工伤保险基金先行支付的目的、条件与追偿

■文／向春华

工伤保险基金先行支付是《社会保险法》创设的一项制度。十余年来，该制度运行并不顺畅，既有制度及规则不够完善、理解存在分歧的原因，亦与我国社保费征缴率不尽如人意存在密切关系。无论如何，该制度对保护工伤职工及其家庭的合法权益、贯彻以人民为中心的发展理念具有重要意义，在制度的贯彻实施上，只能继续前行，日臻完善。

工伤保险基金先行支付的目的与意义

工伤保险基金先行支付制度的实施状况与两种认知存在关联：一是在未参保的前提下，工伤保险基金先行支付可能损害已参保职工的利益，有失公平；二是可能影响基金安全，特别是在工伤保险基金已经出现亏空的地区，实施工伤保险基金先行支付的客观可能性受到极大制约。此两种认知均与对工伤保险基金先行支付制度的目的和意义认识不足有关。

工伤保险基金先行支付制度的基本目的在于保障工伤职工及其遗属工伤权益的实现，避免因为给付不足、给付不能而使其基本生活难以为继乃至损害其生命与健康的状况。工伤保险作为社会保险项目，虽然采用保险模式，但与商业保险的营利属性存在本质差异，其以保障功能为主，并不强调权利与义务的等价性。从保障功能出发，即需要充分考虑工伤职工及其遗属权益的实现——注意是“充分”而非“优先”。“充分”的含义在于，在穷尽其他救济措施仍无法获得保障的情形下启动先行支付；“优先”则无需穷尽其他救济措施。在“充分”保障的模式下，未参保时，用人单位仍承担第一性给付义务，工伤保险基金承担第二性给付义务；在“优先”保障模式下，工伤保险基金承担第一性给付义务。

从法理来看，基于工伤保险的社会保险属性及其保障功能，工伤保险待遇的给付并不必然与工伤保险缴费相关联，更不存在对价关系。例如德国相关法案认为，劳动者工伤保险待遇的获得是基于其劳动给付义务的履行，是公民社会权利的体现，而非基于工伤保险缴费——虽然该缴费提供了制度运行的财务基础。当然，德国模式并不一定是我国学习或借鉴的对象，但至少提供了一种制度模式可以用来解释缴费与给付的关系。从这一视角来看，工伤保险基金对未参保者的先行支付并非不公平。反之，在国家强力推行这一社保制度、高度重视劳动者权益保护、高度重视人民的生命权和健康权的时代背景下，劳动者的工伤权益仍然不能得到有效保障，工伤劳动者仍然可能陷入赤贫乃至损害生命健康的境地，这才是极大的不公平。

如果工伤保险制度运行的财务基础不足以支持先行支付制度，确实会损害已参保职工的权益，但该问题不应在我国工伤保险制度运行过程中发生。首先，我国现代工伤保险制度从20 世纪80 年代末期开始试点，90 年代中期开始在全国推进，2004 年开始实施《工伤保险条例》，至2011 年7 月1 日《社会保险法》施行时，工伤保险制度已经实施近20 年，经过长期发展，包括征缴在内的制度运行已经夯实。其次，随着工伤保险费征缴职能移交税务机关，基于税务机关在税务登记、个人收入申报等方面的强势地位，其有职责、有权力、有责任、有手段最大限度杜绝工伤保险未参保现象的发生。最后，在建立和完善工伤保险省级统筹，工伤保险费应征尽征的情形下，即便工伤保险基金存在风险，也会得到有效化解。在征缴与给付分离的制度框架下，社保经办机构应当忠实履行自己的职责，全力保障工伤职工及其遗属的工伤权益，这既是社保经办机构的政治责任，也是促进社会和谐稳定、推进社会治理转型的必然要求，在本质上也有利于工伤保险制度的良性发展。

