清末新政中的保甲整顿与乡镇巡警建设

朱淑君

(中国石油大学(华东) 马克思主义学院,山东 青岛 266580)

清末警政问题研究一直是清末新政史研究领域的一个热点,成果较为丰富。在目前已有的学界研究成果中,对乡镇警察建设问题关注较少,成果也相对不多。事实上,在清末新政时期,伴随着城镇乡地方自治等基层治理改革的展开,乡镇层面的警察制度也随之建立起来。制度之变迁也并非单项线性进步而演进,传统旧制度在此间亦呈现出不少特定的时代特色,或调适,或转换,构成了变革时代的一种特殊现象。历史悠久的保甲制度便是一种随时代而调适的制度资源,其与现代警政之建立关系复杂,值得深入剖析。

一、以“保甲”为“警察”之先导

在清代的传统旧制度体系中,县级以下的基层社会一般不设有国家正式治理机构,其治安维持依赖于传统的职役性质的保甲系统。在众多制度之中,保甲制是清代最为重要的基层治理手段。

作为一种兼具多重职能的基层治理体制,保甲制度“有力地帮助了清朝皇帝加强对县以下基层的统治”[1]59。保甲体制实际上是将公共权力性质的治理职能赋予私域性质的家户,将分散的家庭整合为整体治理系统中的单元,最终对帝国全境的家庭及附着其下的个人实施有效规训。

清朝的保甲制度不仅仅是人口普查制度,而是“分县为乡,分乡为里,分里为甲,分甲为牌,登其户口、职业、地亩之数,旬日而毕,至易也。十家为联,有不善者,众共检察”[2],需要履行很多治安职责,“保甲体系的第二个职能,或许也是其主要中心职能:即侦查、汇报犯罪行为——那种反抗统治秩序、搅乱地方统治的犯罪行为”[1]60。

保甲组织另一值得注意的显著特点,就是它由各地编组居民自己来管理运行;而地方官员只负责监督,并不直接参与。保甲制之下的编户齐民彼此之间是一种相互监视、监控的关系,“这种制度运行起来,使得每一位居民都成为潜在的间谍,以揪出他们中间做坏事的或铤而走险的人,也就是自我审查”[1]61—62。清代统治者就可以“守望相助”的名义,大力实行“什伍连坐”的专制管理[3]6—7。尽管清王朝统治者试图将保甲体制建设成为强有力的基层控制利器,但在实际运作中制度设计的愿景往往会陷入“虚应故事”的无效之中。

晚清人张翰风曾详论保甲之弊,认为其在户籍“编审之始,县官之耳目不能遍及”,而又必须假手“胥役地保”等职役人员;保甲运转所需的各种费用“册籍之需,饮食之费,月日递报,舟车之资,自县以上,书吏之规例,抚藩委员查勘之供给”,若不是耗费公帑,就是增加百姓之科敛;保甲体制中的职事人员往往又会陷入一种任用困境之中,“读书谨厚之士不能为,庄农殷实之户不敢为,其能且敢,必强悍好事者也。强悍好事之人,使之主持乡里,将滋扰累”,而这些职事人员“有名在官,吏胥即得治其短长”,“平民无故而为官身累且无已”,往往又能为不法吏胥所操控侵害[2]。

到了18世纪末,清王朝基层治理体系中的保甲制度事实上已经不再有实际作用,“在行政上的意义已大幅萎缩”,但作为典章意义上的制度,“它在法律上仍然像幽灵般存在”[1]76。

在朝廷看来,保甲可以“稽查奸宄,肃清盗源,实为整顿地方良法”,但“只缘地方有司因循日久,视为具文,甚或办理不善,徒滋扰累,以致所管地方盗匪潜踪,无从觉察”。事实上,地方有司的因循恐非主要原因,最高统治者“错误地高估了保甲组织作为治安工具的效能。很显然,只有在社会相对平静,乡人还没有因为绝望而被迫‘铤而走险’之时,保甲体系才被证明是有效的威慑工具。但是,当历史进入矛盾激化、社会总动荡的时期,比起其他专制统治工具来说,保甲就不再是什么灵丹妙药,也不能像在和平时期一样来解决社会问题了。实际上,正是社会的变化使保甲体系过时了”[1]70。

保甲制度的有效性与基层地方官员的行政能力及意愿呈正向关联,“编查保甲,善政也,不能无弊,然利较多。官果仁也,智也,信也,勇也,严也,则利百而弊一一除矣”,即便如此,随着时间的推移,整肃性的行政措施“不过如暴雷之一震,无复继嗣”[4],也会陷入无效,“刻下日久生玩,大都视为具文”[5]。

