“双碳”背景下碳金融监管的困境与机制革新

季奎明，高得源

(1.华东政法大学 经济法学院，上海 201620；2.上海中岛律师事务所，上海 200050)

一、问题的提出

工业革命以来，人类形成的经济发展模式实际是一种“高碳经济”，在造成环境污染和资源枯竭的同时，直接威胁到人类的生存和发展[1](P128-133)。基于此，我国向国际社会作出了“2030年碳达峰，2060年碳中和”的郑重承诺。在2022年10月16日召开的中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平总书记在报告中特别强调了推动绿色发展的重要性，其中就包括积极稳妥推进“双碳”目标的实现，再次展现了我国实现“双碳”目标的坚定决心。

事实上，早在2016年8月，《关于构建绿色金融体系的指导意见》中就曾指出发展绿色金融的重要意义以及具体路径。其政策基础在于：向低碳经济转型的过程中，仅靠政府资金无法覆盖市场主体的资金需求，发展绿色金融就是利用金融体系的资金支持解决企业的融资难题。据估算，未来30年，碳中和领域投资规模将超138万亿，然而政府的财政支出规模却仅占15.94%(1)资料来源：中国长期地毯发展战略与转型路径研究[R].清华大学气候变化与可持续发展研究院，2020-10-12.。但是，金融业在参与碳市场构建的同时，传统金融市场中的诚信风险、信息风险、市场滥用、流动性风险等情况均有发生的可能[2](P36)。此外，从宏观经济角度考量，向低碳转型的过程中可以预料的问题还包括高碳资产搁浅、阶段性成本上升、摩擦性失业等问题，造成对金融体系的冲击。面对这种局面，监管部门的政策选择尤为关键。碳金融作为一项宏观性、系统性、长期性工程，金融监管部门在整个监管的过程中会始终面临合法性、合理性、可执行性、执行效果的可持续性等方面的考验。因此，不能简单地将该问题置于严格监管的语境下讨论。监管部门需要运用市场逻辑引导金融资本合理、有序地进入低碳领域，在为低碳经济的转型提供资金支持的同时防范金融风险，构建良好的碳金融监管体系。

二、碳金融概念厘定及属性探析

(一)何为“碳金融”

长期以来，理论界就碳金融的内涵和外延一直未有定论。从狭义来看，碳金融是指碳排放权交易及以碳排放权交易为基础开展的各类融资和交易活动。其中，“各类融资和交易活动”主要指的就是以碳排放权作为底层资产开展的衍生品交易[3](P19-25)。从更加宽泛的角度看，碳金融则可以从以下几个方面理解：第一，碳金融是特殊形式的环境金融(environment finance)；第二，限制碳排放可以塑造社会，碳金融即关注这个过程中出现的金融机会与风险；第三，通过市场的机制来应对环境领域的风险、推动环境保护目标的实现[4](P1)。总而言之，碳金融不仅仅是服务于碳市场机制的工具，而是在“减缓气候变化”目标的引领下包括金融创新在内的一切投融资活动的总称。因此，在国外的语境中，“环境金融”(environment finance)、“气候金融”(climate finance)等往往具有与碳金融相同的内涵。如《世界银行气候变化应对方案2021-2025》指出：气候金融需要以更具变革性和催化性的方式进行部署，利用额外资本弥合现有资源和需求之间的差距[5]。可见，广义碳金融与狭义碳金融最大的区别仍体现在制度定位与目的上。

在我国，“绿色金融”是相比于“碳金融”更为常见的表达。所谓“绿色金融”，是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务(2)七部委《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228号)一、构建绿色金融体系的重要意义：“(一)绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。”。不难看出，该定义与国际上的广义碳金融更为接近。但立足于监管者的视角，以狭义定义把握碳金融更为合理。其原因在于我国当前碳金融发展水平较低，碳市场建设不完善，而碳市场作为碳金融的基础和核心，在碳金融建设的过程中起着决定性作用。将碳金融的范围限缩在构建碳市场的范围内，有助于改善政策的指向性，提高政府资金的利用效率，减少财政和社会成本的浪费。综上所述，本文认为碳金融是指以促进碳交易市场的构建和发展为目标，以碳排放权交易为核心的相关各种金融活动和交易的总称。

