未雨绸缪，提高养老保险制度可持续性

■文／张燕婷

老年人口数量的增长、劳动年龄人口的减少会影响养老保险制度的收支平衡。从供需角度来看，老年抚养系数增加，养老负担沉重；从收支角度来看，养老金支出不断扩大，养老金缺口问题突出；从养老保险制度模式来看，人口老龄化加剧给单一的现收现付养老保险制度带来巨大挑战。同时，随着经济全球化不断走向深入，全球范围内劳动力成本的竞争日趋激烈，企业减负要求迫切，这在一定程度上挤压了养老保险费征缴空间。此外，就业形式日趋多元化、灵活化和家庭结构小型化，都给养老保险制度可持续发展带来挑战。因此，准确把握养老保险制度可持续性的内涵，以及进一步提高我国养老保险制度的可持续性，具有重要意义。

养老保险制度可持续性的内涵

可持续的概念是由环境经济学家在20 世纪80 年代提出来的，旨在说明自然资源及开发利用程度之间的平衡。他们主张这一代人不应该超出自身再生能力去使用可再生资源，对于不可再生资源，则要依靠科技进步找到可替代能源，尽可能少地去消耗。世界环境与发展委员会将可持续定义为：发展要确保既能满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需要的能力。

20 世纪90 年代初，可持续的概念被应用到公共财政领域，通常会在老龄化背景下对公共政策涉及的财政可持续问题进行分析。科学话语体系中也涌现出不同方法来定义财政可持续，其中一种研究方向是代际核算，这是一种比较代际税负的方法。欧盟各机构普遍采用《稳定与增长公约》中的标准来评估公共财政的可持续性。另外一些研究则关注目前公共养老金支出或养老金总支出占国内生产总值（GDP）的比重，并将它与未来发展预测进行比较。

1994 年，世界银行首次提出养老保险制度财务可持续性的概念。经过几十年的发展，养老保险制度可持续性的内涵得以丰富、完善和发展。世界银行的养老保险专家罗伯特·霍尔茨曼认为，养老保险制度的财务可持续性是指养老保险计划现在和未来的财务稳定性，这与一国总体经济产出有关。在总体经济产出的约束下，可持续的养老保险制度在没有任何不当举措的情况下，应该能够提供事先承诺的权益待遇。简单来说，养老保险制度的可持续发展是指在人口年龄结构既定的情况下，费率可负担，养老金水平相对稳定，并且能够长期保持财务收支平衡。

一些学者从代际公平的角度研究养老保险制度的可持续性。他们认为，如果没有充足的资金支付到期养老金，或者为了应对养老金支付，需要付出超出人们支付能力的高成本，或者需要将更沉重的支付责任转嫁给下一代或下几代，或者因不可避免的老龄化和人口长寿趋势而导致偿付能力出现问题等，那么这样的养老保险制度是不可持续的。

国际上一些学者曾提出养老保险政治可持续和社会可持续的概念。巴尔认为，养老保险制度设计最应该关注长期可持续要求与短期政治压力、经济波动之间的冲突，重点是在政治可持续和经济可持续之间寻求平衡。政治可持续取决于养老金水平、领取养老金年龄以及人们的风险分散选择。经济可持续取决于为满足未来养老待遇所提供的政策资金支持和待遇调整的政治可行性。阿伦认为，养老保险制度可持续改革需要考虑养老待遇的充足性和财政可负担性。他认为，社会可持续是广义上的养老保险制度可持续，它至少应包括养老金的充足性，离开充足性去讨论可持续性没有意义。

综合国内外有关研究，养老保险制度的可持续性有狭义和广义之分。狭义的可持续性主要是指财务可持续，或者说是长期基金收支平衡；广义的可持续性应该包括政治可持续或社会可持续，比如，公众对政府或养老保险制度的信任程度，如果人们对制度没有信心，那么制度的覆盖面和缴费端都会受到影响，必然会对财务可持续产生消极影响。

可持续性是制度目标和重要评价标准

养老保险制度的评价标准通常与制度的目标设定联系在一起，可持续性是养老保险制度的主要目标和重要评价标准之一。

霍尔茨曼指出，强制性的公共养老金计划应提供一个充足、可负担、可持续且稳健的待遇水平，养老保险制度应当首先按照以下主要标准进行评价，即改善福利水平的同时，实现充足性、可负担性、可持续性、稳健性。在此基础上，基于养老保险制度对退休后收入保障和经济稳定发展的作用，再按照次要标准进行评价，包括：减少劳动力扭曲、对储蓄的贡献、对金融市场发展的贡献等。马蒂尔认为，养老保险制度应该有5 个主要目标，包括：预防贫困、确保体面的生活水平、男女平等、代际公平和财务可持续性。这也是评价养老保险制度或者一个国家养老保险制度改革举措的重要标准。