工伤保险基金先行支付的条件

在何种条件下，工伤保险基金应当先行支付？对此的认识分歧成为制约先行支付制度实施的现实障碍。

第一，何谓“用人单位未依法缴纳工伤保险费”？实践中对此存在分歧。《社会保险法》第四十一条第一款规定，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”是先行支付的前提条件。最高人民法院行政审判庭《关于赵祖坤诉重庆市巫山县社会保险局行政给付一案的答复》〔（2017）最高法行他16 号〕规定，“用人单位未依法缴纳工伤保险费”的情形，包括用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加了工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。有观点认为，“未依法缴纳工伤保险费”应指用人单位已经参加了工伤保险，但未为工伤职工缴费，不包括用人单位未为职工参加工伤保险的情形。无论从体系解释，还是目的解释分析，用人单位未为职工参加工伤保险都应属于“未依法缴纳工伤保险费”。

第二，何谓“不支付”？“用人单位不支付”是“先行支付”的基本条件。《社会保险基金先行支付暂行办法》（人力资源社会保障部令第15 号，以下简称《暂行办法》）第六条第二款规定了4 种情形：一是用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；二是用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；三是依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；四是职工认为用人单位不支付的其他情形。首先，这4 种情形是并列的，只要具备其中任何一种情形即构成“不支付”。其次，“用人单位不支付”包括明示的拒绝，如以语言、文字等形式明确拒绝，也包括默示拒绝，如工伤职工书面通知用人单位在一定期限内支付，用人单位未给予任何回应且在该期限内未予支付的，构成默示拒绝。

第三，从程序上来说，工伤保险基金先行支付应依当事人申请而发生，属于依申请的行政行为。工伤保险经办机构不能主动适用先行支付制度。申请人申请先行支付须提供用人单位不支付的证据，如录音、视频资料、文字材料、电子材料等；申请中必须明确是“先行支付”，而非要求工伤保险基金直接支付。

工伤保险基金先行支付后的追偿

工伤保险基金先行支付后的追偿，对于该制度的实施具有重要影响。在现阶段，追偿成功率会影响基金安全，这也是工伤保险经办机构拒绝先行支付的普遍动机。更重要的是，追偿成功率亦是督促用人单位依法参保缴费的重要手段，极低的追偿成功率会形成“劣币驱逐良币”的不利效果，对用人单位的参保积极性形成反向激励。目前，追偿制度存在较多缺陷，需要进一步改革完善。

第一，《社会保险法》第四十一条第二款规定，用人单位不偿还从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。由于该法第六十三条规定实施困难，导致追偿举步维艰。主要问题包括：社保经办机构的职权不明、金融机构拒绝配合、社保经办机构与行政部门的衔接程序不明、社保经办机构与司法机关的衔接程序不清晰等。

第二，交叉型追偿的法律诉讼程序不明。例如，在个人起诉用人单位的诉讼程序中，社保经办机构是否应当参与诉讼以及诉讼地位如何，均无规定。

第三，《暂行办法》第十一条第二款规定，先行支付后个人获得相关给付的，应当退还先行支付待遇，个人拒不退还的，社会保险经办机构可以从以后支付的相关待遇中扣减其应当退还的数额，或者向人民法院提起诉讼。受制于行政诉讼的机制制约，法院通常不会受理社保经办机构的起诉。

第四，《暂行办法》第十四条规定，社会保险经办机构向用人单位追偿工伤保险待遇发生的合理费用以及用人单位逾期偿还部分的利息损失等，应当由用人单位承担。用人单位拒绝承担时缺乏有效的追偿手段。

第五，在现实中，部分用人单位会钻先行支付制度的空子，未依法为职工参加社会保险，并在职工发生工伤后，注销企业或者通过转移财产等方式逃避追偿责任。对此，一方面，市场监督管理部门在进行商事主体注销登记时，应严格依法办理，要求申请人提供承诺书等法律文件；另一方面，社保经办机构应积极依照《公司法》等法律法规，追加商事主体的股东、投资人作为追偿对象。

第六，追偿事务费时、费力、费钱，法律关系复杂，需要从职责、人力、机制（包括购买服务）等多方面赋权、赋能，使社保经办机构可以追偿、有能力追偿、有追偿积极性、有追偿压力，从而为先行支付制度的顺利推进扫除后顾之忧。■