中德社会保障的热点共性问题研究

■文／张玉庆 冯浩洲

德国是现代意义上的社会保险制度的起源地，也是我国建立社会保险制度之初重点学习的国家之一，目前德国的社会保险制度模式已应用在多数国家。此前,笔者赴德国进行实地学习，研究近年来德国的社会保险制度实践与改革。结合我国社保事业发展现状，有以下几点启示。

应对老龄化，优化抚养比、多渠道筹资是关键

当前，德国社会保险面临的最大问题是老龄化：2 名劳动者供养1 名退休人员，且社会保险名目繁多、开支巨大，每年的社会保险费支出超过7800 亿欧元，其中财政投入占38.6%。随着高龄化的进程加快，社会保险费用不断增加，福利扩张的速度超过经济增长速度，德国政府的财政压力不断增加。

如何抑制社会保险费用过快增长？德国政府应对这一问题的主要思路是：在确保代际与不同层次收入群体分配公平、发挥社会保险基本功能的前提下，避免超前支出。主要措施包括：拓展社会保险资金来源，如提高缴费率和缴费上限；削减支出，如延长最低缴费年限、提高退休年龄、调整养老金计发办法等；发挥除政府以外的第三方社会团体、志愿服务机构在社会保障中的作用，改变政府包办社会保险的模式；改进管理，提高服务质量，降低管理成本。

积极应对人口老龄化对社会保险带来的挑战，既要保持养老金水平的相对稳定，又不能使国家财政承担过多压力，还不能过度提高费率影响企业活力。我国对社会保险体系建设、完善和改革的发展思路也大抵如此，坚持尽力而为、量力而行，在优化抚养比、推进企业职工基本养老保险全国统筹、拓宽筹资渠道、发展多层次养老保险等方面着力。2022 年年底，个人养老金制度在部分地区启动实施，这是我国建设多层次养老保险体系的标志性进展，要总结试点城市运行经验，继续完善个人养老金相关政策，积极推动制度全面铺开。在持续完善基本养老保险发挥主体作用的基础上，加快建设第二、第三养老保障支柱，研究扩大企业年金覆盖面政策措施，鼓励地方在国家政策框架内，探索发展企业年金，可以为企业人才优先建立年金计划，提高年金覆盖率，推动年金基金市场化投资运营安全规范。积极推动个人储蓄型养老保险和商业养老保险市场发展，提高基金产品吸引力，逐步实现一二三支柱整体推进、协调发展，为群众提供更多养老保障。

维护新业态从业人员权益，失业、工伤保障不可偏废

随着技术进步和产业结构变化，德国的灵活就业人员呈现逐渐增多的趋势。新服务业和新知识经济的兴起让劳动者有了更多的就业选择，灵活用工成为新的用工方式，促进了德国社会经济的发展，随之而来的这一群体的权益保障问题也成为德国社会保险改革的重要内容之一。

德国对灵活就业人员的传统保障主要有失业保险和工伤保险。失业保险对劳动者保障力度较大，除政府公务员外的所有员工均须参保，缴费比例为3%，由雇主和雇员各负担一半。与失业保险不同，工伤保险要求所有在职职工均须参保，金额视投保人的劳动收入和企业发生事故的危险等级而定，费用全部由雇主缴纳。服务行业的费率相对较低，如外贸批发行业的费率为2.7%。当传统的保障模式无法适应劳动市场的发展时，德国也采取了一些适应性改革，以期将用工的灵活性和社保的共济性有机融合、相互支撑，增加就业弹性。比如，从立法层面予以引导保护，解绑传统人身依附意义上的劳动主体界定。德国联邦最高法院和劳动法院采用“自愿承受企业经营风险”来确认劳动者的身份，一些独立的承包人被认定为与雇主有劳动关系，以此从法律层面给予保护。

有数据统计显示，我国灵活就业人员已达2 亿人，新就业形态劳动者超过8400 万人，占职工总数的21%。社保制度如何增强灵活性、包容性、适应性，以更好地适应经济社会发展的需要，也是我国正研究创新的重大课题之一。目前，灵活就业人员参加企业职工养老保险的户籍限制已经取消，新业态从业人员可以自由选择参加居民养老保险和以灵活就业人员身份参加企业职工养老保险，但参加工伤保险和失业保险的参保缴费仍须以传统的劳动关系界定为前提，无法满足当前新业态从业人员的需求。因此，在新业态从业人员的社会保障问题上，工伤保险和失业保险的缺位必须加快破题。

在顶层设计上，在不改变现有社会保险制度框架下，国家可从立法层面界定新业态企业与从业者的用工关系，在实践案例中弱化传统劳动关系界定对新业态企业与从业者之间用工关系的影响。

