0—3 岁托育服务政策执行的制约因素及路径调适——基于史密斯政策执行过程模型的分析

陈淑君 孙 鑫

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 黑龙江哈尔滨 150000）

自新中国成立以来，托育服务政策经历了发端与断裂、重构与转向、发展与深化三个阶段的变迁历程[1]（P102）。2019 年出台的《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出要“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”[2]，由此，托育服务政策重新成为公共政策工具之一。2019-2022 年，我国陆续出台多项托育服务政策，虽取得一定成效，但在政策执行中存在诸多制约因素，实施效果不理想。格雷汉姆·艾李森指出：“在政策目标实现过程中，方案确定的功能仅占1%，剩余99%取决于政策的有效执行。”[3]（P176）可见，政策目标的实现离不开有效执行。文章通过构建科学的理论模型[4]，分析制约托育服务政策执行的相关因素，提出科学可行的政策执行调适路径。

一、托育服务政策执行理论框架

（一）史密斯政策执行过程模型。史密斯政策执行过程模型如图1 所示。[4]（P33）[5]（P197）其认为影响政策执行效果主要涉及“四个变量”：1.理想化政策；2.执行机构；3.目标群体；4.环境因素。[5]（P198）[6]（P49）

图1 史密斯政策执行过程模型

（二）托育服务政策执行分析框架。依据史密斯模型，构建托育服务政策执行分析框架如图2，主要包括以下四个方面的变量：一是理想化托育服务政策，即顶层设计和具体内容等；二是托育服务政策的执行主体，即中央及地方政府、基层人员等；三是托育服务政策目标群体[4]（P34），即有托育服务需求家庭；四是托育服务政策执行的宏观环境，即政治、经济、社会环境。

图2 托育服务政策执行分析框架

二、托育服务政策执行的制约因素

（一）顶层设计尚不完善。

1.政策设计思路缺乏统筹性。通过整理归纳2019—2022年托育服务相关政策发现，大多数托育服务政策是由中央层面统一出台，自上而下按层级传达实施，地方缺乏自主调整的灵活性。除此之外，目前我国大部分托育服务政策仅针对城市工薪阶层，而农村地区的托育服务缺乏政策覆盖。在政策实施过程中，各地实际情况与可能会遇到的实际困难也不尽相同，不因地因时制宜进行层级统筹规划，大规模推行统一的托育服务政策，难以做到统筹兼顾发展。大多政策制定完成之后便决议实行，并没有经过适当政策实验与评价回馈[7]（P140），难以科学统筹引导全国各地的托育服务事业健康发展。

2.政策内容缺乏且配套支持政策体系不健全。2021年，国家提出争取到2025 年每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数由目前的1.8个提高到4.5个[8]（P73），但政策设计没有细化到此目标的具体阶段性标准和具体运行模式。此外，在政策执行过程中缺乏量化验收和考核标准，这就可能出现大量为了完成目标任务量或为享受政策补贴而开设的“空壳”托育服务机构，最终不但达不到预期政策效果，造成资源低效利用和浪费。“家庭为主，托育补充”虽然是当前我国托育服务发展的指导原则之一，但目前对于托育服务管理办法及细则制定依然不完善，现有托育服务政策对于托育服务主导模式尚未明确提及。此外，由于我国托育服务起步较晚，目前还没有完善的行业市场准入机制以及监督管理机制，没有形成一套完整的配套托育服务体系，托育服务行业乱象丛生，托育失誉事件偶有发生，严重阻碍托育服务政策执行，影响托育服务事业的健康发展。

（二）执行主体力量薄弱。

1.主管部门之间缺乏统筹协调。政策执行主体会影响政策执行的效度。目前，我国托育服务政策的具体执行部门有人口监测部门、家庭发展部门、妇幼健康部门以及疾控部门等多个不同的部门主管，各地情况也不尽相同。由于不同的部门的工作重心以及出发点不同、所处立场不同，对同一政策的解读和执行就会有差异，在政策实施过程中无法做到统一协调，从而影响托育服务政策的有效执行。与此同时，在托育服务政策的执行过程中，各主管部门权责划分不清晰，不同部门在执行政策时可能会出现政策执行内容交叉，容易出现同一问题多头管理，最终导致政策实施效率低。