所谓“具文”即是制度存在于文本层面,而在运作实践中陷入无效或停滞,但并非不存在。极具吊诡的是,在一直被认为是以西化或现代化为改革目标的清末新政时期,保甲这种传统的制度资源却被重新重视起来,并与一些新的制度资源结合,成为基层治理改革中的重要实践内容。在这一时期的保甲整顿与重塑中,保甲的治安控制与基层治理职能被高度强调。

1901年,清王朝推行新政改革之后,现代警察制度的移植是社会治安控制模式改革的重要内容。在很多新政官员看来,传统的保甲制度“防盗不足,扰民有余”,所以“不得不改弦更张,转而从事于巡警”。

尽管从19世纪中叶以后,西式警察制度已为不少中国人所认同。但是,一直到20世纪初,“警察”或“警政”依旧仅仅停留于知识精英的话题层面,实质意义上的警察制度移植,则开始于清末新政时期。光绪二十七年七月三十日(1901年9月12日),清廷发布上谕,指出:

各省制兵防勇甚为疲弱,业经通谕各省督抚认真裁汰,另练有用之兵,……着各省将军、督抚将原有各营严行裁汰,精选若干,分为常备、续备、巡警等军,一律操习新工枪炮,认真训练以成劲旅[6]4718—4719。

从这个上谕的内容看,清廷起初是将巡警视为一种军队性质的武装力量,而并不真正理解警察制度的社会功能。光绪二十八年七月初五日(1902年8月8日),直隶总督袁世凯上奏朝廷,将创设保定警务局并添设学堂所拟章程缮单呈奏朝廷:

臣窃惟备军所以御外,警兵所以清内匪。中国自保甲流弊,防盗不足,扰民有余,不得不改弦更张,转而从事于巡警。查各国警察,为内政之要图,每设大臣领其事。盖必奸宄不兴,而后民安其业,国本既固而后外患潜销。且国家政令所颁,于民志之从违,可以验治理之得失,而官府所资耳目,借以考察舆情者,亦惟巡警是赖。直隶自庚子以来,民气凋伤,伏莽未靖,非遵旨速行巡警,不足以禁暴诘奸,周知民隐。臣于四月间,查照西法,拟订章程,在保定省城创办警务总局一所,分局五所。遴委干员筹办,挑选巡兵五百人,分布城厢内外,按照章程行之两月,地方渐臻静谧,宵小不至横行,似已颇有成效。但事属草创,非精益求精不可。拟更添设警务学堂一所,责令巡兵分班学习,并令警务各官弁入堂讲习,务令心知其意,足以督率巡兵,庶将来可逐渐推广,由省会而遍及外府州县[7]604—605。

从袁氏奏议的内容看,直到此时真正意义上的警政建设才得以开始。袁世凯的建议很快得到清廷的赞同,光绪二十八年(1902)九月十六日,朝廷发布上谕,肯定了袁世凯在直隶的警政建设方案,并且谕令全国其他省份仿照直隶模式,创办本省警务,“着各直省督抚依照直隶章程奏明办理”,强调“不准视为缓图,因循不办”。

各省在落实创办警政的过程中,囿于人力等条件限制,起初并未建立起真正意义的警政,所谓巡警亦多为旧式治安控制体系的改造。例如广西,即于省城桂林“设立警察总局一所,分局四所,又在城外东洲地方设一分局,派委熟悉警务员绅略仿直隶章程,将该三营练军严加挑选,并募补精壮巡兵共六百余名,延聘文武教习逐日训练”,“所需经费即将练军月饷曁保甲薪资尽数归并,仍有不足,饬善后局移拨济用”[8]。

在现代警政推行的过程中,很多地方却又重新整顿保甲。制度变革处于新旧更替之间,新制建立尚须时日,而在实际的基层治安控制中,整顿旧制往往又会成为一种可行的选择。

1904年,四川省安县文生萧锡钧等禀请办保甲,其原因就是“该县拉劫频仍,盗风日炽”,所以“团练保甲诚为急务”[9]。 即便是在大力推行警政的直隶,也因基层警察制度未及落实,而暂以保甲为替代,“天津推广四乡海河巡警,已纪前报,资悉原设各该处保甲分局。本拟即行裁撤,嗣因冬令防务宜严。禀奉督宪批令,缓至明年三月再行裁撤,以卫闾阎”[10]。

