民用核安全设备焊接人员资格管理发展及建议

袁 喆

湖北工业大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430068

0 引言

焊接活动贯穿于民用核安全设备设计、制造、安装和维修全过程，是质量管理的重要环节，也是国务院核安全监管部门开展核安全监管的重点。焊接人员（包括焊工、焊接操作工）作为焊接活动的主体，其技能和意识对设备质量至关重要。国务院于2007 年7 月11日发布了第500号令《民用核安全设备监督管理条例》［1］，将民用核安全设备焊工资格证列为行政许可事项，由国务院核安全监管部门实施和管理。国家核安全局于2007年12月28日发布了与之配套的部门规章《民用核安全设备焊工焊接操作工资格管理规定》［2］（旧版HAF603）。

国家核安全局历来高度重视民用核安全设备焊接人员的资格管理工作，自2008年起对焊接人员实施资格许可以来，依法履行考核监督和管理职责，先后发布了一系列配套的管理文件，为提高焊接人员技能水平，保证民用核安全设备质量，发挥了积极作用。但在近年的资格管理过程中，也陆续暴露出了一系列管理和技术问题，比如考试过程监管不覆盖、考试项目繁多、考试收费不规范、考试尺度不一、持证要求繁琐、企业考试和管理成本高等，增加了企业的考试和管理成本，无法发挥企业人才培养的主动性，影响焊接人员资格考核的规范化、标准化和权威性，甚至制约到企业发展。

2020年1月，修订后的《民用核安全设备焊接人员资格管理规定》［3］（新版HAF603）正式实施。经过近三年的实践，民用核安全设备焊接人员资格管理改革工作规范有序开展，考核质量稳步提升，在深化考核内涵、促进人才培养、强化对企服务等方面正逐步释放政策红利，形成了激发企业活力、强化主体责任的良性导向和氛围，为提高焊接人员技能水平、保障民用核安全设备质量、确保核设施运行安全发挥了积极作用。

1 资格管理发展过程中出现的问题

旧版HAF603 经过10 余年的运用，逐渐暴露出一些不太合理之处，焊接人员的资格管理因此出现了许多不足，诸如焊接人员报考资格、理论和操作考试内容、考试项目设置、考试试件检验、考试时间周期、考试资源建设、人员资质管理信息系统以及其他资格管理等方面。具体如下：资格考核过程监督不覆盖、管理和技术文件繁杂且部分要求不一致、HAF603资格证书覆盖范围不明确、资格证书考试审批时间过长、连续操作记录要求繁琐及报送方式不合理、考试用焊接工艺不统一、考试项目繁多及专用考试项目多、人员资格报考设置不合理、操作考试技能要素设置不合理、考试试件检验周期长及要求不统一、人员资质信息管理未实现电子化等问题。为落实国务院“放管服”的改革精神，修订后的新版HAF603 应运而生，资格管理相关的改进措施也不断执行。

2 采取的相应改进措施

2.1 适应新形势管理要求，开展焊接人员理论考试题库建设

根据新形势下国务院核安全监管部门对于焊接人员资格管理的新要求，结合焊接人员工作的实际情况，统筹考试标准与培训教材的要求，提高焊接人员考试的针对性，真正考查焊接人员对相关法规标准和焊接操作技术工艺的掌握程度，使经考查选拔出的焊接人员操作技能娴熟、工艺作风严谨、法规标准熟悉、质保程序规范、核安全文化浓厚，据此开展理论考试题库的修订完善工作。修订后的考试题库符合现阶段核电焊接人员资格考核管理的要求，符合焊接人员的工作实际和一线工作要求，使考试与培训相结合，通过理论考试切实促进焊接人员理论水平的提高。新考试题库以突出核行业焊接人员技能和意识并重为特色，总计完成1069道题目的修订编制工作，并从专业角度对题目进行了分类处理，形成12 个理论考试试题模块，做到有针对性地选题组题，提高考试的针对性和适宜性；同时针对所有的题目进行识别，根据其知识应该掌握的程度或者难易程度，分门别类进行管理并标识。如：根据其应该掌握的程度，所有题目可分为掌握、熟悉和了解三种类型，组题时根据考试特点规定三种类型题目的比重（大致分别为70%、20%和10%），较大程度地减少了难题、偏题和怪题。

