多位一体构建国土开发保护新格局

张广裕

现在全面研究西北民族地区国土空间开发保护的基础上，分析构建西北民族地区国土空间开发保护新格局的制约因素。针对“绿水青山就是金山银山”的理念还没有牢固树立，国土开发存在无序和保护不足，生态难民逐年增加，保护管理难度大，主体功能区战略在县域层面精准落地还需要时间等问题，提出加快构建西北民族地区国土空间开发保护新格局的措施，包括完善主体功能区配套政策，加快新型城镇化发展速度，构建高质量发展的动力系统，推进市县层面编制“多规合一”的空间规划，加快小城镇建设，促进生态功能区人口逐步有序转移等。

党的二十大报告指出，要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这一战略举措是实现人与自然和谐共生的必然要求。西北民族地区要细化主体功能区，按照主体功能定位、划分政策单元，针对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策，形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

构建国土空间开发保护新格局

根据西北民族地区国土空间的地理特征和自然要素禀赋，进一步细化和完善主体功能区战略，以城市化地区为中心，以农产品主产区、生态功能区为支撑。各个功能区发展以主体功能定位为主、兼顾其他，促进各个功能区之间要素流动顺畅，优势互补，推动形成主体功能约束有效、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

完善主体功能区战略和制度

1.强化主体功能区主体功能

只有建立生态产品价值实现机制，当地政府和居住在生态功能区的居民才有更高的积极性关注生态环境。如果生态功能区居民基本的生活条件没有得到保障，那么生态环境自然就得不到人们的重视。“靠山吃山，靠海吃海。”人们为了生计，不得不向大自然索取，这与人们的生活成本、当下的消费水平都有着密切的关系。人们的生活成本与消费水平越高，向大自然索取也越多，对环境的破坏也越严重。因此，可以通过生态补偿机制提高生态功能区居民的收入，避免人们因为生计而对环境造成破坏。

2.科学开采和利用矿产资源

生态功能区往往也是矿产资源富集地区，同时也是少数民族聚居和贫困人口相对集中的地区。当地政府为了发展经济，会在一定程度上放松对矿产资源开采的限制和管理。而相关开采企业则以为生态功能区的矿产资源可供开采的开放时间不会很长，所以往往会在没有划定生态保护红线前就进行破坏性很强的掠夺性开采。生态功能区矿产资源的无序开采屡禁不止。

3.推进以人为本的新型城镇化与现代农牧业发展

有的地方把城镇化简单地理解为发展房地产，没有对当地的城镇化发展进行资源环境承载能力评价，或评价不够科学严谨。如果将西北民族地区限制开发区和禁止开发区所蕴含的资源定义为提供生态产品，就需要对畜牧业发展进行科学规划，并通过采用退牧还草、以草定畜、限制养畜规模等方式保护草原生态系统。

4.促进人口与经济社会协调发展

限制开发区与禁止开发区人口从事的行业以畜牧业和农业为主，当地人受教育程度较低，将其迁移到重点开发区就业比较困难。同时，其还面临着许多社会问题，如文化适应等。就业与教育水平息息相关，第二产业和第三产业对劳动力的技术和文化水平要求较高。拟迁移人口的受教育水平制约了限制开发区和禁止开发区人口的有序转移。长江与黄河下游地区应该制定相关政策吸纳上游地区的人口，尤其是全国重点生态功能区的人口，并在每年确定一定数量的人口指标，优先或者无条件吸纳户籍在重点生态功能区的大学毕业生与职业学校毕业生。

城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间

城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品。城市是一个地区的经济和文化中心，对地区的发展具有带动作用。城市土地资源非常稀缺，相关部门为了提高城市集聚经济和人口的能力，往往会压缩和侵吞生态空间和基本农田，存在基本农田和城市边界不清的问题。因此，应尽快划定生态保护与基本农田红线，保护城镇郊区的基本农田和城镇化地区的生态空间。

增强农产品主产区农业生产能力

农产品主产区的主体功能是提供农产品。西北民族地区的甘肃、新疆粮食主产区有以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带和优质棉花产业带。此外，还有油菜产业带，西北马铃薯产业带，西北的肉牛、肉羊产业带，西北的奶牛产业带等和特色农产品优势区。因此，通过基本农田建设，可以提高农业科技水平和管理效能，增强农业生产能力。

