新时代背景下上海市全域土地综合整治实践探索

蒋丹群 何京

关键词：全域土地综合整治；村庄设计；郊野单元村庄规划；实施方案；精细化管理

全域土地综合整治概述

1.1 全域土地综合整治概念

全域土地综合整治是以国土空间规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是整镇或部分村庄），以统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为出发点，以打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间为落脚点①，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复②和乡村历史文化保护等国土空间综合整治的活动。

目前学界关于全域土地综合整治的研究集中在理论研究和实践研究两方面。理论研究侧重于全域土地综合整治的系统内涵[1]24-25、境外经验借鉴[2]及发展历程梳理[3]，[4]18-19，[5]，如周远波[6]认为全域土地综合整治工作是生态文明新发展理念指导下的国土整治新探索，旨在激发政策动力、市场活力和社会潜力；夏方舟[1]24提出全域土地综合整治已成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的平台及抓手；杨磊、陨文聚等[7]提出全域土地综合整治需契合高度城镇化阶段的需求变化，及时调整战略部署、优化组织方式，提升服务保障能力。实践研究聚焦全域土地综合整治的工作方法、经验启示、问题归纳和改进建议[8]10-12，[9-10]。浙江、湖北、广西等地因地制宜地将全域土地综合整治与美丽乡村建设、乡村产业发展、矿地综合利用、生态保护修复[11-12]等工作融合，探索形成多种“土地整治+”模式，并根据地方实践出台配套政策。

1.2 开展全域土地综合整治的原因分析

全域土地综合整治是践行生态文明理念的重要抓手。2015年9月，国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，空间规划体系、国土空间开发保护制度被纳入生态文明体制改革总方案，要求空间规划实现“多规合一”，用途管制扩大到所有自然生态空间，标志着空间规划和空间治理进入生态文明新时代。在自然资源管理机构新设立、国土空间规划改革、乡村振兴战略实施等综合背景下，全域土地综合整治已成为统筹生态文明建设和城乡融合发展的着力点，通过对全要素进行整治，促进乡村自然资源经济价值、生态价值、文化价值的全面提升。

全域土地综合整治是探索乡村振兴资金整合、项目集合、政策聚合的重要实践。现阶段乡村振兴的资金来源以财政资金为主，各类涉农财政资金由省、市级政府出政策及预算，属地政府（主要为区县、乡镇政府）落实主体责任。由于部门事权不同，乡村地区各类涉农项目和资金按事权被划分在不同部门，各项涉农整治及建设工程以条线部门独立实施为主，点多面广，资金分散，难出成效。全域土地综合整治将传统的各条线整治资金进行统筹，以财政资金集中投入，重点突破，形成叠加效应。在政策和制度供给方面，针对乡村项目难落地等普适性问题，提出允许永久基本农田合理调整、节余建设用地指标省域内流转及计划指标支持等“政策包”，为各地推进乡村产业发展、基础设施建设、改善农居环境铺平道路，也为各地探索如何进一步促进乡村振兴创造条件。

1.3 全域土地综合整治与土地整治的区别

土地整治是人地关系调和的产物，是人类在土地利用中不断开发建设和重新配置土地资源的过程。上海自2011年以后借助市级土地整治项目尝试综合性的土地整治实施路径，整治对象覆盖乡村地区所有地类，包括对宜农未利用土地、废弃地进行开垦，对“田水路林村厂”实行综合整治。实施模式为市规划资源局负责立项、规划设计、预算审批及监督检查、竣工验收，市财政局负责资金拨付管理，市土地整理中心负责技术指导，区规划资源局配合组织实施。市级土地整治项目由市区两级财政共同出资、专款专用，其中占比较高的市财政专项资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费（以下简称“新增费”）、耕地开垦费等③。