(二)碳金融市场的基本逻辑与产品类型

碳金融产品和碳金融市场参与主体是碳金融市场的核心。不同的碳金融产品有着不同的特性和运行规则，市场主体根据自身的需要选择不同类型的产品，最终使得资金不断地进入碳市场，增强碳市场的影响力。其中，碳金融市场参与主体的动机决定了碳金融市场的基本逻辑，碳金融产品的设计则为市场的运行提供了资金保障。

碳金融市场的参与者较为广泛，既包括控排、减排企业等交易主体，也包括中介机构，服务机构以及监管部门等。总体上，碳金融市场的参与主体及其行为激励可以归纳如下(见图1)。

图1 碳金融参与主体及行为激励模式

尽管碳金融市场的宏观目标是为了促进碳排放的控制，但实现营利仍然是市场主体参与到这个体系的根本动力。苛求公益性而忽视市场主体的营利欲望是不符合市场经济的表现，同时也会产生监管目的与手段不匹配的问题，加大政策在实际推行中的阻力。

就碳金融产品而言，其效仿的仍是主流金融市场中提供的产品，与传统金融交易产品相比既有共性也有个性。从功能上看，碳金融产品的类型与传统金融产品较为相似，可以大致归纳为碳金融交易工具产品、融资工具产品和支持工具产品(见图2)。

图2 碳金融产品分类

同时，碳金融产品亦具有自身的个性，即锚定的基础资产是碳配额及项目减排量，这使得碳金融产品具有更多的公益性和工具性。一方面，碳交易并不是市场自发形成的机制。科斯第二定理指出，在现实世界中由于交易成本始终存在，因此经济运行的效率有赖于法律上就权利的合理界定。就碳排放权而言，恰恰是由于其不完全产权的属性，进而才引发了产生了“公地悲剧”。因此，为了解决严重的生态问题，通过明确碳排放的产权归属达到降低其负外部性的作用，使其成为一项具有使用价值和价值的商品。从这个角度看，碳金融的产生和政府为了实现保护环境的公益目的是无法分开的。另一方面，从运作机制上看，整个碳市场构建的前提交易来自于基础资产的稀缺性。而这种稀缺性恰恰是来自于行政机关通过设置限排标准、严格管控碳排放造成的。如果监管体制存在缺失，人为管控缺乏力度，那么碳排放权的交易价值便会大打折扣。从这个角度上看，工具性乃是碳排放权的本质属性。

三、碳金融监管价值之证明

(一)碳金融监管的经济基础：需要干预经济理论

政府与市场关系问题的争论贯穿了经济学发展的始终，而诺斯悖论又一针见血地指出这一问题的回答或许将永远不存在终极答案。然而可以确定的一点是，即便是作为当今世界上具有范式性质的“新自由主义”，其实践情况也并不像哈耶克、弗里德曼等人预想的完美。哈耶克本人亦曾说过：“市场在自我调节的过程中可能会陷入一种困境，这种困境无法通过市场自身的力量摆脱。”[6](P153)金融资本带来的破坏使得法学家开始对社会现实进行再审视，从而在经济学家研究成果的基础上完善了“需要干预经济”理论。

需要干预经济理论的逻辑起点在于：市场存在滞后、投机、非公平等内在弊端。面对这种缺陷，仅仅依靠市场自发机制调整尽管在结果上是可行的，但这个过程中必然要造成大量的制度成本，甚至可能引发秩序的混乱与瓦解[7](P96)。因此，为了提高市场机制调整的效率，国家和政府需要对其进行一定程度的干预，而这种干预的依据即为经济法。

但同时，亦需要认识到，市场与政府间的选择并非是一个在完美与不完美之间的选择，而是在不完美的程度和类型之间、在缺陷的程度和类型之间的选择，在许多情况中，它们可能仅仅是一个在不合意和无法容忍之间的选择[8](P1-48)。因此，调整政府与市场关系的经济法亦需具有根据干预成本、干预能力而进行动态调整的能力，如何划定干预的边界将始终是充满争议的问题。于碳金融而言，其所具有的强烈的政策干预属性表明此种争论或许将比其他议题更为突出。总之，需要干预经济理论在赋予碳金融监管合理性的同时，具体的监管政策仍需不断进行动态调整以符合经济现实的需要。