在责任主体的确定上，新业态企业、新业态从业者、政府均为责任主体。对新业态企业而言，缺少对从业者传统方式上的监督管理，应承担与传统用工有差别的责任；对新业态从业者而言，较传统用工方式的劳动者，其有更大的独立自主性，职业伤害保障与失业保障缴费需由企业和从业人员共同承担，并适当增加从业者责任；对政府而言，加强失业保障和职业伤害保障具有正当必要性，应予以适度补贴。

在运行模式上，实行强制缴费保障制度的可持续运行。具体的模式选择，建议发挥商业保险公司优势，采取政府主导、商保承办的模式，降低制度运行成本。在缴费费率、待遇享受条件等制度运行必要条件研究相对成熟后，将职业伤害保障和平台失业保障作为工伤保险和失业保险的补充，由政府主导，税务部门、人社部门具体承办。

在工作流程上，建议在部分省市进行职业伤害保障、平台失业保障试点的基础上，探索完善职业伤害保障和平台失业保障管理服务规范和运行机制，待试点成熟后向全国推开。

经办服务要在安全规范的基础上追求精细化

德国社会保险政策的具体实施和运作，由具有法人地位的社保经办机构负责。在管理法定养老金的机构清单里，16 个州有14 个机构（有些合并）专门负责工人保险，联邦有1 个机构专门负责职员保险，还有几个行业性的机构。以上机构均为国有，社会化服务程度较高。参保人员可以根据机构的服务质量和水平进行自主选择。保险公司的运行费用及工作人员工资则来源于管理费。存在多家经办机构有利于形成买方市场，不被参保人看好的经办机构可能会因为参保人数较少而出现亏损，甚至倒闭。

鉴于各社保经办机构存在竞争关系，各家在经办管理服务上精益求精，凸显人性化和精细化。笔者在调研中对以下3 点深有感触：一是经办程序规范，规则严谨。比如参保人申请因病提前退休，首先需要私人医生出具病情证明，然后由养老金经办机构的医院对申请人进行劳动能力鉴定。鉴定后，根据参保人每天能够工作的时间发放不同比例的养老金，如果一天能工作6 小时以上，因病提前退休的申请将被拒绝。二是经办机构工作人员与服务对象数量保持合理比例。以德国最大的保险公司泛地区医疗保险公司（AOK）为例，其拥有1700个分支机构和超过6 万多名员工。三是在征收、支付等环节，一律通过转账等方式进行。经办机构对每笔转账都要进行监控、复核、鉴定，从根本上杜绝了缴费和发放过程中的资金风险。

安全规范、便捷高效也是近年来国内社保经办服务数字化转型所追求的目标。党的二十大报告首次将“安全规范”列入我国社会保障体系建设总要求，意义深远。

近年来，国家对社保基金安全管理专项整治力度很大，取得了积极成效，从一些案例可以看出，违规参保、骗保冒领、贪占挪用、套取骗取资金等违法行为还一定程度地存在，基金安全形势依然严峻。分析原因，多数是因为内部监督缺位失效、经办管理失范、财务管理不严、信息系统控制不力等。对于社保基金安全管理，需要我们持续用力，保持高压态势。社保经办层面，要强化内控管理，坚持政策、经办、信息、监督“四位一体”，人防、制防、技防、群防“四防协同”，在标本兼治、常态长效上下功夫，全面提升风险防控能力，严防基金跑冒滴漏，坚决守住老百姓的“养老钱”“保命钱”。强化社保宣传和违规参保的警示宣传，让参保对象依法依规参加社会保险。加强社会保险待遇领取资格管理，通过信息共享比对，及时发现疑点信息，规范完善违规领取社会保险待遇追回工作流程，有力有效开展追回工作，强化部门联动，合力防范基金流失。持续加强社保经办人员的教育管理，安全合规办理各项社保业务。

在安全规范的基础上，为人民群众提供更加优质、高效、便捷的社保经办服务是践行社保人“记录一生、保障一生、服务一生”初心使命的根本途径。积极拓展国家社会保险公共服务平台的功能，推动更多高频事项一网通办、跨省通办；深入推进“一件事”集成改革，加快推进社保经办数字化转型，推动更多基于数字化手段的便民服务场景落地见效，让社保服务更加便捷高效；瞄准个性化需求“小题大做”，注重精细化管理和人性化服务供给，满足广大人民群众对美好生活的新期待。

这几年我们一以贯之的行风建设也是升级优化经办服务的题中之义，包括加强社保经办机构标准化建设，对社会保险经办机构设置、人员配备制定统一标准；探索在省以下社保经办机构实现垂直管理；加强社会保险服务窗口建设，完善综合柜员服务以及帮办代办等服务。总之，为了打造群众满意的社保服务，行风建设永远在路上！■