另外,在新政繁兴的背景下,各类改革措施的执行有赖于一个有效的基层治理体系,保甲则被赋予这样的功能期待。光绪二十八年(1902)四月,周馥在出任山东巡抚之后,鉴于“山东地当南北冲途,幅员广袤,千有馀里,教堂林立,路矿繁兴,保护防维不容稍懈。而内地议办新政,端绪綦多”,而“盗风未能尽熄,学堂商务并宜次第振兴,而民力拮据,筹款匪易”,认为“庶政毕行,必须先筹保甲,通达民情,以免隔阂”[11]。直隶密云县在推行新政时,同样也得出了必须整顿保甲的结论,“况朝廷锐意维新、整饬庶务……恢而扩之,不下万端,撮其要领,惟财与才。……非认真保甲不可”[12]。1904年4月,安徽巡抚诚勋呈《各属编查保甲一律完竣折》,称“查皖省地处冲要,伏莽未清,加以沿江一带票会各匪时思蠢动,清查保甲、举办团练实为切要之图。奴才自本年到任后,叠饬各属认眞整顿,以地方之安静与否,定办理之勤惰,惩劝兼施,渐见成效”,“本年各属所办保甲秋收之后,经该管道府直隶州亲往抽查”,“仍督饬所属将保甲团练一体认真遵办,不准始勤终怠”[13]。

由此可见,即便到了新政繁兴,新式治安治理手段——现代警政开始移植之后,清廷官方仍然试图兼用传统的基层治安控制工具——保甲、团练,以达到以更低成本实现治安控制的目的。

与清代前期的保甲制度不同,清末新政时期各地的保甲整顿并不排斥士绅的作用,相反非常倚重地方士绅。通常情况下,在官方力量扶持下建立的基层保甲组织必然以“读书明理通达事务之绅士”[14]主持局务,“选公正绅士为总董”[15]。譬如,1904年,直隶宣化县在办理地方保甲时,就以“各村均有村正副暨绅董乡约经营其事,或十数村或十村八村,向有总约卑职即责令公举公正绅董二三人,或有功名,或无功名,但取其家道殷实、人品端正为众人所钦服者,使之总理其事”[16]。

在此时的保甲体系中,士绅阶层不仅承担地方基层社会的治安维护者角色,甚至还部分履行了其他治理职能,包括司法审判的职能,“民间如户婚田宅口角细故,尚未成讼时先由各庄长或绅耆评理,倘两造不允,应各邀公正人到局听局董公评”[17],“凡有词讼等事,可先由该绅调处核办云”[18]。在新政的背景下,担任保甲局董的士绅还被赋予沟通官民,辅助新政推行的职能,“与办学堂农桑工商一切要政,并税契牙帖烟酒各捐项或有宪意不能遍谕,或有下情不能上达”,均由担任局董的士绅与地方官协商,“以通上下之情,不准吏胥从中把持”[19]。当然,官方对于士绅权力始终保持着一定的警惕。官方对于局董人选“慎重遴选,严定功过格,随时稽察”,严忌“事事授权绅士,致尾大不掉之势”[20]。在各地保甲局中,局董的“黜陟之权,仍操诸官”,官方对局董的角色定位是“辅官行政,赖以通上下之情”[21]。

当然,在推行现代警政的背景下,保甲制度往往被认为是警察制度建立之前的一种过渡形态,或者说警察制度将会包涵以往保甲的部分职能,“至治内要政,以举办警察为先,……警察办成则一切兴利除弊、息争弭患皆有把握。保甲一事亦包举于警察之中,即可归并办理”[20]。地方政府对保甲的整顿,旨在实现对基层社会的治安控制,“排难解纷,查禁游民”,“可为警察之先声矣”[22],“保甲办法,略加变通,即隐寓警察之意”[23],“古之乡兵,今之巡警,即隐寓其中”[24]。

至于为何以“保甲”为“警察”之先导,部分是因为一些地方“风气未开”,如此操作可以缓解地方基层社会对警察制度不解而产生的疑虑。不少人亦认为保甲办法,“略加变通,即隐寓警察之意”,待保甲整顿卓有成效,“数年之后,欲改警察,在一转移间耳”[23]。 1904年,直隶涞水县在办理地方保甲为建立巡警之准备时就曾作过解释,“卑职初意原拟设立巡警,缘乡愚无知,以为保甲则无非保护村庄,守望相助,巡警则深恐遇有军务,调遣从征,故仍循保甲之名,以安民心,迨后风气稍开,当可改成巡警,爰择要隘……等地方设立保甲局七处”[25]。此外,还有一部分言论认为西式警察制度与中国传统保甲制度并无太大差别,“近世泰西之巡捕、日本之警察为政治家所称道,然互相比例其实亦不过与我中国之保甲大同而小异耳”[23]。

