对完善央企董事会治理机制的启示

陈占夺

截至目前，无论是公司法及新公司法（第三次征求意见稿），还是《中央企业董事会工作规则（试行）》，或是《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，都没有明确“董事会应该对企业经营业绩负有责任”。应该修改相关文件，明确中央企业董事会对经营业绩负有责任，特别是远期业绩，同时增加董事会评价中企业经营业绩的权重

遵循市场经济规律、深化市场化机制改革是提升企业核心竞争力的关键一招，也是中央企业成为独立市场主体的必然选择。去年岁末，中央经济工作会议对新一轮国企改革深化提升行动作出了“完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营”的重大部署。经济合作与发展组织（以下简称“经合组织”“OECD”）发布的《公司治理原则》和《国有企业公司治理指引》总结了各国公司治理，特别是董事会建设的经验做法，为完善中央企业董事会市场化机制、提高中央企业董事会决策科学化水平提供了有益借鉴。

OECD《公司治理原则》

二十国集团/经合组织《公司治理原则》（G20/OECD Principles of Corporate Governance，以下简称“《原则》”）于1999年首次发布，2004年和2015年分别进行两次修订。《原则》主要适用于公众公司，也适用于大型非公众公司，但不具有强制性，而是为各国完善公司治理政策提供参考。

《原则》中与董事会市场化机制相关的主要是第六章《董事会责任》，主要条款包括：

关于董事会功能。公司治理框架应确保董事会对公司的战略指导和对管理层的有效监督，确保董事会对公司和股东的问责制。

关于董事决策价值准则。董事会成员应最大限度地维护公司和股东的利益。当董事会决策可能对不同股东团体造成不同影响时，董事会应公平对待所有股东。董事会应当考虑利益相关者的利益。

关于董事会职责。董事会应当履行特定的关键职责，包括战略管理、风险管理、年度预算、绩效管理、高管选任与薪酬、监督高管履职行为等。

关于董事会和董事的独立性。董事会应当有能力对公司事务进行客观的独立判断。为了履行其职责，董事会成员应有权获取准确的、相关的、及时的信息。

OECD《国有企业公司治理指引》

经合组织《国有企业公司治理指引》（OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises，以下簡称《指引》），于2005年制定，2015年修订。《指引》是《原则》的补充文件，二者彼此协调、相互补充。《指引》同样不具有强制性，而是就如何确保国有企业有效、透明、负责任地开展运营，为各国政府提供建议。

《指引》中与董事会市场化机制相关的主要是第七章《国有企业董事会的职责》，主要条款包括：

关于董事会功能。国有企业董事会应当具备必要的权限、能力和客观性，以履行战略指引和监督管理层的职能（功能）。

关于董事会责任与职权。国有企业董事会应当有明确的受托责任，并对企业的经营业绩承担最终责任。董事会应当有权任免首席执行官，根据企业长期利益设定管理层薪酬水平。

关于董事会和董事独立性。国有企业董事会应当具备恰当的人员构成，确保其有能力作出客观、独立的判断。应当实施相关机制，避免利益冲突妨碍董事客观履职。

关于专业委员会。国有企业董事会应当考虑设立专业委员会以支持整个董事会履行职责。专业委员会的设立应当提高董事会运作效率，而不是削弱其职责。

关于董事会评价。国有企业董事会应当在董事长的督导下，每年对董事会运作成果和效率进行科学评价。

启示与建议

确保董事会功能完整、核心职权清晰，是董事会按市场化机制运行的前提和基础

一是监督是董事会基本功能。从《原则》和《指引》来看，董事会主要功能包括战略指导和监督管理层。而风险和战略是决策的一体两面，因此董事会应具有战略、监督、风控三项功能。当前，我国中央企业董事会的功能定位表述为“定战略、作决策、防风险”。一方面，作为董事会重要职能之一的“监督管理层”没有体现，特别是监事会取消后问题更为突出；另一方面，“作决策”本身不是功能定位，而是实现战略、监督、风控功能的途径。因此，监督应该作为中央企业董事会功能定位之一，以弥补监事会取消后形成的责任“真空”，有利于实现董事会战略、监督、风控功能“三位一体”。