生態功能区保护生态环境，提供生态产品

生态功能区的主体功能是提供生态产品。我国西北的三江源草原草甸湿地、祁连山冰川、水源涵养生区以及青海三江源国家公园等各级各类自然保护地都是生态功能区。三大功能区存在发展不平衡、不充分的问题。按基础设施、基本公共服务、人均收入三项进行排列，城市化地区优于农产品主产区，农产品主产区优于生态功能区。因此，加强生态功能区基础设施建设，可以提升公共服务功能，让生态功能区为生态环境建设与保护和提供生态产品作出更大贡献。

生态功能区的人口逐步有序转移

西北民族的生态功能区主要有阿尔泰山地森林草原生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区等。这些地区的世居居民主要有藏族、蒙古族、哈萨克族、维吾尔族、回族、土族和汉族等。由于海拔高、气候寒冷、生态环境脆弱，大部分居民都从事畜牧业、旱作农业、狩猎、采集、采掘等产业。我国的计划生育政策在民族地区相对宽松，各个民族自治区可以根据国家政策制定本地区的计划生育政策；一些人口较少的民族计划生育政策更加宽松。人口增加和经济发展会对生态功能区的生态环境造成巨大压力。为了减轻生态环境的压力，当地必须减少传统的畜牧业、家庭农业、采集业对环境的破坏。从事相关行业的人口也要转入其他行业，从生态功能区有序地转移出来，在城市化地区定居和就业。

构建西北民族地区国土空间开发保护新格局的制约因素

“绿水青山就是金山银山”的理念还没有牢固树立

很多地（市）级和县区级地方政府还是以发展生产，提高本辖区人口的收入和生活水平为主。尤其是一些经济发展落后的地区，环境问题整改不及时、不彻底的现象时有发生，甚至会出现为了发展经济破坏生态环境的现象。在生态功能区违规开发，隐蔽开采，破坏环境的问题依然存在。地方党委、政府把发展经济当成重点工作，而忽视了生态安全和生态安全屏障建设。没有真正树立“绿水青山就是金山银山”的理念，也没有制定将“绿水青山转换成金山银山”的措施。

国土开发存在无序和保护不足的问题

在工业化进程中，项目建设、园区规模扩大、承接东部地区转移产业以及农牧产品加工等都需要一定的国土空间作为载体。新疆土地辽阔，但是水利设施基础薄弱，人口聚集地分散，水资源利用效率低下。人口和经济都集聚在沙漠边缘的绿洲。由于气候影响、地下水过度开采、沙化土地扩张，后备土地资源日益减少。青海国土面积大部分是限制开发区，矿产资源丰富，部分重要的矿产资源储量居全国前列，但是受技术和条件限制，开发利用率低，其开发对生态环境破坏严重。宁夏工业化、城镇化和农业生产在水资源利用、土地利用方面挤占了一定的生态用水和生态空间。银川市、石嘴山市等城市化地区人均收入水平较高，而西吉、海原和固原等地区的农村人均收入较低，城乡一体化发展机制体制不健全。

生态难民逐年增加，保护管理难度大

西北民族地区大部分生态功能区是水资源涵养型，生态环境与地下水资源、湖泊、湿地是相互促进关系，草原生态环境保护良好会促进水资源涵养能力的提升。由于超载放牧，草原沙化，采挖黄金、药材、虫草严重，生态环境遭到鼠害、病虫害等的破坏，导致水源涵养能力下降，也加速了草原生态系统退化，使当地陷入了发展与环境保护恶性循环的困境。此外，依靠传统畜牧业为生的牧民生计出现问题，生态功能区保护治理难度增大[1]。

主体功能区战略在县域层面精准落地还需要时间

2017年，中央深改组第38次会议通过《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，指出主体功能区战略格局要精准落地市县层面。深化县域主体功能区管理是保障国土空间治理精准落地的关键。国家主体功能区规划颁布已有10余年，各省区也相继制定和颁布了省级主体功能区规划，但是市（地）级和县级几乎没有制定主体功能区规划，仅有城市发展规划，主体功能区战略还悬在半空，没有精准落地。县域层面的国土空间开发保护还处于无序状态，一些重大建设项目也没有在主体功能区战略的有效约束范围之内。环境保护与建设不是主动作为，而是在上级环保督察部门的督察下消极作为或打折执行的。在处理发展经济与环境保护关系时，无法将“绿水青山”的生态价值转化为生态财富[2]。