2.基层干部队伍建设不完善。托育服务政策实施过程由多层次组织体系构成，因此，基层干部队伍是影响政策能否顺利执行的重要影响因素。在经济欠发达地区，尤其是农村地区，基层干部的文化水平不高[4]（P34），对政策的接收和传达相对延缓，而基层干部参与培训的机会本来就不多且效果相对较差，这势必会影响政策的实施效果。再者，众多农村地区的基层干部队伍结构失衡，基层干部多年龄偏大，思想相对落后，缺乏新鲜血液的注入，不利于政策有效实施。除此之外，自2019年至今我国相继出台相关政策且不断完善更新，而边远地区基层干部对当前我国的托育服务政策以及托育服务本身的认知不足，也是影响托育服务政策有效实施的一个重要制约因素。只有不断加强基层干部队伍建设，才能更好地推进托育服务政策的顺利执行。

（三）政策执行对象对托育服务认知存在偏差。

1.传统育儿观念根深蒂固。政策能否有效实施，受到政策执行对象是否配合以及配合程度的影响。而对于托育服务政策是否能有效实施。在我国，大众普遍认为家庭是照料0—3岁婴幼儿的最好场所，将婴幼儿在家里照护才是放心的、可靠的。随着城市化的发展以及传统家庭结构和功能的改变，婴幼儿照料逐渐由家庭照料向社会化照料转变，但目前来看，我国婴幼儿照料方式依然以家庭照料为主，真正将0—3岁婴幼儿送到托育机构的家庭很少。据调查，我国3岁以下婴幼儿主要由祖辈、亲戚、保姆在家中照料，也有少数父亲或母亲离职照料子女的情况。[9]（P23）

2.公共托育服务公信力下降。近年来，托育机构失誉事件时有发生，家长对公共托育服务失去信任，因此，即使有的育儿家庭非常需要托育服务，也不会选择将0—3岁的婴幼儿送托，甚至不惜父母中的一方选择辞职全职育儿。除此之外，很多家长在送托以前会进行考察对比，有研究表明，有托育服务需求的家长在选择托育机构时格外注重托育服务人员的专业化程度，但由于我国托育服务发展处于初期阶段，托育服务人员的专业化程度参差不齐。整体专业化程度均有待提高，师资配比不均衡。家长们认为，这不能使婴幼儿得到很好的照护，因此，这也是很多有托育需求家长放弃选择公共托育服务的原因之一。同时，我国普遍存在“过度育儿”现象[10]（P72），也是家长对公共托育服务不信任的表现之一。再者，现有托育服务机构收费不合理问题也使得很多家长对托育服务望而却步。

（四）政策实施环境支撑力度不足。

1.财政支持力度不足。在政策执行过程中，倘若政府的财力能够全力支持政策执行所需资源，则能够有力推进政策执行，反之则会使政策执行受阻或效果不佳。回顾我国近年来出台的托育服务相关的财政支持政策，不管是奖励补贴还是建设补贴多数是一次性的，而且支持经费数额有限，不能从根本上解决当前社会化托育机构的存续问题。除此之外，我国目前缺乏经费来源的制度安排，针对3岁以下婴幼儿及家庭的补贴资金投入较少。数据显示，OECD国家学前教育经费占GDP的平均标准为0.7%，而2021 年我国用于学前教育的财政性经费占GDP总量不足0.4%。

2.社会力量参与不足。公共政策的有效执行需要社会各界力量的共同参与，托育服务政策亦是如此。目前，机构数量不足、服务质量不高、供需结构失衡是我国托育服务的现实困境。现阶段，幼儿园和早教机构是我国托充服务的两大主体，其他类型的托育机构极其缺乏。由于公办托育服务机构和私立机构数量都短缺，私立托育服务机构的价格非常高昂。近几年来，受新冠疫情的影响，社会化托育机构生存运营困难重重，社会力量参与办托育服务的积极性大大降低。

三、托育服务政策执行的路径调适

（一）完善顶层设计。

1.加强政策设计的统筹性。提高托育服务政策的统筹性与可操作性，将广大农村地区的托育服务需求纳入到托育服务政策制定的过程中，并关注农村地区托育服务的特殊性。在大规模推行托育服务政策之前一定要先摸清各地的实际情况，依据实际情况做出适时调整，因地制宜，只有这样才能统筹各地区协同发展，避免因政策设计与各地情况不匹配而盲目推行。如果不能统筹各地区协同发展，非但在某些地区没有起到促进作用，反而影响托育服务事业的健康发展。此外，在政策实施后，要及时对政策的实施进行评价和反馈，及时调整，增强托育服务政策的可操作性及执行力。