2.2 落实简政放权，提出操作考试典型试件考试方案

焊接人员资格考核作为一项职业资格行政许可，要充分发挥资格许可的杠杆作用，立足资格管理的基本定位，考试主要考查焊接人员的基本技能、职业素养和核安全文化与意识。改革前，焊接人员资格考核已经逐渐偏离资格许可的基本定位，甚至与生产的实际产品紧密结合在一起，据统计，改革前全行业约有8 000 名焊接人员持有2 万多项资格证书，这种与实际产品紧密结合的考核方式，无形中既增加了资格考核监管难度，又增加了企业的管理、使用难度和考试费用。通过全面梳理2 万多项资格证书，总结考试特点，提出采用典型试件的操作考试模式，更加突出焊接人员基本操作素质和能力的考核。根据焊接操作特点，区分焊工和焊接操作工的考试试件设置，重点考虑应用范围较广的焊接方法，突出体现焊接人员基础能力要求等原则，结合有关实践经验，创造性地首次提出按照焊接方法考试的思路，创新性设置出7类典型试件，基本涵盖原来的2 万余项资格证书的覆盖范围，同时将2万余项资格证书种类缩减至7类焊接方法资格证书，极大地简化了行政许可管理要求，降低了企业培养焊接人员成本。2019年11月，国家核安全局印发了《民用核安全设备焊接人员操作考试技术要求（试行）》［4］，用以加强焊接人员的资格管理并明确操作考试的技术要求。

2.3 创新管理方式，提出由企业开展技能评定的思路

之前，焊接人员资格考核项目与企业实际产品相挂钩，资格许可承担了部分企业生产活动的主体责任。因此，为进一步给予企业更多的自由管理和使用焊接人员的空间，提出创新管理方式建议，更加突出资格考核许可的基本定位，明确企业作为焊接人员管理的责任主体，应承担培养、使用和管理的主体责任，负责焊接人员的岗前技能评定、授权、使用和管理。2019 年12 月，国家核安全局发布了《民用核安全设备焊工焊接操作工技能评定》［5］标准，用以指导各聘用单位自行开展民用核安全设备焊接人员技能评定工作。

2.4 取消考试收费，进一步减轻企业负担

民用核安全设备焊接人员资格许可是国务院行政审批改革确认保留的准入类职业资格，同时也纳入了生态环境部的行政许可目录。近年来，国家核安全局根据考核工作的实际需要，按照考核需求、地域分布的原则，选定了15 家民用核安全设备持证单位为焊接人员考核中心。但长期以来，考核收费没有明确的收费许可，焊接人员资格考核收费均是考核中心与相关企业按照考试成本商议确定。为解决考试收费标准不一，规避乱收费风险，监管部门开展了对特种工艺人员资格考核收费问题专题调研，通过对行业内焊接人员资格许可和其他行政许可，以及特种设备行业的资格考核管理及收费情况调研，提出纳入财政预算管理的收费建议，取消焊接人员资格考试收费。进一步减轻了企业负担，受到广大行业单位的一致好评。同时，加强对考核单位（原考核中心）规范化管理，多举措并举，不断提升资格考核的含金量。

2.5 成立资格考核秘书处，保障资格管理改革平稳实施

优化组织分工，由生态环境部核与辐射安全中心、华北核与辐射安全监督站、中机生产力促进中心3家技术支持单位组建特种工艺人员资格考核秘书处，通过共商、共建、共享的方式有序开展各项工作，锻造了一支专业技术支持队伍。焊接人员资格考核作为一项行政许可，以前由国家核安全局选定的考核中心组织实施考试，国家核安全局只是根据情况选派人员选点参与见证，因考试形式原因，焊接人员整体考试（包括考试试件检验）耗费时间特别长，对整个考试过程不能实现全覆盖监管。为改变上述弊端带来的监管风险，从顶层制度设计进行改革，设立了专门的特种工艺人员资格考核秘书处，受国家核安全局指导，组织资格考核，全流程对资格考核进行监管，确保资格考核公平、公正。

2.6 考评人员队伍建设，规范资格考核管理

充分发挥行业专家作用，选聘行业内外作风正派、责任心强、技术过硬的专家组成考评人员队伍，负责考试技术评判和技术支持等。考评专家是全行业的宝贵财富，为更好凝聚行业技术力量，充分发挥行业专家的专业技术作用，首次在焊接人员资格考核管理中研究提出考评人员队伍建设的建议，进一步加强焊接人员资格考核规范化、科学化管理，研究充分发挥行业专家独立评判、技术支持和建言献策的作用，建立起公开、透明、规范的民用核安全设备焊接人员资格考核技术机制。2021年，国家核安全局组织，通过严格选拔，组建了一支专业水平高、技术能力强、道德品质好的焊接考评人员队伍，包括50 名高级考评员和190 名考评员，用于资格考试过程技术评判，进一步确保了资格考试的公平、公正。