欧盟委员会将待遇充足性、财务可持续性和对变化的适应性作为判断养老保险制度长期可持续的三大原则。建立欧洲共同体的条约中对养老保险制度目标的描述可以归纳为三个大目标，即充足性、财务可持续性和体系现代化，三大目标又细分为11 个子目标，子目标还包括19 个更加具体的目标，比如充足性包括3 个子目标，分别是避免社会排斥、让人们维持一定的生活水平以及促进社会团结；避免社会排斥这个子目标又细化出3 个小目标，分别是预防老年贫困、让老年人共享国家经济发展成果、给老年人机会去积极参与公共社会文化生活。这些指标在一定程度上涵盖了狭义和广义上的可持续性问题。

加拿大咨询公司的一份研究报告认为，一个理想的养老保险计划应该满足6 个要求：计划参与者都能在合理的年龄退休并领取到适当的养老金；计划发起者的人力资本目标正在被实现；每代人都能得到预期的养老待遇；每代人都能得到实际价值相当的养老金，而不论他们所处的经济环境和利率状况如何；每一代纳税人为养老金项目作出的贡献接近，无论是计算实际价值还是未来预算；效率优化，既能使领取养老金所需缴费最小化，又能平衡代际风险。报告认为，评估养老保险制度的可持续性，研究者应该尝试去确认这个养老保险制度正在迈向理想状态还是背离理想状态。

提高养老保险制度可持续性的建议

经过几十年的改革与发展，特别是第三支柱个人养老金的落地实施，标志着我国多层次、多支柱养老保险体系已基本形成。尽管我们已经采取了很多改革举措，在一定程度上增强了养老保险制度的可持续性，但从当前和未来较长一段时期来看，我国养老保险制度在可持续性方面仍面临较大挑战。

一是亟需构建一套养老金可持续性评估指标体系并开展定期评估。从党的十八大报告到党的二十大报告，对社会保障事业“可持续”发展的要求贯穿始终。党的十八大报告明确了将“全覆盖、保基本、多层次、可持续”作为推进社会保障制度改革的基本方针，提出把保证制度可持续性作为重点之一；党的十九大报告完整地阐明了我国要建立一个什么样的社会保障体系，主要任务是“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续”；党的二十大报告进一步明确提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。

养老保险制度的可持续发展不仅是经济社会发展问题，更是政治问题、民生问题。目前，我们还没有形成一套完整的、科学合理的养老保险制度可持续评价指标体系，已有研究大多是基于精算模型和一定的参数假设，对转轨成本、隐性债务、收支缺口等进行测算，这都是基于狭义上的财务可持续视角进行的分析。笔者认为，应适当加入反映广义可持续的有关指标，比如人们对养老保险制度的信任程度等。另外，除制度参数外，还应加入制度环境相关指标，比如宏观经济环境、人口发展指标等，旨在更加科学合理、客观全面地反映养老保险制度的可持续程度。

二是多措并举不断提高我国养老保险制度的可持续性。从世界范围来看，可持续性较好的国家，特别注重财政补贴回旋余地，同时积极采取措施应对人口结构变化，比如实施渐进式延迟法定退休年龄、待遇领取与当年平均预期寿命挂钩等。我们应充分立足本国国情实际，不断完善企业职工基本养老保险全国统筹制度，在更大范围内调剂化解风险；积极发展补充养老保险，真正实现养老保险多层次、多支柱均衡发展；不断健全筹资和待遇调整机制，完善基本养老金计发办法，从制度运行机理上逐项进行完善。只有结构改革和参量改革并驾齐驱，养老保险制度才能在可持续发展的道路上行稳致远。

三是在采取措施着力提高养老金制度可持续性的同时，要特别注意平衡其充足性。充足性和可持续性是养老保险制度评价中非常重要的两个维度，他们并不冲突，更像是硬币的两面，目前还没有一个国家能够做到这两者的完美平衡，即在这两项上得分都很高或者说两项排名都靠前。比如，安联集团发布的《2020 年度养老金指数报告》显示，印度尼西亚在可持续性方面排名第一，但在充足性方面几乎是最差的，排名第60位；新西兰在充足性方面排名第一，但在可持续性方面只是中等水平，排在第30 位。养老保险制度的可持续改革需要充分考虑养老待遇的充足性，目的是在制度约束条件下，能够最大限度地实现消除贫困和收入平滑，这也是养老保险制度建立的初衷。如果不能确保养老待遇的充足性，也无法实现养老保险制度真正的财务可持续，或者说即使实现了财务上的可持续，也是没有意义的。■