相比土地整治，全域土地综合整治的整治对象、整治目标和管理模式[4]22，[8]8-9都发生了深刻变化。从整治对象看，由“田水路林村厂”等特定整治要素向“山水林田湖草生命共同体”全要素转变，系统性更强；从整治目标看，由耕地数量增加、质量提升、改善农业生产条件和生态环境向优化“三生”空间和乡村振兴转变，更强调生态功能提升和文化内涵挖掘，目标更多元；从管理模式看，全域土地综合整治聚焦多部门项目和资金，平台作用更明显。

2 上海全域土地综合整治的路径和问题

2.1 主要内容和特色

上海全域土地综合整治重在行动，实施是重点，品质是关键，主要内容包括村庄设计、郊野单元村庄规划及实施方案3个部分。

2.1.1 规划要求升级，实现规划精准落地

上海全域土地综合整治以详细层次的郊野单元村庄规划为指导依据。针对镇村具体发展诉求和存在问题，按需编制郊野单元村庄规划，衔接村庄设计和近期项目，强调实施导向，兼具“承上启下”的传导作用，对上承接乡镇级国土空间总体规划对城市开发边界外地区的约束性指标，重点关注农民相对集中居住、土地利用布局优化、永久基本农田调整、乡村风貌引导、生态保护修复、近期行动计划等要点，对下替代镇级土地整治规划，指导土地整治项目的工程设计与建设实施，并以乡村单元图则为乡村建设和土地供应提供法定依据，编制深度全面升级。

相比国内其他省市以村级土地利用总体规划或村庄规划为规划依据、以部分村为整治范围，上海全域土地综合整治与郊野单元村庄规划相结合，其特色表现为从镇级层面统筹乡村地區的空间布局和用地指标，有助于规划更好地引导配置项目、资金、指标等资源，有利于做好空间账、指标账和经济账。

2.1.2 突出村庄设计，提升乡村审美韵味

村庄设计包括全域景观设计、农居点设计和乡村项目设计，分别对村域景观风貌、近期计划实施的农村集中归并点（“X”点）和农村保留居住点（“Y”点）、乡村产业项目等重要项目进行设计，并形成效果图、设计图则等图件。农居点设计过程需充分尊重村民意愿，听取村民和村委会对农村宅基地布局、单体建筑设计、公共环境风貌设计的意见，同时兼顾节地率与设计美感。

上海市规划和自然资源局希望充分利用上海大都市周边丰富的城乡规划建筑设计人才、团队、高校及专业机构等资源，以优质的村庄设计提升乡村建筑和公共空间的美学质量，形成一批引领风尚、各具特色的建筑精品，从而弥补上海乡村在自然山水禀赋方面的不足。

2.1.3 聚焦项目实施，全面保障试点工作

实施方案需明确全域土地综合整治目标、任务和空间布局，梳理各类乡村建设项目（含农民集中居住项目、乡村产业项目、市政交通项目等）、土地整治项目、农业项目、河道整治及生态修复项目的项目类型、项目名称、项目规模、建设内容、资金来源、建设时序等内容，汇聚和策划一批项目集中试点区域，变“九龙治水”为各部门协同共治、综合施策，汇总形成一张规划布局图、一个项目计划包、一张时间安排表。

2.2 实施路径

上海全域土地综合整治工作采取先期开展试点，形成工作方案后适时扩大范围的总体思路，工作过程包括试点申报、规划编制、试点实施、试点验收4个阶段。

试点申报采取自下而上自主申报与自上而下筛选论证相结合的方式。各街镇（乡）政府报名后，经过区级初筛，再由市级部门审核遴选，综合考虑已有工作基础、镇村意愿、试点代表性等因素初步形成审查意见和试点名单，最终由市级联席会议审定试点名单。