(二)碳金融监管的实践检视：欧盟碳市场监管的经验

开展碳金融监管不仅是理论上的合理推导，也是经验上的必然需求。欧美的实践情况表明，碳金融市场的繁荣和投机者的参与密不可分。有学者指出，金融危机发生后，垄断金融资本开始涉足碳金融市场，主导者碳金融市场交易。金融寡头设立众多碳基金，开发多种金融工具，以吸引更多的社会资本参与碳交易。约2/3的碳基金设立不是为了帮助排放主体降低碳排放，而是为了获取高额的投机收益[4](P1)。

针对这种情况，为了提高监管质量、有效防范金融风险，欧美国家并没有采用机构监管的模式，转而采用了功能型监管。功能性监管按照产品或服务的功能确定监管权的归属，同种产品或服务不因提供金融机构的不同而接受不同的监管。相比于机构监管，功能监管模式有效避免了前者过度监管或监管不足的弊端。以欧盟为例，其由欧盟委员会气候行动总司对碳排放交易市场的运行情况进行监管，同时由欧盟证券和市场管理局(ESMA)、欧盟银行业管理局(EBA)、欧盟保险和职业养老金监管局(EIOPA)对其负责的业务领域协同监管。在各金融监管局上设置指导委员会，保证了沟通和信息交流的效率。

另外，完备的法律体系也是欧美国家得以解决碳金融监管问题上的重要原因。仍以欧盟为例，其碳排放交易规范和金融监管规范之间形成了良好的规则互认，极大地提升了监管效率。2017年，欧盟修订了《金融工具市场指令Ⅱ》(MiFID II)和《反市场滥用指令》(EU Directive on Market Abuse)。前者修订的内容涉及多个方面，而最为重要的就是加强场外市场监管。在《金融工具市场指令Ⅱ》中，其定义了所谓“组织化交易场所”(organized trading facility，OTF)并将其纳入到监管范畴，其中的交易产品就包括债券、结构化金融产品、排放配额及其衍生品等，此举有助于提升监管的效率和公平性。《反市场滥用指令》则是从规制虚假消息、内幕消息、提高市场透明度等角度保障碳交易市场的运行秩序。与此相配套，欧盟为增强监管的针对性还出台了包括《反市场滥用监管规则》、《反洗钱指令》、《做空监管规则》在内的多个文件，从而形成了一整套规范化的风险防范机制。

四、我国碳金融监管现状与监管困境

目前，我国碳市场的规模位列全球第一(3)截止至2021年9月31日，全国碳市场碳排放配额(CEA)累计成交量17648995吨，累计成交额800728684.98元，数据来自于上海环境能源交易所，https：//www.cneeex.com/c/2021-09-30/491522.shtml。。各个试点亦对各种碳金融产品进行了尝试，其中，仅湖北碳市场提供的金融产品种类就达10种，包括碳资产托管、碳排放权质押、碳排放权现货远期等，碳市场的进展初见成效。

但是，我国碳金融市场仍存在许多突出问题。一方面，碳金融产品种类仍然不够丰富，导致了控排企业的融资问题难以解决，同时也干扰了碳市场价格发现效率。另外，当前碳交易市场仍缺乏足够的金融属性，控排企业没有足够意愿依托碳资产进行交易。可以发现，非履约期内碳成交量和碳价均相对较少，而在履约期内碳成交量和碳价则有剧烈波动(见图3)。这使得市场被操纵的风险和监管难度也将大大提高，大量金融资本面对此种情况望而却步，最终将形成恶性循环。

(数据来源：2021年中国碳价调查报告-ICF&中创碳投)

(数据来源：2020年中国碳价调查报告)