二、添设巡警而保甲未能尽废

在外来资源移植为主要形式的制度变革背景下,以保甲为警察之预备似成一种主流舆论,但仍然有人以为治安控制的改革不必以尽改成警察为目标,保甲旧制依然可以实现创造性转化。在当时,还有人认为警察适合于城市,而保甲适合于乡村。1909年,湖南华容县县令王福厚就曾禀请省宪,“以该县警察保甲两项,分别城乡办理”,但这个禀请被湖南臬司陆钟琦拒绝了,理由是“查警察之制创自泰西,权限虽宽,而其调查户口编制、番町之法则与中国保甲之意暗合,方今百度维新,迭奉民政部通行各省兴办警察,非谓保甲之不善也,良以积久弊生,古意寖失,特改警察以更张之,果能实力奉行互相纠察,则十家为甲,十甲为保之法,即寓其中,正不必谓警察宜城、保甲宜乡,强而别之为二也,该县拘泥旧制,必欲二者并行,殆亦未明中西之法异流而同源欤?”[26]华容县令禀请以城乡为区分,分别办理警察与保甲,其实恰恰理解了警察与保甲的不同性质,前者是现代性的治安治理工具,而后者则是传统中国的职役性组织体系。湘省臬司所批称“中西之法异流而同源”,正是没有理解两种不同性质制度体系的本质区别。在具体地方实践操作中,很多地方出现了将保甲与警政杂糅的做法,1908年,江西赣州府龙南县县令梅兆璜奉饬编查保甲,“邀集绅董于城内设立保甲总局,附入警察局内,以节糜费,公举总绅八人,以两人一班轮流坐局办事,东南西北四门,公举街长、段长,各乡设立分局,公举保长、乡长、村长、墟长、牌长,以十家为一牌,一牌出团丁一名”[27]。

在制度改革的历史语境下,传统的保甲制度或被目为弊政,或被认为必须改为巡警制度。但是,即便如此,仍然有人对当时略显仓促的警政移植提出质疑。有人认为,“今吾国警察之行,人皆无业之氓,不识一丁,不习一法,遽然使警察于民间”,势必弊窦丛生而不能收到正向治理效果。在这一部分人看来,“不必易保甲之名,请制大县区为十段,中县八段,小县六段,每段设保甲局一。每县设保甲总局一,每省设保甲省一。凡总局受令法于省退而颁于分局,每局长一人、副一人、书记一人。巡段民壮,每段十人,局长不必有职者,凡民之望于乡者皆可由民公选之,副与书记则局长自辟。巡段民壮亦即选于该段中,而俸给必使足赡其一家”。按照这个制度设计思路,保甲制度被改造为从省至于县的科层化治安控制机构,“城内总局董由本县调度,各乡总局董由城局调度,各里分局董由各乡总局调度。各庄散首事由各分局调度,凡应办应商之事,一层约束一层,总期和衷共济”[28],并且在基层法律诉讼和治安控制中发挥重要作用,“凡民有讼,先首分局,分局不能理者,上之总局,总局不能理者,移之省,省复不能理者,移之按署。民有不服分局所理者,亦得上控于总局。复不服者,复得控驭省,更不服者,控驭按署。而凡捕厅捕府悉去之,庶几乎其足以闾里绥而盗贼敛”[29]。

另外,在普遍认为保甲与警察制度有很多相似之处,甚至认为其二者是名异而实同,甚至很多地方州县官员也“只知有已撤已改之保甲局而不知有现设之警务局”[30],以保甲旧惯来对待新设之警政。即便在这样的政论环境中,还是有一些人能够从制度表象看到了背后更为深层的政治问题,明确意识到了传统专制政治中的保甲制度与现代治理意义的警察制度之间的区别。

在清末新政的制度变革中,“学校而外,首重警察”,但清末新政时期的警政改革起初并未有全国性方案,皆为各地试办,“然或举或废,听诸疆臣之措施,国家亦未尝过问”。

岑春煊出任川督时,“始设警察于成都”。通商巨埠重庆则至1907年“始派学生三四十人入省学习,为渝中警察之预备”。然而,重庆首批接受警察教育的人员皆是“从前保甲局之总办团防之委员与所谓佐杂巡检未入流等”。部分舆论对当时的警察教育成效不甚乐观,“送省肄习之学生,风流云散,几无片痕微迹之可寻”。这些人无法承担现代警政所要履行的职能,“日坐警局,颐指气使,匍匐大官之门,奔走形势之途,平居无事则嗾巡勇蹂躏善良以为功”。当时正处于“保甲警察嬗递之时代”,若在警政建立之中仍沿袭以往保甲积弊,则会造成“似保甲非保甲、似警察非警察之怪物,以浊乱社会”,“欲赖以维治安,而警察即治安之蠹。明为保甲,其害犹浅,明为警察,而实为保甲,其毒弥深夜”。

如此评价或嫌苛论,但至少看出清末警政建设之仓促及其与旧有治理手段之间千丝万缕的联系,甚至还更为深入地看到了警察制度与政治改革本身的深层关系,“专制国之警察以保护官吏之利益为重,以保护人民之利益为轻;立宪国则不然,保护官吏之利益固属切要,而保护人民之利益尤为根本之所在也”,所以“中国之政体不变,纵令警察如何改良,如何进步,不过恐专制程度之不高,而更为之张燄也”[31]。