试点明确后，启动郊野单元村庄规划、村庄设计和实施方案编制。由于全域土地综合整治涉及生态、建设、农业全要素，所涉部门更多元，需要调和的农、林、水矛盾更突出，因此全域土地综合整治的工作思路是更注重“开门做规划”——在前期调研阶段重点搜集政府管理部门、村集体、企业经营者、乡村创客等各类主体的项目清单和用地需求，在方案设计阶段多次征询委办局意见，以满足需求和解决问题为导向，协调用地布局以尽可能符合管理部门的各类考核指标，如规划资源部门的耕地和永久基本农田保护目标、建设用地总量控制目标，水务部门的河湖水面率目标及农业部门的林地建设任务、森林覆盖率目标。此外，全域土地综合整治更关注行动落地，需落实项目资金和实施时序，形成实施方案，切实推进土地资源高质量利用。

按照编审程序，郊野单元村庄规划需广泛征求公众意见，依次征询区级部门、专家和村民代表大会意见，并完成规划公示和意见处理公告。规划上报稿需由区规划资源局提交市规划资源局进行技术审查，审查通过后再报区人民政府审批，最后报市规划资源局备案入库。若规划方案涉及永久基本农田调整，需同步编制耕地（永久基本农田）整理方案，经“大土地”用途管制信息系统报送市规划资源局审核（见图1）。

2.3 问题分析

2.3.1 项目和资金统筹力度有限

全域土地综合整治平台初步建立，项目和资金聚焦力度有限。市规划资源局尝试通过搭建平台，制定永久基本农田调整、市级统筹新增费奖补等政策对试点地区开展乡村振兴工作释放“红利”。但在实际操作过程中，由于部门事权财权独立，区级条线各自需要对上级部门负责，条线工程实施时间长短不一，项目选址和实施时序各有计划，各部门对全域整治试点工作的验收期限有所顾虑，因此由市规划资源局牵头的全域土地综合整治难以最大化整合其他条线的资源。根据试点进展，实施方案项目均以既有项目为主，策划类项目从规划设想到落地实施需磨合较长时间，前期探索出现一些国有企业参与乡村振兴的实践，市场主体考虑运营成本和经济下行影响，目前参与程度不高。

2.3.2 資金来源相对单一

全域土地综合整治试点项目的资金来源包括财政资金和市场资金两类，以各级财政资金为主，资金来源相对单一。交通、水务、林业、绿容等条线项目均由各部门涉农财政资金保障，乡村产业项目资金由市场经营主体自行承担。经测算，资金需求最高的项目类型为农民相对集中居住项目。综合测算土地成本、建安成本、各级财政补贴，以松江区浦南地区为例，村内平移归并能基本实现资金平衡，进镇上楼安置的资金缺口为70万元/户，需要由镇级财政承担。对于松江浦南地区的农业镇而言，区位偏远、镇区可开发空间有限，依靠土地出让充实镇级财政的机会较小[13]，需借助引入社会资金、实施金融优惠政策、加大政府补贴力度等多种渠道筹措资金（见表1）。

2.3.3 永久基本农田调整机制不顺

全域土地综合整治的一项利好政策是在严格遵循数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更集中、总体保持稳定原则的基础上，可以对整治区域内无法避让、确需调整的永久基本农田布局进行合理优化④。在上海试点实践中，松江区泖港镇积极实施零星分散农村宅基地整治，推进农民相对集中居住，规划城市开发边界外的农村宅基地面积将从现状334.45 hm?缩减至174.30 hm?。泖港镇90%以上的现状耕地被划为永久基本农田，农村集中归并点的选址考虑村民出行需求、村民意愿及基础设施建设成本，难以避免占用永久基本农田。根据《关于印发〈上海市全域土地综合整治工作管理办法（实行）〉的通知》（沪规划资源乡﹝2022﹞348号），全域整治试点实施方案应严格落实国土空间用途管制要求，依照“先补后占、占优补优、补占面积比超过1.05”的原则，编制耕地（永久基本农田）整理方案，确因自然资源禀赋、区位条件等因素无法平衡的，补划地块选址范围可从整治区域依次扩大至镇（街道、乡）域、所在区范围，仍无法平衡的，可在实施方案报审时申请市级周转空间补足。在实际操作过程中，农、林、水、绿等条线各有管控要求，客观上造成对空间资源的争夺，现状耕地补划潜力有限，乡镇政府在办理农转用手续时会因拟办理地块涉及占用永久基本农田而遇阻，永久基本农田调整机制初步建立，相关操作细则、网络服务平台还有待完善。