不难发现，自2020年以来，我国碳市场发展的劲头逐渐减缓，市场渐有萎靡态势(见图4)。这一方面源自疫情对经济的冲击，但需要认识到此种状况与碳金融相关法律规范的不完善有相当大的关系。由于缺乏明确的市场规则和监管规则，金融机构投资者便难以进入到碳市场中开展交易，这就进一步导致了市场流动性不足、活跃程度降低。与此同时，如上文所述，碳金融产品相比于普通金融产品既有个性又有共性：碳金融的交易客体和目的相比于传统金融是创新，然而交易方式和运行逻辑仍然以传统金融为依托。当前我国并未针对碳金融交易出台专门规定，实践中又多以碳排放交易规则和传统的金融监管规则为依据。二者缺乏深度规则互认，由此在诸多方面均出现了混乱。

(一)监管主体

当前，碳金融监管领域的主要规范文件有生态环境部于2020年发布的《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《暂行办法》)，以及2021年发布的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》(以下简称《暂行条例》)。结合此前各地方试点的立法，基本确立了我国碳金融领域“主管与协管”相结合的多层次监管框架。

纵向上看，监管部门由国家级、省级和市级三级构成。在国家层面上，由国务院生态环境部构建全国交易系统和机构并指定技术规范；省级生态环境主管部门负责配额分配、报告核查等工作；市级生态环境主管部门起配合作用(4)《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》第4条：国务院生态环境主管部门负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。。同时《暂行办法》第六章对各级生态环境部门的具体监管职责还作出了细节性规定。

横向上看，除生态环境部门以外，尚有其他部门根据前者的组织协同开展监管工作。在中央层面，根据《暂行条例》第6条的设计，国务院生态环境主管部门是对全国碳排放权注册登记机构、交易机构进行监管的核心部门。同时，国务院市场监督管理部门、中国人民银行、国务院银行业监督管理机构以及国务院证券监督管理机构起到配合作用。在地方层面，各试点亦早就开展了协同监管的实践。如《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》第3条规定：“市统计、金融、财政、园林绿化等行业主管部门按照职责分别负责相关监督管理工作。”《广东省碳排放管理试行办法》第4条规定：“省经济和信息化、财政、住房城乡建设、交通运输、统计、价格、质监、金融等部门按照各自职责做好碳排放管理相关工作。”

应该说，此种监管体制发挥了各个机关的专业化优势，降低了制度建设的成本。但是，一套碳排放权交易体系涉及多个规制主体且职能配置不合理，极易造成“过度规制”或者“规制不足”等政府失灵现象[9](P42-51)。例如，实践中碳现货远期交易参与者在满足碳排放交易规范时仅需向地区发改委备案，无需金融监管部门审查、批准程序。相关产品的合法性、风险评估、监管主体都处于模糊的状态。还比如目前碳市场中介机构的设立变更并未按照银保监会关于信托机构的设立、变更等管理办法进行，使得正在从事碳交易金融服务的碳市场中介机构的机构资质和业务门槛在适用法律上存在违规的可能[10](P69-78)。同时，《暂行条例》第27条规定：“违反本条例规定，通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处一百万元以上一千万元以下的罚款。”问题在于如果行为人交易的对象是金融产品，那么证监会是否还要再进行处罚？欺诈、恶意串通等行为的认定要件为何？种种问题都值得进一步明确。

此外，我国的金融监管素来面临着如何协调央地关系的问题，央地关系的失衡将使得地方性金融风险得不到有效防范和控制，酿成系统性风险。开展碳金融监管仍需对这一问题予以重视。以碳排放权配额分配为例，众所周知其分配结果会在相当程度上影响地区的经济发展潜力。从监管权责分配上看，中央基于《暂行条例》的规定有权设定配额的分配总量和方案，省级部门以此为依据进一步分配并负责监督管理(5)《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》第8条规定：“国务院生态环境主管部门商国务院有关部门，根据国家温室气体排放总量控制和阶段性目标要求，提出碳排放配额总量和分配方案，报国务院批准后公布.省级生态环境主管部门应当根据公布的碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额.碳排放配额分配包括免费分配和有偿分配两种方式，初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。”。可实际上由于信息不对称、区域发展不平衡等问题的存在，中央所设定的计划往往难以周密地照顾到地区的经济现实和监管实践。而地方政府又承担着发展经济和维护稳定的职责，因此实践中极易出现对中央监管规则的突破和忽视。

