“标准地”改革基本情况、落地难点及对策建议

文/于丽芳

“标准地”改革是我国在资源环境硬约束条件下，持续深化“放管服”、推动优化营商环境的制度性创新改革，近年来已经成为优化要素资源市场化配置效率、助力经济高质量发展的重要抓手。

一、“标准地”改革基本情况

（一）基本概念

“标准地”即带着标准出让的国有建设土地，这类用地需具备两个条件：一是需要完成土地出让前的区域评估，目前各地对需开展的区域评估事项约定不一致，一般包括能评、环评、水资源论证、地质灾害危险性评估等；二是需要明确土地出让的控制性指标，一般包括投资强度、建筑容积率、单位能耗及排放、亩均产出等。

（二）背景介绍

“标准地”改革最早于浙江省开始，2017 年浙江省以湖州市德清县为改革试点探索推进“标准地”工作，并逐步扩大“标准地”覆盖范围，2021 年实现新出让工业用地按“标准地”出让的全省范围覆盖。浙江省相关改革经验于2018 年入选国务院发布的地方优化营商环境典型做法，此后各地陆续开展相关探索。2021 年国务院办公厅出台了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》等政策，2022 年自然资源部出台了《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（即“用地26 条”），鼓励各地推进“标准地”改革。目前北京、上海、广东、江苏、四川、江西、湖北等地已相继出台“标准地”改革相关政策，“标准地”改革持续深化。

（三）主要环节

“标准地”改革的核心是通过土地出让制度性改革，实行标准化的出地流程，提高审批效率，变“项目等地”为“地等项目”，提高经济发展质效。从各地“标准地”改革情况来看，其关键要点是构建覆盖事前、事中、事后的闭环管理体系，程序上包括“事先做评价、事前定标准、事中做承诺、事后强监管”四大环节[1]。

事先做评价。即在土地一级开发阶段开展区域性评价，包括区域节能评价、生态环境影响评价、文物考古评价、地震安全性评价等专项评价，单个建设项目不再开展相关专项评价。

事前定标准。即根据区域功能定位和产业发展实际情况等，以高质量发展为导向，明确投资强度、亩均产出等项目准入标准，并将准入标准纳入土地招拍挂环节，在土地出让公告中予以公示，实行产业用地“按标出让”。

事中做承诺。即建设单位通过“标准地”出让流程取得土地使用权后，需与自然资源部门签订土地出让合同、履约监管协议或投资建设合同等，并在投资协议或合同中明确投达产时间、准入标准、违约责任、退出条件等。

事后强监管。即按照“谁提出、谁监管”的原则建立动态监管机制，按照合同约定进行项目建设、投达产、竣工验收，并根据项目履约情况，对于难以履约的企业，综合采用信用监管、土地收回等相应惩罚措施。

二、“标准地”改革落地难点

（一）标准制定难

导向清晰、指标规范、标准明确的项目准入标准是“标准地”改革落地的基本前提。科学合理地制定项目准入标准是其中的核心难题，主要表现为两个方面难点。

输变电工程时间长，假如没有提前对其成本实施管理，那么就可能会使得部分居心不良的人钻了空子，对施工成本进行虚报，大发不义之财，因此，我们必须改变传统的成本管理理念，创新管理方式，开源节流，减少施工成本。遵循成本控制原则，对于施工的每一个阶段，都要有专人负责监督和记录，以防出现内部亏空，对整个工程进度产生不良影响。要规范财务管理流程，财务部门应该实现标准化管理，并不断对管理与控制体系进行优化。

一是准入标准覆盖行业范围的确定难。根据《国民经济行业分类(GB/T 4754-2017)》，国民经济共涉及门类、大类、中类、小类数量分别为20 个、97 个、473 个、1380 个，准入标准覆盖行业范围过于宽泛容易忽略行业差异性、出现“一刀切”等情况，对行业发展实际指导意义不大；过于精细则容易出现部分行业“有标准、无项目”的情况，同时容易对产业发展过度干预。