3 推广的适用条件

3.1 复合多元团队和陪伴式服务

上海全域土地综合整治项目的工作内容贯穿规划、设计、实施3个阶段，因此对项目团队提出以下要求：一是需要专业复合多元的规划设计团队，尤其需要熟悉专业知识、管理规程和工程实施的“跨界”人才，设计人员的专业背景应囊括城乡规划、土地资源管理、建筑学、风景园林、地理信息系统等多个领域。二是需要陪伴式服务，在现状调研阶段加强驻村调研；在策划阶段会同区、镇政府为乡村产业发展、农民相对集中居住等顶层设计出谋划策；在设计阶段充分听取镇村意见，确保设计方案精准落地；在实施阶段紧密衔接用途管制政策，保障项目顺利供地。

3.2 贯穿规划—设计—实施的城乡规划体系

上海市从利于上位规划指标落地和实施管理的角度考虑，探索乡村地区网格化、单元式管理模式，以镇域为单元，逐步构建了“村庄布局规划—郊野单元村庄规划—村庄规划设计”的乡村国土空间规划体系，并形成统一的基础工作平台，为上海实现城乡全域单元管理奠定了基础[14]。在乡村地区详细规划全覆盖后，郊野单元村庄规划承接镇级国土空间规划，进一步划分乡村单元，按需进行针灸式更新。乡村单元图则为乡村建设项目提供指导和规划依据，同时兼顾刚性管控与弹性适应，针对不同类型和设计深度的乡村建设项目，采用灵活表达形式，允许预留机动指标，以应对乡村项目在未来实施阶段的不确定性（见表2）。

3.3 精细化的土地管理制度

上海市构建并完善了覆盖总体层面、详细层面和项目层面的城乡规划体系，自2012年以来已研究制定并发布4版郊野单元规划导则，同时配套出台一系列规土政策辅以实施，对解决建设用地减量化、农民相对集中居住等各个时期的重难点问题均产生了积极作用。随着阶段性工作重心的转移，上海坚守建设用地总规模控制并严守耕地和永久基本农田保护红线，从制度供给改革着手，不断优化郊野地区的土地管理政策，简化土地审批流程，对城市开发边界外的用地管控思路从早期的项目审批“三线”管控口径逐步演变至全域全要素用途管制，制度设计、管控规则愈加精细化（见表3）。

4 结语和展望

经过近两年的試点实践，上海已探索出一条全域土地综合整治工作路径，在工作方法、工作组织、政策配套方面积累了一定经验。

上海坚持规划先行，乡村地区详细规划全覆盖为开展全域土地综合整治提供科学指引。规划、设计、实施“三位一体”的工作模式保障村庄设计和乡村项目有规可依、精准落地，对其他地区有一定的借鉴意义，但需符合推广的适用条件。为更好地推进全域土地综合整治，实现乡村振兴，提出以下两点建议：一是在管理层面，建议由区政府承担全域土地综合整治试点的实施主体责任，结合地方政府的“十四五”规划或乡村地区近期行动计划，加强市、区、镇各级部门统筹协调，引导发改、农业、交通、水务、绿容、文旅、规划资源等各条线“十四五”期间的项目和资金向试点整治区域集聚，以实施为导向，推动乡村振兴工作，实现整治效果最大化；二是在技术层面，建议规划编制团队、村庄设计团队与镇村集体、区级委办局充分对接，加强对试点整治区域的了解，充分掌握乡村项目从策划到供地的全过程管理规定，确保规划编制的合理性与可操作性。

上海首批2个全域整治部级试点已基本完成郊野单元村庄规划、村庄设计及实施方案编制，2022年新启动8个市级试点。未来将继续跟踪试点实施，结合市区相关政策、试点实施进展开展细化研究。