在很多地方,改保甲为警察是新政中警政建立的一般路径,从治理转型的视角而言,时人亦多认为“欲求保捍闾阎,预除危害,弭盗患于无形,伸国权于他日,非推行地方警察不为功”[32]。1904年河南巡抚奏请“一面裁撤保甲局,设立巡警局,将定安营汰弱留强,添募五百人之数,改为巡警军,以藩臬两司督理局务”[33]。

在改保甲为警察的操作中,过去的保甲往往又被描绘成“无用”“具文”之类,认为“旧有保甲仍同虚设”[34],即便是承认保甲尚有可取之处,也会认为“保甲之美意尽寓于警察之中”,改办巡警“即寓保甲于警察之中”[35]。1905年,山东改保甲为巡警之际,与事官员称“各州县城厢镇村,向设保甲局所,以民卫民,意非不善。惟积久生怠,故事奉行”,所以在制度更易之中,官方“府州县内先即旧有保甲局改设巡警局所”,“一俟城局警兵卒业足敷分派时,随将市镇保甲局并改巡警分局,如有不堪用者,亦可酌就附近寺院设立,以后再为推广四乡分局。惟须按其村落之疏密,户口之多寡,斟酌添设”[36]。

1908年,湖北恩施改保甲局为巡警局之时,县令汪元秉也称“该县城内原有之保甲局办理毫无实际”[37]。1910年,浙江省巡警道在督饬宁波府裁撤保甲,改办警察之时,论及“保甲一日不裁,则巡警一日不能遍及,因循姑息,养此冗员,于警政大多阻滞”[38]。

在改保甲为警察的实际运作中,多数地方并未骤废保甲,“现在各省添设巡警,而保甲仍未尽废”,其原因很多,在华洋民教冲突较多的山东,地方官员考虑的是“今若骤行更改,人或疑其专为保护外人,压制士民起见”[36],故而采取一种缓进的态度。

在1908年12月,民政部颁布《调查户口章程》之前,各省虽已开始建立巡警制度,但保甲制度依然存在,或以保甲为警察制度之预备,或本身即以保甲为治安控制之利器而加以整顿。但是,在《调查户口章程》颁布之后,即明确规定“本章程施行之后,所有从前保甲一概停办”。1909年,浙江省巡警道就通饬各州县将“尚有保甲未尽改办者”一律改为巡警[39]。 然而,在保甲改巡警的过程中,仍然存在“徒循警察之名,仍未尽革保甲之习”的现象。

三、清末乡镇巡警制度中的官权与绅权

清末筹设的乡镇巡警,亦有称为四乡巡警,皆指县城以下的乡镇基层社会的警政。在全国范围看,最早建立县城以下警察制度的是天津。1905年,直隶总督袁世凯以“惟天津为通商巨埠,华洋杂处,办理尤为注意,三年以来次第改良,奸宄不行,闾阎安堵,成效昭著,中外翕然。然只以财力未充,仅及城厢,尚遗村镇”,奏请创办天津四乡巡警[40]。“天津四乡纵横七八十里,海河一带斜迤东南至大沽口止,计长百余里,四乡按东西南北,分为四路,每一路设一局”,“共计八局、十五区,每局约万户上下,每区约三千户左右”,警员的挑选上“村庄大小不同,地方贫富不一,殷富之区,按五十户挑选巡警一名;穷僻之区,按百户挑选巡警一名”,“按天津四乡及海河一带之户数,分地力之贫富,约略合计应募巡警七百二十四名”[41]。

天津四乡巡警开办之后,直隶其他地方的四乡巡警也相继建立。1906年,清廷“饬巡警部兴办北京四乡巡警,并令顺天府通饬各州县一体兴办”[42]。 1907年,赵州建立四乡巡警,“四乡设立东西南北四局,每局兼管两区”,“东西南北四局区长各管一乡巡警事宜,各区分局长专管一区巡警事宜”[43]。

除了直隶之外,奉天的县级以下警察制度建立也较早。1904—1905年,因日俄战争的爆发,东北地方社会秩序失控,奉天省城更是四乡不宁,盗贼蜂起。光绪三十一年(1905年)五月,署理盛京将军廷杰奏请于奉天省城四乡设立乡镇巡警,仿照日俄两国的警察制度,委任承德、兴仁县知县为总办,“名曰官督绅办”。最初设立分局两处,而后经整合,将两县地域统一划分为五路,共设分局37处,每分局设局董一人,正副巡长各一,警兵30名至40名,局董和巡长都由当地乡村社会公举[44]29。