(二)监管内容

碳市场的内容庞杂，监管的跨度较大。从横向看，涉及到的领域包括总量控制、分配配额、注册登记、交易与结算、抵消、信息披露、碳排放检测、报告和核查等多方面的问题。

做到全覆盖的监管不仅技术上具有难度，而且也会带来监管成本的大幅上升。目前，我国碳金融监管的重心放在了二级市场上，以保证碳定价机制稳定运作。在过去的实践中，形成了一批管理办法，汇总如下(见表1)。

表1 试点城市碳金融管理办法汇总表

然而，通过比对各交易所推出的碳金融产品种类不难发现，存在大量碳金融产品缺乏相对应的管理办法，其中不乏已颇具交易规模的产品。如深圳早在2014年就尝试开展了碳债券和碳基金的实践，但至今仍未出台相应的管理办法。那么在这种情况下，根据《暂行条例》第32条的规定，具体的交易方式和规则应当参照《暂行条例》适用(6)《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》第32条第二款规定：“本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当参照本条例规定，在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、风险控制等方面建立相应管理制度，加强监督管理。”。然而令人遗憾的是，《暂行条例》对大部分的碳金融交易并未予以充分的重视。例如，在碳排放权的存储和借贷问题上，《暂行条例》第12条仅原则性地规定：“重点排放单位足额清缴碳排放配额后，配额仍有剩余的，可以结转使用”，但是，对于配额的存储时限以及之后如何进行交易却没有进一步明确。事实上，在碳排放配额的市场价值可观的前提下，允许减排企业存储碳排放配额并予以出售、借贷等将极大促进减排目标的实现。

另外，对碳交易所的监管权应归属于何者仍有疑问。在地方层面上，广州已经开启碳期货的实践，那么根据国发〔2011〕38号文的规定，应当由国务院金融管理部门负责日常监督。而这就与《暂行办法》中生态环境主管部门的垂直监管发生了冲突。同时就全国碳排放交易机构而言，其交易方式显然属于《现货交易管理条例》的规制范围(7)《期货交易管理条例》第2条规定：“本条例所称期货交易，是指采用公开的集中交易方式或者国务院期货监督管理机构批准的其他方式进行的以期货合约或者期权合约为交易标的的交易活动。”，应当纳入到金融监管的体系中。但从目前的规范分析，全国碳交易所的运行仍然以自律管理为主。同时《暂行条例》第6条也只是概括性地承认了金融监管机构监管权的存在，具体工作的开展仍然要以国务院生态环境主管部门为核心。这样的制度设计为不同规范之间的协调带来了更大的挑战。

(三)监管措施

监管主体决定监管措施。如上文所述，当前我国碳金融监管体制之下，碳交易所占据着重要地位。碳交易所最重要的职责是制定自律管理规则，同时在交易场所中收集和发布交易信息，实施自律管理，维护市场的交易秩序。一定程度上，碳交易所的自律管理能够有效规制内幕交易、虚假信息、滥用市场地位等行为，维护市场参与者的合法权益。但是仍需注意到，碳交易所的监管措施仍然无法替代金融部门。碳金融的根本仍然是金融，碳交易所确定的主体准入规则、交易规则、产品规则仍需与金融法律法规相匹配，否则其将不具备合法性。换句话说，监管措施体系的完善仍需以理顺监管体制为前提，当前主要依靠碳交易所自律管理的现状应当得到改变。

此外，碳金融监管的一个重要目的在于形成稳定、可预期的碳价格，在碳价格大幅波动时，政府和监管机关应当启动价格干预机制使其回到正常的区间。我国目前的价格干预机制主要有储备价格调整配额、配额回购和抵消机制三个方面(8)储备价格调整配额是在碳排放配额初始分配时，预留一定比例用来抵御价格波动风险的配额。当碳价过高时，政府可以将预留的价格投入到市场中增加供给平抑价格。配额回购是指政府通过从市场中回购一定数量的配额，从而在碳价过低时抬高碳价。抵消机制，是指允许企业通过购买核证自愿减排量的方式抵消其部分碳排放。。但与国外成熟碳排放权交易市场相比，中国价格干预机制存在手段单一、操作性不强等问题[11](P62-70)。同时，还有学者指出此种手段在碳价过低时的作用较为有限[12](P119-124)。作为监管者，有必要进一步扩展并完善价格干预的措施。

