、稳定收益，保障抱团项目稳步发展。

整合资源，做大抱团项目。打破移民后扶项目分村“单干”为全域“团战”，对资源、资金等要素进行全域统筹、全域整合，引导移民村集体将移民资金、自筹资金和村集体建设用地指标折价入股村级集体经济“飞地”抱团发展项目。2021年，台州市6个省级首批水库移民共同富裕示范项目，总投资1.25亿元，其中省级移民共富专项资金补助4650万元，县级移民后扶资金扶持4000万元，移民村通过银行贷款自筹资金3850万元，年增收约800万元，项目惠及32个重点移民村2.4万移民。移民“飞地”抱团蛋糕越做越大。截至2023年9月，台州移民物业资产达5.2亿元，其中标准化厂房项目2.5亿元、商业房产项目2.4亿元、村共富工坊等其他项目0.3亿元，其中单体投资1500万元以上的抱团项目9个，投资占比65%，已累计为389个移民村创收6000万元。

统一管理，保障抱团收益。“飞地”抱团项目能否让移民村持续获益，运行管理是关键。项目实行平台化运行，变“家长式管理”为“企业化运作”，抱团公司负责日常经营管理，部分缺乏经营人才项目，由承办地抽调专人或委托国资公司代为经营管理。项目实行独立核算，按量化折股明晰产权、明确分红比例，项目承办地乡镇为抱团项目提供行政审批事项全程代办。台州市组建有椒江大陈惠民、黄岩移创资产、温岭协力投资、温岭景鸿投资等12家移民股份公司经营移民村物业资产，大多数抱团项目实行保底分红、普惠分红。

主要模式

深入践行“两山”理念，强化“山海”协作，为整合各方资源，发挥“强村、强企、强镇”的资源优势，形成移民村“飞地”抱团“村村联合、镇镇结对、村企联合”发展的三大模式。

“村村联合”模式。主要应用于区域内村与村集体经济发展不均衡的现象，发挥移民强村的人才、产业等资源优势，强村主导，带动多个集体经济薄弱村共同出资参与强村的集体经济项目建设。如黄岩区小里桥村新建厂房项目，创新“1＋21”产权与股权相分离的运作模式，产权归提供村集体留地和前期运作资本的“强村”北洋镇小里桥村所有，其余21个资源相对匮乏移民村争取省水库移民共同富裕示范项目资金2000万元，以股权入股分红形式实现年增收100万元。

“镇镇结对”模式。主要应用于镇域发展不平衡的现象，拓展“山海协作”飞地发展路径，经济欠发达经济强镇，实现区域协调发展。如在温岭市政府牵头下促成农业乡镇石桥头镇和工业经济重镇大溪镇的“山海”协作，石桥头镇洞桥、双岙两村联合投资2600万元，“飞地”购置大溪镇塔岙小微工业园标准厂房，移民资金扶持1500万元，通过提前启动招租，吸引优质企业入驻，锁定首期10年租赁合同，为石桥头镇2个移民村年增收118万元，项目定向为大溪镇太湖水库移民提供就业岗位30余个，项目收益中提取5%设立困难移民帮扶基金，用于帮扶村中因病、残疾、就学等困难移民。

“村企联合”模式。积极搭建移民村和企业沟通合作平台，借助企业资源与市场联结优势，形成了村企“合作共建、国资代建、企业代管”等模式。“合作共建模式”如椒江区2013年率先整合大陈镇所辖6个移民村和大陈岛综合开发有限公司，分别按占股49%和51%组建大陈岛惠民旅游发展有限公司进行抱团投资，合作开发大陈海岛休闲旅游资源，2016年大陈6个移民村首次分红30万元，一举摘掉了经济薄弱村的“帽子”，其中最高受益村领取红利8.73万元，分红的收益是股本的两倍多。“国资代建模式”如温岭大溪镇横后村通过土地整理“腾挪”出85亩土地指标，“飞地”到照洋村工业园，由大溪镇国投公司代建2.3万平方米的标准厂房，再由横后村统筹移民资金、贷款资金回购，通过国有公司统一管理出租，每年增收600万元。“企业代管模式”如临海杜桥五村联合投资2000万元，购置宝龙商铺，项目由宝龙商管公司代管，以投资额年化6%的租金收益进行“定额返租”+“商管服务”，年租金收益140万元，实现保本稳收益。

整体效益

薄弱村实现高效造血。“飞地”抱团发展有效解决了薄弱村发展的区位条件受限问题，实现异地高效“造血”。近8年来，作为台州市移民人数最多的黄岩区连续实施了五期移民飞地抱团项目，共整合移民资金2亿元扶持移民村207个，现每年收益超1230万元，惠及移民5万余人次，41个相对薄弱村集体经济得到巩固提升。