1905年7月,赵尔巽到任盛京将军之后,进一步设立了奉省统一的乡镇巡警机构乡镇巡警总局,“特委奏调分省补用道陈希贤专办省城乡镇巡警”,仍然以承德、兴仁两县为试点,参照袁世凯在直隶推行的警政建设方案,根据奉天地方实情,“城内设总局一,四乡设分局五,又分局为四十二区,每区各练马巡二十名,益以巡弁、巡长、号手、护兵之属,统计五路弁兵近千人”,警员皆用土著,“不许马贼溷充”[45]。 1906年5月,山东巡抚杨士骧奏请推广巡警办法,称山东自办理警政以来,已经颇见成效,“惟推广各州县,四乡巡警人才缺乏,经费无多”,所以奏请以“各州县改用公正绅董,由该州县公举,派充巡官、巡弁等职,所有应需经费准由各该州县以团练经费等项办理警务”[46]。1906年7月,江苏巡警学堂学员曹元森禀请江苏巡抚陈夔龙,建立推广四乡警察,称“近日枭盗横行,城中有巡警可以安枕,四乡则劫掠频闻,乡民上城来买刀枪铜锣等事日有数起,借以自卫”,而乡民自卫终不能解决问题,解决之道则“莫如举办四乡警察之一事”,“今之四乡警察犹乡约之意,而其法更备,以土著之民保其私产,易于尽力;以固有之捐给其土人,灵于呼应。若森林、若牧畜、若农业、若水利,皆警察应为之事,不惟可以卫民,而且可以兴民”。旧式团防等乡村治安控制手段,在曹元森看来已经失灵失效,以其抵御匪盗毫无作用,“经办之董视为具文”,团丁“非老弱穷乏,则烟瘾乞丐徒充之,一闻枪鸣先己战栗”。所以,曹元森建议仿照天津办法,制定苏属州县的四乡巡警章程“为久持之计”,“视村堡户口之多寡,分为三等,挑取丁壮者为巡士,选其有材者为警长。村之稠密者,设局一所,使图董监理之,省派教习训练其体操及洋枪打靶之法,巿镇设夜巡一如城中”。曹元森还拟定了一个具体的章程:

一、于四乡巨镇设警察总局一所,以警察官学生一人充之,总理一切事务,局中书记一人,以记一乡之公事,村堡巿镇各董宜悉听总局章程以成公益之事。不得各存私见总局巡警当差即以落班巡警充之当差之日予以工食。

二、村堡有大小,人数有多寡,挑选丁壮以附近邻村合成五十名为一班,派教习训练体操枪械,其挑选之时由图董开导,其保护本土利益均沾之意 。

三、教习教五十人为额,教练三月为期满,但宜先教枪法,以备御寇为要。教习请官选派薪水,初创之三月亦由官给发,以体恤捐款之不足 。

四、村堡之农民以耕种为业,若日日操练,恐妨农业。今拟常操于午后三下钟起,六下钟止,于朔望日教习及各董率领于四乡适中之地会操一日。

五、既办四乡巡警,则必筹经费,其经费必有的款始可无虞,则于木地捐项中官拨一的款,其有不足再取铺捐。若横泾一带,今有酒户灶捐可拨为警察经费,其别处亦须于本地中拨一土捐以为经费,再有不足,则由各董酌量分上中下三等,取捐缴于总局,以备经费制办应用之物,其出入之款派公正绅董总理之,铺户人家亦当各尽义务,乐助以成公益之事。

六、四乡既办警察,则编户口以滋清查之助,可着图董巡长任之造册呈于总局。

七、乡里村堡巡查户口之事,均用本村人。盖一村之中户口不致繁杂,往来之人朝夕相见,其有未见者,可即详查去处,一切尤为切实有效。即其村中孰善孰恶,亦皆素知,故探查之人须择公正者充之,优其工食,其有顽劣不驯者,即送总局覆究,则无敢有藏奸伏慝者矣。

八、夜间值班巡查于下午六下钟上差,即以附近巡兵备班保护巿镇,其于巡行时随带玻璃灯号笛,准其施放洋枪以壮声威,值班之夜予以工食。

九、值班夜巡各带流星信炮、洋枪,分段游徼,一人遇警,即吹号笛,齐集同班,如势不能敌,即放信炮,召集邻近警察会剿,附近不值班之巡兵闻信炮,亦各宜驰助,不得推诿观望,获盗一名给奖若干以励之。

十、号褂号帽着总局设法制办,以颁操练及当差之士,庶期划一。其洋枪火药则请官颁发,以昭郑重,且此枪药非巨款不办,拟请先由官发以体恤创始之苦。俟捐有赢余,即以续缴军器价值。

十一、挑选警兵时,各董须察其人之性质,凡品行不端及食洋烟者,概不准滥充塞责。董事经办妥善者,予以奖励,其经办不力者由总局详请黜革,以儆效尤。

十二、洋枪除值班当差及操练以外,不准在家擅放,各董宜时加约束[47]。

在全国性乡镇警政开始推广之前,曹元森的苏属乡镇警察建设方案可以说是比较具体和完备的。曹氏的方案试图将基层社会的治安控制权力交给接受过新式警政教育的基层精英,即巡警学堂毕业生,而基层士绅也起到了很大的辅助作用,以新式的警察制度取代传统的且已经疲敝的保甲团防体制,从而达到对基层社会更为有利控制的目的。