五、完善我国碳金融监管机制的建议

尽管大多数学者都认同碳金融属于金融领域创新这一说法，但就金融创新本身而言仍存在非议。通说认为，金融创新是一把“双刃剑”，它在活跃交易、转移和分散风险的同时也能凭借杠杆效应累积风险，甚至掀起金融波澜[13](P91-105)。因此，我国碳金融监管的理念、体制、能力都应也需要随之创新，抵御可能的金融风险。

(一)监管理念创新

首先，有必要确定监管的短期、中期、长期目标。在当前碳市场各项制度建设不完备的情况下，投资主体由于看不清市场未来的发展态势故而不敢投资。因此，当下的监管应当服务于增强碳市场金融属性的目的，帮助碳市场形成稳定、合理的碳定价机制，将各项制度予以明晰，增强市场主体的投资预期。从中期来看，建立成熟稳定的交易机制，长期来看，完善跨境监管规则，为国内市场对接国际市场做好制度铺垫。

与此相配合，监管手段应当采取市场化逻辑。其中，最为关键的方法是控制资本流动，构建碳排放配额的市场化交易机制，并同时采用财政补贴、税收等行政手段加以配合。事实上，碳税和财政补贴亦需要以市场价格为参考。而行政手段的过度适用会干扰市场的价格发现机制，最终导致监管手段的失灵。可以考虑让碳排放交易和碳税分别应用不同的领域，如前者适用在具备检测和报告条件的固定和大的温室气体排放源，后者适用于移动的或检测和报告成本过高的温室气体排放源[12](P119-124)，二者并行不悖，相辅相成。

另外在措施的选用上需要实现对不同企业、不同行为的区别对待。规范的制定必须以现实为基础。如前所述，我国当下碳排放交易市场并不活跃，如果要求所有参与主体都适用金融监管规则，则会对控排企业造成较大经营压力，不利于碳交易市场的长期发展。因此，对那些面临减排压力，需要利用碳金融产品进行融资的企业，应当适当放松监管要求；而对为减排企业提供交易服务或者频繁买进卖出的主体则应当适用金融监管规范，以此达到防范风险和发展碳市场的平衡。

(二)监管体制创新

对于我国监管体制的设计，过去我国学界存在多种意见。基于我国已经形成主管与协管相结合的监管体系的现实，因此对宏观框架已无继续讨论的必要。未来制度设计的重点应当立足于全国碳交易市场，从碳金融产品的属性出发明确对不同产品、交易形式的监管权限，保障控排企业的合法权利，实现碳金融市场的良好运作。

具体而言，纵向上需要充分重视地方监管权的发挥，给予地方监管机构更多的话语权，保证监管政策能够实现动态调整。在横向上，进一步划分金融监管和碳排放交易监管的职责范围，确立起以业务为区分标准的监管体制。若企业购买或出售碳资产仅用于实现自身减排目标，而不是用于提供金融服务，则应当受到交易所及相关行业部门的规制，同时监管应以《暂行条例》第18条所提及的“引导温室气体减排”为目标开展。若企业非为减排频繁购进或卖出碳资产以实现投资目的的，则应当由证监会等金融监管部门负责监管。同时，还应以业务为标准作为证监会开展对碳交易所监管的基础。在碳交易所提供金融服务时，证监会可以行使对碳交易所的监督职责，敦促其遵守金融领域法律规范。另外，从事碳金融业务的交易主体应当经过金融监管部门和碳排放权主管部门的共同审核。建议《暂行条例》对碳交易产品的金融属性加以确认，使第15条中“有关交易规则”的内涵更加明晰(9)《碳排放权交易暂行条例(草案修改稿)》第15条规定：“全国碳排放权交易市场的主体包括重点排放单位以及符合国家有关交易规则的其他机构和个人。”。