二是董事会对经营业绩负有受托责任。《指引》强调，“国有企业董事会应当有明确的受托责任，并对企业的经营业绩承担最终责任。”在我国中央企业中，经营业绩（包括当期业绩和远期业绩）责任主要由内部董事和经理层成员承担，与外部董事关联不大。应该修改相关文件，明确中央企业董事会对经营业绩负有责任，特别是远期业绩，同时增加董事会评价中企业经营业绩的权重。

三是经理层管理权是董事会的关键职权。《指引》评注强调：“国有企业董事会的重要职能之一是任免首席执行官。”当前，我国中央企业董事会的这项职权落实情况参差不齐。应该健全常态化机制，切实增强董事会对经理层管理的话语权。相关制度中应明确，在高级管理人员选聘、业绩考核、薪酬兑现、职务晋升与退出等方面，应征求并尊重董事会的意见，特别是外部董事的意见。对国有相对控股混合所有制企业，可以实行董事会差额选聘。

提升国有企业董事会的决策自主权，是提高董事会决策科学性的外部必要条件

一是进一步科学划分党委（党组）与董事会对重大经营管理事项的决策权限。《原则》规定，董事会应当有能力对公司事务进行客观的独立判断。当前，党委（党组）前置研究讨论事项，党委（党组）、董事会重复决策的现象还是比较普遍，严重影响了整体决策效率。应该按照党委（党组）前置研究侧重于“四个是否”（是否符合党的理论和路线方针政策，是否贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略，是否有利于促进公司高质量发展、增强公司竞争实力、实现国有资产保值增值，是否有利于维护社会公众利益和职工群众合法权益），董事会侧重于“四个方面”（合法合规性，与出资人要求的一致性，与公司发展战略的契合性，风险与收益的综合平衡性）的要求，坚持“各有侧重、兼顾整体”，对每一类具体决策事项，明确党委（党组）和董事会的主责。党委（党组）主责包括：决策事项中涉及的贯彻党中央决策部署、落实国家战略、防止国有资产流失、维护公众利益、维护职工合法权益等方面的决策点。董事会主责包括：决策事项中涉及的企业发展战略、依法合规、各类风险、经济可行性等方面的决策点。

二是经理层具有足够的经营管理权限，并且能够独立行权。《指引》强调，董事会要避免干预管理层的日常经营。当前，在我国中央企业中，董事长是真正的“一把手”，董事长同时任党委（党组）书记，对董事会决策、公司经营管理都具有很强的话语权，而经理层独立行权不足。在经营实践中，董事会授权但董事长不放权的现象比较普遍，一些企业董事长成为经理层的实质决策人。一方面，使得董事会无法监督董事长，董事会监督职能难以有效发挥；另一方面，经理层作为资源配置重要主体的功能被弱化，不利于整体企业按市场化机制运营。应该在对经理层充分放权、对总经理适当授权的基础上，切实提高经理层行权的独立性。需出台相关制度，明确和规范经理层的权责范围和行权方式。以召开总经理办公会等形式，由经理层决定职权范围内的事项，研究确定拟提交党委（党组）会、董事会审议的事项。除确有必要外，董事长不应列席总经理办公会。

保证董事会集体决策范围、健全董事独立决策机制，是提高董事会决策科学性的内部必要条件

一是授权董事长事项不能脱离监管。为了提高决策效率，央企各级董事会都对董事长进行授权，将原本属于董事会的职权部分授予董事长行使。根据“授权不前置”的原则，授权事项不再由党委（党组）前置研究讨论。但在实际操作过程中，个别企业为了简化程序，对董事长授权范围过大，这在一定程度上削弱了董事会职权。应该严格落实“授权不免责”要求，明确规定外部董事监督职责。压实董事会对授权事项的监管责任，并将董事长和经理层履职行为纳入外部董事的监督职责范围和报告范围。