加快構建西北民族地区国土空间开发保护新格局的措施

完善主体功能区配套政策

把主体功能区制度作为国土空间开发保护的基础，推进各类空间规划“多规合一”。以市县为地理单元，加快西北民族地区自然资源资产核查、评估和登记，发展“互联网+”自然资源资产管理与环境保护模式，确保将领导干部自然资源资产离任审计制度落到实处。统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度。在此基础上，推进主体功能区规划的法治化进程，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国基本农田保护条例》《自然保护区土地管理办法》《退耕还林条例》《中华人民共和国水土保持法》等为主体功能区规划实施提供了基本的法律规范。在主体功能区规划实施过程中，生态功能区人口转移、生态产品价值实现、转移支付、划定落实生态保护红线以及优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局等措施都要有法可依。因此，应完善国土空间开发保护的法律体系，构建主体功能区建设的长效机制[3]。

推进以人为本的新型城镇化建设，构建高质量发展的

动力系统

在国家层面的主体功能区规划中，西北民族地区不属于优化开发区。为了推动经济社会发展，可以把重点开发区中的部分省会城市作为省域层面的优化开发区。要尽快划定城市化地区与基本农田和生态空间的红线，为城市保留必要的绿色空间。环境承载力是一个动态概念，与当地经济发展和人口的消费水平密切相关。如果经济收入主要依靠当地的自然资源与环境，那么消费水平越高，单位国土面积的人口承载力就越低。区域中心城市等经济发展条件较好的地区要集约发展，提高经济水平和人口承载能力。加快兰州—西宁—银川黄河上游城市群一体化发展，加快发展数字产业、新能源与文化旅游等绿色产业，构建高质量发展的动力系统。

编制市县层面“多规合一”的空间规划

在市县层面编制“多规合一”的空间规划，有利于建立由空间规划、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，推动主体功能区战略在市县层面精准落地[4]。西北民族地区由于其特殊的地理位置和地形特征，在完善国土空间治理体系时要与本地区的实际情况相结合。在空间划分上，一般划分为生态功能区、粮食主产区和城市化地区三部分。西北民族地区的国土空间可以划分成四个空间单元，即生态功能区、粮食主产区、城市化地区、沿边地区。西北民族地区生态功能区面积较大，部分生态功能区甚至覆盖了整个县级行政区。按照国家主体功能区规划，西北民族地区生态功能区属于限制开发区。但是由于这些小城镇担负着人口吸纳功能，还要扩大城镇开发边界，发展非农产业。新疆延边地区还担负着维护国家安全的功能，其既是生态保护区，也承担着集聚人口和经济，提升发展能力，促进民族团结和边疆稳定的重任。

加快小城镇建设，促进生态功能区人口逐步有序转移

从生态功能区迁移出来的人口主要从事传统农牧产业，而这些传统农牧产业受自然条件的限制，无法转移到城镇地区，因此这些迁移人口只能从事新的职业。这些人一开始很难找到合适的就业岗位，还存在文化适应等社会问题。因此，要通过小城镇建设，发展非农产业和对自然环境友好的产业，就近就地吸纳迁移人口；还要制定专门针对吸纳生态功能区人口的政策，包括对生态功能区人口的技能培训，廉租房和经济适用房建设以及吸纳人口的数量和时间等措施，设定吸纳和消化生态功能区转移人口的指标，分批次、分阶段，逐步有序地完成转移。

甘肃省社科院一般项目“中国式现代化进程中实现人与自然和谐共生的新途径”（2023DL06）。

（作者单位：甘肃省社会科学院资源环境与城乡规划研究所）

[1]张爱儒.青海藏区重要生态功能区生态环境承载力研究——以三江源生态功能区为例[J].兰州大学学报（社会科学版），2015，43（03）：62-71.

[2]陈磊，姜海.从土地资源优势区配置到主体功能区管理：一个国土空间治理的逻辑框架[J].中国土地科学，2019，33（06）：10-17.

[3]盛科荣，樊杰.主体功能区作为国土开发的基础制度作用[J].中国科学院院刊，2016，31（01）：44-50.

[4]肖金成.实施主体功能区战略 建立空间规划体系[J].区域经济评论，2018（05）：14-16.