(三)监管内容创新

如前所述，我国将监管重心放在了二级市场。此种选择自然有其现实必要性，但考虑到欧美国家的监管实践，仍有必要对一级市场予以更多关注。在历史上，欧洲和美国碳排放权交易体系构建之初就出现过因配额的分配过量而引发配额价格近乎跌至零的现象。对此，有学者总结道：在碳市场构建的第一阶段中，主要问题并不来自于二级市场，而是发生在一级市场中分配和发行配额的过程。由此也引发了市场监管是否充分的讨论。有些人认为操纵市场早在碳市场开启之前就发生了[14]。就我国而言，监管应当兼顾一级市场与二级市场。在加大对欺诈、操纵市场等行为的规制力度的同时，完善信息披露的规则，对于碳金融交易适用《证券法》等金融规范的标准。

此外，在二级市场领域，还应当针对不同市场参与主体设置特殊的监管内容。例如，碳市场中介机构在碳市场交易中负责为参与者提供经纪、审计、资产管理和法律指导等服务。一般情况下，我国既有的私法规范足以规制此种交易过程。但从碳资产的特殊性出发，监管部门仍有必要在准入条件、行为规则等方面设置必要的门槛，使具有资质的碳中介服务机构有序地进入到碳金融市场中。

(四)监管能力创新

在我国绿色金融体系建设的发展中，金融科技一直都发挥了重要的作用。在碳金融领域亦然。金融科技的参与可以帮助企业更准确地对碳资产进行估价，完成碳排放配额履约清缴，利用碳市场的价格信号，推动绿色投资和低碳转型。2019年，我国华电集团建立了数字化、智能化、可视化的电力企业集团碳排放管理系统，积极应对参与全国碳市场所面临的的挑战。

但是与市场所表现出的高度期待相比，政策和监管上的应对则显得较为冷淡。一方面，在缺少政策指导的情况下，金融科技支持碳市场构建难以找到着力点，既有的成功经验不能得到有效地复制在碳金融领域。另一方面，我国当前开展的监管沙盒实践并没有将碳金融产品纳入其中。未来在制度构建的过程中，监管机构需要建立碳金融科技的监管沙盒，鼓励市场主体向投资者进行充分的信息披露，减少第三方鉴证成本，增强信息透明度。同时，建立高效绿色金融统计监测系统，通过大数据和人工智能的方法测算向低碳、零碳转型过程中产生的投资风险，同时还应建立一套规范的分析方法和框架，确保测算结果具有可比性(10)中、法、英等国家央行推动的“央行与监管机构绿色金融合作网络”(NGFS)于2017年12月成立，旨在促进各国就绿色金融发展形成政策共识，其目前已拓展到89个国家并提出四种不同情境下的压力测试，http：//www.greenfinance.org.cn/displaynews.php？id=2542.。

(五)监管配套制度创新

良好的监管体系离不开法律的支持。完善的法律规则将起到为监管赋能的作用，同时推动市场参与者知法、守法、用法。当下碳金融领域的纠纷已经逐渐增多，在这种背景下，应当增强对相关案件的重视程度。笔者建议以碳排放权交易立法为基础，对碳金融交易予以类型化，并对可能出现的纠纷制定专门细则。同时，法律规则亦需要法官的妥善适用。我国接下来可以将相关案件分流至不同法院或法庭处理，培养一批熟练掌握碳金融业务的法官，专门处理相关案件。

另外，企业落实环境、社会和企业治理(ESG)理念才是碳金融市场长期发展的根本所在。监管部门应当加强部门联动，将ESG纳入到行业规范中，促进行业能源整体使用率的提高；同时，构建统一的ESG行业信息披露标准也会有效助力碳金融的发展，推动实现“双碳”目标。当前，相关领域已经取得巨大进展。2021年，生态环境部先后发布了《环境信息依法披露制度改革方案》、《环境信息依法披露制度改革方案》及《企业环境信息依法披露格式准则》。与此相协同，中国证监会、上交所、深交所均对上市公司年度报告和半年度报告的格式提出了新要求。以中国证监会发布的上市公司年度报告和半年度报告格式准则为例，其第五节专门强调了企业的环境和社会责任。重点排污单位的公司或其主要子公司应当履行较高程度的披露义务，重点排污单位之外的公司可以参照执行，并应当披露环境问题受行政处罚情况。此外，还鼓励公司在环境领域做出针对性举措，并结合行业特点主动披露在社会责任方面的工作情况。