二是董事在授权范围内独立决策是董事会具有独立性的必要条件。《原则》认为，独立董事可对董事会的决策作出重大贡献。《指引》提出，国有企业董事会应当具备恰当的人员构成，确保其有能力作出客观、独立的判断。当前，我国中央企业的董事决策独立性有待提高。在一些子企业，外部董事大部分事项决策前都需要取得大股东业务部门的批准；大多数内部董事作用发挥较小；有的职工董事没有真正代表职工利益。应该对外部董事制定清晰的履职清单，分三类明确：哪些事项必须经股东同意，哪些事项必须由其独立决策，哪些事项可以视情况处理。将内部董事履职情况纳入其整体考核评价。实现内部董事薪酬与其在董事会履职情况挂钩，压实内部董事责任，让内部董事认识到自己不仅是党委（党组）书记、总经理、党委副书记，还是董事长、董事。健全完善职工董事向职代会汇报制度。职工代表要向职代会报告自己的履职情况，特别是对职工利益的维护情况。职工代表要接受职工质询。

加强董事会考核，提升董事能力，建立激励与约束机制，是健全董事会和董事管理机制的重要途径

一是董事会考核是一项难度大但意义更大的工作。考核评价是落实董事会和董事责任的有效途径，也是提高董事会治理水平和治理效果的指挥棒。《原则》指出，越来越多的国家鼓励公司开展董事會绩效评估。国务院国资委通过修订完善《董事会和董事评价办法》并开展评价，有效推动了中央企业董事会建设。提高考核科学性是一项长期工作，应该在董事会评价中，增加与“强监督”有关的指标，重点突出董事会对经理层成员履职行为的监督。在董事评价中，增加与中长期经营业绩（主要体现为企业核心竞争力）有关的指标，以使董事个人责任与董事会整体责任挂钩，并体现董事对企业中长期发展负责，解决部分企业外部董事过于关注风险而忽略企业长远发展问题。

二是建立董事能力评价与提升机制。董事的岗位胜任能力是董事会绩效的关键影响因素。《原则》指出，为了提高董事会业务水平和董事会成员绩效，越来越多的国家鼓励公司开展董事培训。当前，我国中央企业中新任董事较多，董事培训途径也较多，一些培训以完成课时任务为主，难以达到提升能力的培训目标。应该制定董事岗位标准，实行董事持证上岗、定期培训。分不同层级，制定董事岗位标准，明确董事岗位的素质能力要求。分批次开展任职资格培训，两至三年内实现全部持证上岗。现有人员中已经满足岗位标准的，发放资格证书；尚未达到岗位标准的，通过相应途径学习达标后取得资格证书；新任董事的，需进行脱产培训取得资格证书。对董事后续培训坚持制度化，明确每年应该参加培训的时长和类型。

三是不断完善董事激励与约束机制。《原则》规定，董事会对经营业绩负有受托责任；董事长应当对董事会运作效率负责。当前，中央企业对董事长、外部董事的市场化激励与约束机制明显不足。可以考虑在现有文件规定“董事长是董事会规范运行的第一责任人”的基础上，增加“董事长对董事会运作效率负责”，将董事长的责任扩展到董事会运行的过程和结果。在现有探索的基础上，建立外部董事双向流动常态化机制，打通“中央企业领导人员”与“专职外部董事”双向流动的阀门。研究探索对董事（特别是外部董事）的中长期激励机制。董事会的核心功能是战略决策，外部董事价值的根本，在于防止国有企业“内部人”因短视而损害企业长期发展。理论上，外部董事激励应当与企业中长期财务绩效挂钩。

作者系中国大连高级经理学院研究员，本文为中国大连高级经理学院2023年度“揭榜挂帅”课题“中央企业董事会科学决策理性决策研究”的阶段性成果