全国性的乡镇巡警制度建立则是1908年以后的事情,1908年《城镇乡地方自治章程》筹备立宪事宜规定,宣统三年(1911)筹办乡镇巡警。自1908年以后,全国多数省份开始了乡镇巡警的创办工作。以四川为例,川省各州县基本于1910年就已相继完成了乡镇巡警的建立工作。在乡镇巡警筹设之前,全国多数地方已经完成了州县巡警的建立,一般的县城也建立了城厢巡警,城厢以下的乡镇基层则仍依赖保甲等传统的组织资源。筹设乡镇巡警则是“以期与城厢巡警衔接并辅助其所未逮,而异其组织”[48]。

乡镇巡警之筹设原本即是地方自治整体改革的一部分,所以,一般而言,县以下的乡镇巡警区域与自治区域是重叠的,1910年颁定的《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》规定乡镇巡警辖区划分“自当以自治区域为区域,其有自治区域不能适用者,亦得合数自治区域为一巡警区”,所谓的“自治区域”即以《城镇乡地方自治章程》标准所划分的“镇”“乡”。

川省各厅州县地方分为繁盛、中等、简僻三等,不同等级的厅州县设置不等数量的乡镇巡警区,“各厅州县巡警区除至多五区,至少三区”,“如有因地方情形不同须增减者,得酌增一区,或减一区,仍呈由巡警道转详督宪核定”,开办之初,受经费等条件限制,“巡警不能遍设,应择其最繁要之区先设,其余各区逐渐推广”“每区设一巡警分署”“官警受地方官直接监督指挥”“每区设警官二人,巡警四十八人”“各区区官巡官由地方官择旧日办理警务着有成绩、熟习情形者,禀请巡警道札委,或由巡警道在省委派”[49]。

虽然乡镇巡警创设亦属当时地方自治事务范围,“警察与自治有密切之关系,亟应预先筹设”[50], 但官方对地方巡警事务,包括乡镇巡警皆有意控制,川省就曾规定“各厅州县地方官为所属乡镇巡警直接监督”“警务长于全境警务均应奉同地方官办理”“凡巡警办理不善或所用非人,以致滋生事端,均由地方官负其责任”“除地方官不能令巡警服私役外,其余因公事件,均应听地方官之指挥”。

另外,清末的乡镇巡警制度设计中,对于地方社会的士绅阶层较为重视,譬如四川华阳县就规定,“每区设区正一人,以家道殷实,乡望素孚之人充之。随时报告地方情形,专备巡官之顾问。巡警如有不法行为,亦得指明事实,报告本区,借以通下情而资参考”,“每分署及分住所,皆应设场正一人。即由本场公正绅耆限额选举,及曾任调查户口员长充任为地方补助机关,以谋行政之便利”。

在巡警人员选拔上,“乡镇巡警除由各厅州县教练所毕业生或城厢旧有巡警拨充外”,如有不足,则招募“本区土著良民编入册籍,作为巡缉队”。巡缉队作为正式乡镇巡警的补充,又分为甲、乙两类:甲类“编制入伍,支给薪饷,分配服务者,即视与普通巡警一律”,“服务三年,勤劳无懈者,准与教练所毕业生一律待遇擢用。如有过失者,由地方官立即斥退另选”;乙类“选募后,不必令其入伍。惟平时分班调练,无事仍散而归农,有警始传集服务”[49]。《华阳县乡镇巡警章程》也有比较细致的规定,“分署住所除额定巡警外,尤应设预备巡警廿人,有事召集,即在各团内挑选合格之人,送教练所,短期教练,编入册籍贯,闻警则聚而捕盗,无事则散而归农。分别记名以次递补,且组织为巡缉队之预备”。

作为基层治安控制工具而存在的乡镇巡警,其治安职能履行形式与当时的州县巡警、城厢巡警有着诸多不同,“无论总署、分署、分住所,凡巡警所辖区域,均照服务通则,不分昼夜轮班执行职务而为乡镇巡警最宜履行之要点”[48],“乡镇巡警不必拘守城厢站岗办法,当先注重缉捕巡逻。并严密访查区内有无匪踪及窝户,以遏盗源”。“每区之中,巡警分为二部。以一部守护分署,并于此一部中酌派长警护守分住所。以一部巡逻乡场。昼夜轮班,周而复始。”