2.7 信息化管理系统建设，提升资格管理水平

依托生态环境部政务服务信息化建设项目，完成人员资格管理信息系统开发，于2020 年开始使用，全面实现了报名申请、资格审批、证书申领、数据分析等线上办理功能，优化审批环节，提高审批效率，实现一网通办。焊接人员资格管理信息系统设置了资格考核、资格延续、信息变更、境外核准、技能评定、诚信管理等基本模块，实现了资格考核、延续、信息变更和境外核准等功能，同时首次引入个人诚信管理的理念，实现了焊接人员资格全寿期管理与评估，结合大数据分析，大大提升了焊接人员资格管理的效率和水平。同时，依靠信息系统，创新管理，制发特种工艺人员二维码岗位证件卡，建立起个人电子职业档案，为全职业周期管理、大数据监管提供信息化平台［6-10］。

3 持续优化建议

上述一系列的改进措施执行后，民用核安全设备焊接人员资格管理工作愈发完善，已满足目前行业所需。但随着时间推移，管理工作或多或少会出现一些新的问题。近年来，违法违规行为时有发生，但部分行为因核安全法和设备条例暂未提及相应法律责任，无上位法支撑，相关人员往往不能受到行政处罚，违法成本低，难以形成震慑力。此外，当前一些企业，特别是规模不大的企业，焊接管理工程师往往是由不具备焊接专业背景的人员担任或者兼任，在理解法规和标准规范时容易产生偏差。现提出几点优化建议如下：

（1）从严监管要求，完善违法违规行为相关法规规定。建议在设备条例修订时研究针对特种工艺人员影响安全行为的监管要求和法律责任，增加罚则覆盖范围，包括无证上岗（包括超许可范围）、故意违规、弄虚作假、资质挂靠等行为，同时保持监管要求和法律责任相对应。针对违法违规行为，可视情节严重程度分类分级予以处罚，做到有法可依，违法必究，促进相关人员履职尽责。

（2）积极主动引导，优化对焊接工程师管理要求。建议在设备条例修订时研究加强对焊接工程师的管理要求，如要求对焊接工程师能力评估、再培训等，引导企业重视培养技术过硬的焊接专业技术人才，保证法律法规的监管要求和标准规范的执行落地落实。

（3）加强行为监管，建立人员负面行为记分管理制度。建议参照道路交通安全违法行为记分管理的做法，在设备条例修订时研究建立特种工艺人员负面行为记分管理制度，负面行为既包括人员主观上的故意违规、弄虚作假，又包括违反管理制度的违规行为，还包括违反技术要求导致的缺陷漏检或误判等。记分管理可实行一定周期的动态管理，相关记录列入资格管理信息系统，对于具有较长年限执业经历、无不良行为记录的人员，可与资格许可相挂钩，简化延续考核管理。

4 取得的阶段性成效

新的监管体系已被国家核安全局应用于民用核安全设备焊接人员资格管理工作中，《民用核安全设备焊接人员资格管理规定》以生态环境部令形式于2020年1月1日开始实施。在以新的部门规章为主体的监管体系下，截至2021年12月底，国家核安全局已组织全国13 家民用核安全设备焊接人员考核单位举行60 多场焊接人员资格考试，200 多家持证单位近6 000多人参加，约3 500人取得了民用核安全设备焊接人员资格证书，在整体提高全行业

焊接人员技能水平的前提下，大幅缩减了考试周期和企业考试成本。据估算，资格考试周期由原来的5个月缩减至1～2个月，每年为行业企业节约考试成本费用约3 000 万元，新体系的应用得到行业单位的一致好评，取得了良好的经济效益和社会效益。2020年新法规实施初期，焊接人员资格考核的考试通过率较低，约为20%，经过近三年的资格管理实践，焊接人员资格考试的通过率逐渐提升，目前已达到60%左右水平，充分证明了全行业焊接人员的技能水平在不断提升。同时，由于在考核过程中增加了焊接过程控制要素评分，考试通过率的提升也反映出焊接人员按章办事等的核安全文化素养也在不断提升。焊接人员资格优化管理取得了预期的效果，不断提升着整个核行业焊接人员的技能水平和核安全文化素养，对进一步确保核设备质量、保障核设施安全产生了积极意义，以后民用核安全设备焊接人员资格管理也会越来越完善。