二是准入标准水平的确定难。准入标准过高容易脱离区域发展实际，打击企业投资和产业发展积极性；过低则容易聚集低水平项目，不利于区域经济高质量发展。

以上两个难点究其根本，主要在于相关数据涉及部门多、范围大、周期长、口径不一致，数据获取采集和标准化处理整体工作难度较大。从浙江省“标准地”推进历程看，浙江省从2006 年开始探索“亩均论英雄”产业评价，积累了大量的产业数据，在此基础上，于2018 年制定出台并每年更新制造业新增项目产出效益的指导性文件作为“标准地”项目准入参考指标，相关数据积累跨度超过10 年之久。因此，无论是标准水平还是标准范围的确定需以全面了解和掌握区域各产业发展水平为基础，即口径一致、共享机制明确的数据获取是关键。

（二）高效监管难

强有力的监管是“标准地”改革落地的重要抓手。各地“标准地”改革落地工作实际执行中，面临的主要问题表现在两个方面。

一是涉及部门多、协同监管难。“标准地”指标一般涵盖投资强度、建筑容积率、单位能耗及排放、亩均产出等指标。同时，“标准地”项目建设涵盖土地出让、项目立项、开工建设、竣工验收、达产复核、股权变更等相关环节，涉及发展改革、自然资源、经济信息化、环境保护、水务、科技等多个部门，容易出现“九龙治水、各管一段”现象，部门信息孤岛难打通[2]、衔接不充分、执行有效性不足等成为问题。

二是违约成本低、违约监管难。各地“标准地”改革实际推行中，多数省市并未明确违约责任，仅有少数省市在投资建设协议中明确了对验收不达标的项目按照约定追究违约责任，但一般采用责令整改、违约罚金、信用惩罚等方式，违约成本低，难以对提升“标准地”使用效率发挥引导作用。此外，虽有个别地区提出了回收土地、项目退出的违约惩罚，但因缺乏相关法律依据，有效执行不足。

（三）闭环管理难

一是缺少项目全过程管理。“标准地”管理覆盖了项目落地、开（竣）工、投（达）产阶段，对于达产后的企业或项目缺少体系化后续跟踪管理。

二是存量项目管理不足。“标准地”改革主要是针对增量用地项目推行的制度性改革，可有效提升增量用地项目的准入质量，但目前大部分区域增量项目的准入标准未与存量企业及项目的高质量发展形成有效衔接，存量用地项目缺少相关的动态考核调整机制，导致难以形成资源要素的高效流动和产业生态的动态更新，对进一步提升区域整体产业发展水平形成一定阻碍。

三、推进“标准地”改革的对策建议

（一）统筹完善顶层工作机制设计，打通部门壁垒

“标准地”改革推进并非一蹴而就，需要高位统筹、各部门合力推动。“标准地”改革的先行地区——浙江省于2017 年成立了由原省长袁家军任组长，浙江省发展改革委、省经信委、省科技厅等二十余个相关部门主要领导为成员的深化“亩均论英雄”改革工作领导小组，明确了相关工作机制，强化工业用地管理，实现了“标准地”改革与“亩均论英雄”改革的高效结合，有力推动了相关改革工作。借鉴浙江经验，各地政府在组织推进“标准地”改革之前，应首先考虑制定出台相关政策，明确顶层工作机制。

一是需要建立顶层统筹协调机制。推广浙江经验，构建“标准地”改革领导专班，由区域主要领导担任班长，发展改革、经济信息化、规划自然资源等相关部门作为成员单位，高位推动，全力打通部门壁垒，重点需明确数据共享、指标标准制定及更新、监管落地等方面组织协调机制。

二是探索建立“标准地”标准化体系。围绕“事先做评价、事前定标准、事中做承诺、事后强监管”四大环节，研究、明确并制定“标准地”实施细则、执行指引、工作流程、投资协议规范文本等标准，规范“标准地”出让、登记、转让、退出等环节管理。