2.丰富政策内容完善配套支持政策体系。依据“十四五”规划和2035年远景目标纲要，结合当前托育服务发展现状，建立健全科学可行的评价指标体系，客观系统评价托育服务政策在解决托育贵、托育难、提振生育率等问题上所取得的成效，为接下来的改革优化工作提供参考。完善监督与问责机制，尤其加强对托育服务机构的收费以及托育服务质量的监管力度，对执行不力的责任主体进行问责。降低政策摩擦成本，加强配套衔接，明确机构准入机制，建立健全托育服务行业规范以及人才培养机制，构建综合型生育政策与支持体系[11]，促进托育服务发展。

（二）强化执行主体力量。

1.促进各部门统筹协调机制。加强各个相关部门在托育服务发展工作中的交流互动。在国家层面上，强化“全国一盘棋”意识，统筹协调我国目前托育服务机构数量少、质量低、结构失衡这一困境。地方层面上，建议各级政府将托育服务政策的贯彻执行作为工作重心，明确各个部门的权责关系，避免出现多头管理现象的发生，加强对各个部门在政策执行中的监管力度，积极推动托育服务政策真正落地。提高审批效率，简化审核流程，坚决杜绝“建托无门”以及“黑托”现象的发生，强化多部门的交流合作。

2.加强基层干部队伍建设。作为政策执行过程中关键的一环，必须不断完善基层干部队伍建设，推动托育服务政策执行落地。进一步优化农村地区基层干部队伍结构，提升农村基层干部待遇，改善工作环境，吸引更多的年轻力量加入农村基层干部队伍当中，增强基层干部队伍的创造力和活力，有力促进托育服务政策更好地贯彻落实。对于新出台的托育服务政策，可以通过线上线下相结合的方式，及时传达，不断加强对各地基层干部队伍的培训，深化基层干部对托育服务重要性的认知，提升基层执行能力，促进托育服务政策的顺利有效执行。

（三）转变传统家庭养育观念。

1.树立科学家庭养育观。从当前情况来看，我国现阶段0—3岁婴幼儿照护仍然主要沿袭传统的家庭照护。0—3岁是个体成长的关键期，家庭的养育观念和家长育儿行为对于婴幼儿健康发展至关重要，家长必须要学习科学照料、教育婴幼儿的正确理念，要不断学习、吸收公共托育服务的新内容、新方式，逐步接受家庭照料模式和机构托育模式相结合的婴幼儿抚育理念，以此缓解育儿家庭的托育之忧，促进婴幼儿健康成长，推动托育服务事业良性发展。

2.大力宣传托育服务政策。0—3 岁是生命成长的关键阶段，对婴幼儿健康发展至关重要，加强托育服务政策的宣传对婴幼儿个体成长具有重要意义。此外，加强托育服务政策的宣传，有利于促进育龄家庭的生育意愿提升，对于促进我国人口均衡发展同样具有重要意义。可通过互联网、自媒体推送等线上手段对托育服务政策进行普及和宣传，也可以通过社区上门宣传、定期开展讲座等线下方式让育儿家庭了解托育服务的新理念，新方式。尤其要对托育服务相关的监管政策进行宣传，让育儿家庭了解托育机构不是法外之地，打破广大育儿家庭对现有托育服务的信任壁垒，推动托育服务事业的健康有序发展，为促进我国人口均衡发展奠定基础。

（四）优化政策实施环境。

1.加大财政支持力度。要切实发挥政府在经费投入上的主导责任，建立常态化支持保障机制，加快建立托育服务相关法规，为加大财政支持力度提供保障。尤其将普惠托育服务纳入中央和各省、市、县财政预算，构建中央到地方各级的合理财政分担机制，形成政府、机构和家庭合理的成本分担机制[12]。此外，政府也应该通过育儿津贴、发放托育优惠券等方式对0—3岁婴幼儿家庭进行财政支持，使托育服务变成广大群众都能消费得起的普惠型托育服务，解决托育贵问题，提高婴幼儿的送托率。在此过程中，不要将政策仅指向二孩、三孩家庭，一孩家庭同样需要给予财政支持，促进托育服务政策稳健推行和健康发展。

2.构建社会多元主体参与格局。随着社会发展，幼儿园和早教机构两大托育服务主体早已无法适应广大人民群众的托育需求，构建多元主体参与托育服务的格局势在必行。一方面，通过政策支持现有幼儿园向托育机构延伸；另一方面，应鼓励社会各方力量共同参与到托育服务这一国计民生的工程中，构建以市场为主体、以社会为补充、以社区为依托、以家庭为基础的全方位托育服务架构，形成家庭、社区、机构配合衔接服务体系。增强企事业单位办托育的责任主体意识，鼓励企业以及事业单位等参与到托育服务供给中来。此外，加大对家庭托育的支持力度，共同推进托育服务政策的有效执行，促进我国托育服务事业的健康发展。