资源要素有效盘活。“飞地”抱团解决了耕地占补平衡问题，全域整合资源要素，实现资源由碎片化向集中化开发的转变，为区域经济高质量发展提供空间支撑。如温岭市通过土地置换、政府贴补、市场运作方式，实施了石桥镇湖漫库区迁建安置工程,“腾挪”出50亩建设用地指标折算成600万元的资本反哺2个移民村，用于移民村“飞地”抱团购置小微园区厂房，目前洞桥、双岙2村通过抱团物业投资，每年带来稳固村集体收入228万元。

库区生态得到保护。“飞地”抱团将有限的资源整合投入优质项目，置换到发展环境容量较好的乡镇，既保护库区生态，又实现移民异地增收致富。如黄岩区西部长潭库区涉及5个乡镇80个移民村，2018年黄岩区在避险搬迁长潭水库砂地、日溪、泥河岭等5个村152户423人后，通过土地整理了库区36.5-38米线耕地1592亩，建成瑞岩、白鹭湾湿地公园，涵养水源。同时，土地指标置换到库区外，2020年黄岩区整合17个乡镇移民资金8300万元，“飞地”抱团购置江口街道联化小微园区厂房1.9万平方米，通过出租，为76个移民村带来410万元的分红。

基层治理能力提升。“飞地”抱团发展有利于村级集体经济的发展壮大和转型升级，有利于共富带头人的培育和村级组织力量提升。台州市每年举办移民共富带头人培训，为移民村治理夯实人才储备，同时“飞地”抱团项目、抱团公司为移民共富带头人搭建了工作平台，通过规范项目的申报、立项、建设、管理和收入分配，避免出现村一级的小微腐败现象，为村级组织加强乡村治理、提升治理能力提供有力保障，筑牢维护农村社会稳定的第一道防护墙。

经验启示

“飞地”抱团发展机制，整合盘活了土地、资金、人才、生态等资源，增强了村集体经济造血功能，实现了经济、生态、社会等多方共赢，为乡村振兴注入活力，具有推广价值，但也存在项目前期资金压力大、建设周期长、项目类型单一、跨市县项目难落地等问题。进一步深化“飞地”抱团这一新型集体经济发展模式有以下启示。

依托市场，拓宽发展模式。发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励基层创新经营思路，盘活闲置资源，多元培育“飞地”抱团业态，在继续发展提升物业、租赁等传统业态同时，积极拓展乡村旅游、生态农业、健康养老等新业态。引导基层努力吸引工商资本，千方百计谋划建设高收益、高标准项目，增强农村集体经济抗风险能力。将公益性强、受益性差的生态治理项目与受益性好的产业项目融合，激活“两山”转化通道。

政府引导，建立健全机制。调研发现，欠发达地区往往顾虑土地指标、资金资源等流失，空守资源，但自身又谋不到好项目。要鼓励欠发达地区谋划“山海”协作项目，将“飞地”发展纳入山海协作工作绩效考核评价体系，优先安排跨市、跨县域的项目。加强对“飞地”抱团在土地、资金、税收等方面的支持政策，帮助解决“飞地”抱团过程中产生的矛盾困难，对“飞地”抱团项目在前期发展中产生的各项税费，研究制定一定的优惠政策，做到能免尽免、能减尽减、能返尽返，最大限度地减轻运营负担。探索土地经营权抵押、土地收益保证贷款的融资模式，解决移民村融资难题。

优选项目，加强规划引领。“飞地”抱团项目落地的区位条件、平台实力等因素对项目效益起到至关重要的作用。要将村级集体经济“飞地”抱团发展融入各级政府产业发展、乡村振兴等规划，充分借力基础好、有前景的各类园区、开发区、特色小镇等平台，建设村集体经济“飞地”抱团发展的“园中园”“区中园”“特色园”。大型“飞地”抱团项目优先选择落户省级、市级以上产业平台、特色小镇、高新技术开发区、商贸区等优势区块，实现“飞地”抱团项目与优势地块、优势产业、高端企业的紧密结合。

强化监督，保障集体权益。加强对“飞地”抱团项目的监管，成立联合监管小组，定期、不定期督查各期“飞地”抱团项目，将监督触角延伸到移民村和项目现场，及时通报各类问题及潜在风险并督促整改，确保移民资金安全高效及项目收益及时到户。建立完善村级资金资产的优先退出机制，确保村级资金资产保值增值。对入股企业的抱团项目，在实施过程中按《公司法》要求保护好抱团村集体的股东权益，投资形成的产权应清晰，产权带来的收益等应明确、公平。