（二）因地制宜、因势利导，合理制定准入标准

从区域发展实际出发，综合考虑区域功能定位、产业特色、发展方向等，合理制定导向清晰、指标规范、标准明确、动态调整的项目准入标准。

一是指标维度方面，可在约束性指标基础上，充分发挥引导性指标的指向作用。在投资强度、建筑容积率、单位能耗及排放、亩均产出等控制性指标基础上，考虑从创新强度、带动就业等方面增设引导性指标，引导区域产业高端化、绿色化、智能化发展。

二是准入范围方面，可按照国民经济行业分类，细化至行业中类。国民经济各行业中，门类及大类行业产品特点及生产工艺等差异性较为显著，如制造业和服务业项目在产品形态、空间需求、发展进程等方面均有较大不同，因此，考虑可行性和可操作性，相关准入标准的制定应至少细化至行业中类，条件成熟的区域可以细化至行业小类。

三是准入标准方面，考虑产业发展水平不同，制定分产业、分区域差异化准入标准体系。推广浙江、上海项目准入标准制定经验，依据行业近3 年发展水平制定相关标准，可明确控制值及推荐值，其中控制值为近3 年行业发展平均水平，应为准入低限；而推荐值可参考该行业近3 年相关排名前30%的企业统计数据进行设置，同等条件下可以优先引进[3]。同时，还应因地制宜，根据区域经济发展水平及产业方向不同制定重点指标标准修正系数，实现准入标准分区域差异化管理。

（三）综合运用政策、技术等多手段，提升监管效率

一是强化正向引导与反向约束，提升项目履约能力。加快探索适宜的履约监管方式，推广先行地区经验，通过政策引导、模式创新等形成发展合力，共同推动强化“标准地”履约监管。例如，浙江德清鼓励提前达产，对符合条件的项目给予资金奖励；浙江温州、金华等地实施“保函模式”，即在土地出让环节由银行提供保函金额代替企业现金保证金，企业或项目若按照投资协议约定按期开竣工、达产验收等，保函金额可下降相应比例，否则由银行支付相应违约金[4]。

二是强化现代技术赋能，确保监管高效性。推广浙江、江苏等地经验，充分运用卫星遥感、大数据、区块链等先进数字化手段，通过加快建立“标准地”协同监管平台，构建协同监管工作体系，实现“标准地”工业项目的全覆盖、全过程联动协同。将“标准地”涉及的投入、产出、创新、环保指标纳入监管平台，动态跟踪“标准地”项目履约情况，实现跨部门信息共享、协同管理。

（四）存量增量“两手抓”，提高产业发展质效

一是创新增量“标准地”出让模式。探索和创新工业用地出让方式，推广浙江“标准透明、对标竞拍（价）”模式，在土地出让公告中明确“标准地”准入的投入、产出、创新、环保等各项指标标准，在符合相关法定条件下，鼓励企业竞报亩均税收等指标[5]。

二是开展存量企业资源要素利用效率评价。推广浙江“亩均论英雄”综合评价、上海要素资源利用效率评价经验，围绕用地等资源开展存量企业要素利用效率综合效益评价，从投入、产出、创新、环保等方面设置相应指标开展评价，并根据评价结果将企业分类分档管理，分别实施税收、用地、用能等资源要素差别化配置，从而引导存量企业对标先进、补齐短板。

三是贯通增量准入与存量企业评价。增量项目达产验收后，可将其纳入存量企业资源要素利用效率评价体系中，定期开展综合评价工作，形成产业管理闭环，共同提高产业发展质效。

四、结束语

综上分析，“标准地”改革是我国进入高质量发展新阶段的重要改革抓手，从顶层工作机制设计、合理制定准入标准、多手段提升监管效率、创新增量准入与存量企业闭环管理四个方面针对性施策是当前破解“标准地”改革面临问题的有效路径和措施，对于进一步推动“标准地”改革落实落地和全面推广，助力我国经济发展提质升级具有重要参考意义。