值得一提的是,从制度设计本身看,当时官方推进乡镇巡警建设,有非常注重基本警政权力的边界,一般性的章程条款中都有明确权力边界的规定,如“遇人民投诉,务须和平排解,但不得干预民刑案件”;“非确有犯罪实据之人,不得干涉”;“如遇应行搜查逮捕等事,必有地方官命令,警官督率,始得执行,尤须严戒扰及乡邻”;“乡镇巡警不得任直接筹款收捐之事”;“乡镇巡警无论何时,不得入人家宅,亦不得与本区人民有赊贷货物等事” ;“乡镇巡警应暂以注重保安为主,其民间相安已久,无害善良风俗之习惯,均无庸强相干涉,以免纷扰”,等等[49]。从中可以看出,制度设计者对于乡镇巡警权力的定位就是基层治安控制职能的履行者,属于官方权力范畴的司法权力并不在其职能范围,另外对于警权行使的诸多限制似乎又体现了对于地方社会原生自发权威的尊重。

乡镇巡警属于“以地方之款办地方之事”的地方自治事务范畴,所以其所需经费并无地方财政支持,一般都是有经理警务的地方士绅设法筹集,譬如华阳县的办法就是“乡镇巡警经费由各属旧有团练经费尽数拨款充,如尚敷应用或尚无团练款项之处,应由各该地方官督同绅首设法添筹。”对于警政费用,也有比较严格的管理约束,“乡镇巡警经费一经筹定指拨,无论地方何项公事,概不得挪用分厘,以重要政。至本县境内各区警费,有应彼此挹注,仍为巡警之用者,不在此限”,“凡乡镇巡警筹定之款均专作乡镇巡警之用,虽有他项要公,不能挪用”。

官方对于乡镇巡警经费的管理又体现出非常明显的官治色彩,足以显示出官治对于自治的统摄,“经费筹定后,或责成城厢巡警署庶务员总司经理,或由地方官委殷实公正绅首经营,均按月造报查考。如有需派本区殷实公正绅士就近帮同经理者,由地方官酌派,并另拟规则,详报立案,但关于征收事项,非受地方官委派者,均不得直接执行”,“各乡镇每月警务开支由庶务按照部颁财政册式造册送交警务长查阅后,牒请监督查核转报巡警道核销,并报财政局查考”[48]。

四、结论和启示

在清末新政制度变革的历史语境中,新式警察制度的建设是新政改革中的重要内容,而县级以下乡镇巡警的建立也是清末警政建设的重要组成部分。然而,制度之变革并非简单线性演进过程,长期以来被认为低效且无用的保甲制度在新的历史环境中又实现了某种程度的调适和转化,整顿保甲而为乡镇巡警之先导,在当时也是一种比较普遍的做法。作为基层地方自治(城镇乡地方自治)事业的一部分,士绅基层也广泛参与到乡镇巡警的建设中去。一方面,乡镇巡警的创设,使得国家权力对于基层社会治安控制的触角得以进一步延伸;另一方面,参与基层乡镇警政建设的地方士绅在警权扩张的过程中也实现了绅权的扩张,这或许又会形成与官权的另一种内在紧张。

清末新政中的很多制度变革可以被视为中国式现代国家生成的重要实践,包括乡镇巡警在内的现代警察制度的创建和推行也正是现代国家治理在中国生成和发展的重要组成部分,历史的经验对我们今天国家治理体系和治理能力现代化的推进也有着一定的借鉴意义。清末的保甲整顿和乡镇巡警建设对当下基层治安治理建设同样有着一定的启示:

第一,要强化党的领导在基层治安治理建设中的核心作用。尽管清末乡镇巡警建设中有意着重强调官权对警权的控制,以及官权对绅权的统摄,但是在实际制度运作中,基层乡镇警政的建设往往委诸地方绅士,官方权力的主导多陷于虚空而无从落实。在当下的基层治理体系和治理能力现代化建设中,基层党组织是党领导基层治理的战斗堡垒,是搞好一切基层治理问题的关键,理应也是基层治安治理建设的枢纽。

第二,要加强基层治安治理体系正规化建设和治理力量的强化。清末基层乡镇巡警建设过程中,出现了很多以保甲改为巡警的做法,这多半是因为当时警政人才培养不足,事属草创而大率从简。在当下的基层警政建设中,我们应当立足于时代,立足于中国式现代化建设的大局,着力强化基层治安治理体系的正规化和现代化建设,用现代化的基层警政,构建现代化的基层治安治理体系网络。

第三,要充分调动多元化社会治安治理资源,使其在党的领导和政府主导的基层治安治理体系中发挥重要作用。在清末基层乡镇警政建设中,官方权力之外的各种社会资源在其中发挥了重要作用。在今天的基层治安治理现代化建设中,我们同样需要充分调动各种社会资源的积极性,完善基层社会治安防控体系,健全防范涉黑涉恶长效机制。同时也要注意对体制外社会资源的约束,确保其在法治轨道上发挥作用,避免其失调和失控。